“三保”政策跟踪审计研究

摘要：本文基于云南省2020—2023年“三保”政策跟踪审计实践，结合该省“三保”政策落实的基本情况，从形式、事实和价值三个维度，分析“三保”政策跟踪审计中发现的具体问题，包括形式维度存在重点关注县界定不明确、预算编制不精细、地区特征不突出等问题；事实维度在“三保”预算编制与审核、预算监督管理、资金拨付和建设项目真实性等方面存在问题；价值维度在让受众满意、促进公平公正和实现政策目标等方面存在问题。基于存在的问题，从深化改革、强化监督、加强绩效管理和压实责任等角度提出了改进建议，为政府部门优化“三保”政策贯彻落实奠定重要的基础。

关键词：“三保”政策；跟踪审计；问题与建议

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.067

1文献回顾

学术界对于“三保”政策跟踪审计主要集中在“三保”政策压力、压力影响因素、政策健全和政策审计几个方面。

在“三保”政策的压力及影响因素方面，发现“三保”政策压力较大，但呈现逐步缓解的趋势，由多种因素共同影响。突发事件影响“三保”政策的压力，李坤和刘永慧（2023）认为疫情防控投入大量财政资金，加大了基层“三保”压力，但随着公共卫生事件好转，经济回暖，财政压力vTZdsQmapVfeYaIhteb5LQ==有所缓解。政策制定影响“三保”政策压力，崔晨涛等（2020）指出，新旧减税降费政策叠加造成阶段性财政减收，加重“三保”支出负担。

在“三保”政策的健全方面，黄利红（2021）以广东为例，搭建财政运行监控体系，提供加强对县级“三保”动态监控的思路。符亚迪（2023）提出构筑长效机制打通信息壁垒，完善制度供给建立闭环链条，推动贯通协调突破瓶颈制约。宋旭（2023）指出建立健全预算监督、审计监督协调工作机制，加强信息沟通、成果共享，协调解决重点难点问题。

在“三保”政策跟踪审计方面，翟会强（2020）提出把“三保”审计贯穿到预算执行审计全过程，重点关注“三保”预算是否充分、执行是否及时、保障是否有力，持续发挥审计监督职能。宋旭（2023）认为应加强对县区“三保”预算编制的审核，建立健全预算监督、审计监督协调工作机制。

2云南省“三保”政策跟踪审计发现的问题

2.1基于“形式”视角，“三保”政策落实存在的问题

基于“形式”维度的政策跟踪审计，主要审计以书面形式记录的、与政策安排相关的、目的在于提高政策制定和执行情况的文件，从而审计地方对政策的计划阶段的部署情况。主要关注政策文件的制定和发布是否符合相关规定和程序，文件内容是否全面、详细，是否及时传达给相关方并得到有效执行，以及是否设置专门机构进行跟进负责等。

根据审计结果发现，云南省的“三保”政策较为完善，利于“三保”工作开展。该省认真贯彻财政部“三保”工作领导小组会议精神，明确责任划分，积极推进责任落实，围绕“三保”预算编制审核实施、执行监测、责任落实情况、指标考评等制定相应政策制度，基于财政部政策导向和云南省实际情况，以文件的形式引导规范本省的“三保”政策执行。

但在政策合规性、完整性和及时性方面仍存在问题：第一，没有对需要重点关注的“高风险”县明确界定，没有明确“高风险”县的选择依据、判断标准及选择程序；第二，在安排预算编制时，对“三保”的划分和管理不精细、没有充分考虑地区突出问题；第三，对涉及社会公众利益的相关政策制度的披露存在不及时、不到位问题。

2.2基于“事实”视角，“三保”政策落实存在的问题

基于“事实”维度的政策跟踪审计，主要审计政策执行的载体，对政策执行的行为和质量进行全面审查和评估。对政策执行过程中的实际情况进行审查和评估，以确定政策执行的效果是否达到预期目标。

根据云南省2020—2022年“三保”政策执行审计，在“三保”预算编制与审核、预算监督管理、资金拨付、使用与管理及相关项目建设真实性等方面存在问题：第一，存在预算编制不足额、数据不准确、编制不完整和预算审核不及时的问题，影响后续预算执行；第二，存在省财政厅监控不到位、审核不严格、信息化管理监管不到位等问题，造成数据管理混乱、增加财务风险，影响政策执行的有效性；第三，存在资金滞拨、未及时足额拨付、违规将资金拨付到实有资金账户、未足额兑付等问题，增加社会矛盾、影响政府形象和公信力，冲击“三保”政策实施效果；第四，存在挤占挪用、截留和侵占医疗救助资金、救助对象基本生活和护理费、社会福利资金，“三保”预算存在缺口情况下，部分县仍安排其他支出事项，资金使用进度缓慢等问题，损失公众对政府的信任和公信力、增加财政风险、引发社会不稳定因素；第五，存在保障金、补贴等资金发放申请审核不严格，违规发放职业培训补贴、稳岗补贴等问题，造成财政资金的滥用，增加财政负担，损害社会公平性，导致政府制度失信；第六，存在虚报建设项目数量、虚报项目验收合格数量、虚报项目支出资金等问题，导致“三保”政策的执行效果大打折扣。

2.3基于“价值”视角，“三保”政策落实存在的问题

基于“价值”维度的政策跟踪审计，主要关注政策实施的价值性和价值实现情况。从价值性角度，关注政策实施是否符合当今社会的主流价值观，是否实现社会价值；从价值实现角度，关注政策实施效果是否达到政策实施的目的。审查和评估政策执行是否实现了预期的价值和效益，以及政策价值的具体实现情况。

根据审计结果，发现云南省未完全兜牢“三保”底线，可用财力未完全覆盖“三保”需求数，未守住“三保”优先地位。“三保”政策执行存在预算审核不严格、监管不到位，资金存在挤占挪用、截留侵占，资金拨付不及时、不足额等问题，使部分真正需要帮助的地区或人群无法得到应有救助和支持，增加了贫困地区或人群的不公平感。此外，部分地区的社会福利项目建成后存在闲置或被改变用途的现象，造成社会资源的浪费，影响弱势群体的生活福祉，加剧贫富差距和社会不平等现象。

3关于“三保”政策落实的建议

针对云南省“三保”政策在形式、事实和价值维度存在的问题，提出完善“三保”政策贯彻落实的相关建议：

第一，持续深化改革，兜牢“三保”底线。优化财政支出结构，突出基层“三保”和债务化解在财政预算中的优先顺序，全力支持基层“三保”及重点民生、重要项目、重大政策措施贯彻落实，督促各级财政大力调整支出结构，坚决兜牢民生底线，防范重大风险产生，密切关注民生福祉。加强预算编制与执行过程的信息化管理，省财政厅对县级“三保”预算编制、执行实施动态监控，确保县级财政部门足额编制“三保”预算，严控其他支出事项，切实兜牢“三保”底线。

第二，强化监管监督，维护财经法纪。加强纪检监察、巡视巡察和审计监督的贯通协同，严查深挖重大财务舞弊、财经数据造假等扰乱财经秩序问题，加强财政收支运行监测分析和资金使用全过程绩效管理，严禁无预算、超预算和超标准、超范围支出。严肃查处挤占挪用和骗取套取民生资金的行为，切实提高监督的严肃性、协同性、有效性，确保各级各部门依法行政。

第三，切实压紧责任，认真后续整改。督促各级各部门进一步扛牢整改主体责任，压实审计整改各方责任，针对审计过程中发现的问题，提出具体可行的整改意见，并督促有关部门及时整改落实，按照规定时限和要求完成整改任务，分阶段整改和持续整改问题按计划推进，提升审计查出问题整改质效。

第四，提高审计系统性，释放管理效率。监督主管部门严格落实项目储备库制度，严格审查在项目下达前提前备案、前置性开展项目论证等工作的落实情况，督促各方及时拨付资金、约束资金投向和提升执行效率，确保财政专项转移支付资金依法、合规、高效使用。

4结论

我国现有关于“三保”政策跟踪审计的研究较少，“三保”政策与人民群众的幸福感息息相关，审查评价“三保”政策效果是跟踪审计工作的重中之重。本文借助“三维”视角模型，以云南省2020—2022年“三保”政策跟踪审计为案例，分析“三保”政策贯彻落实中，在形式、事实和价值方面存在的问题并提出针对性建议，为政府部门优化“三保”政策贯彻落实奠定重要的基础。

参考文献

［1］崔晨涛，彩万勇，崔玉亮，等.疫情对地方财税收入和“三保”支出的影响分析——以河南省沈丘县为例[J].财政监督，2020，（06）：6976.

[2]符亚迪.扎实推进基层“三保”保障监控体系建设[J].财政监督，2023，（18）：53.

[3]李成艾，周敏君.基于“三维”框架嵌套的创新驱动政策跟踪审计研究[J].审计研究，2022，（06）：3138.

[4]李坤，刘永慧.后疫情时代如何更好兜牢基层“三保”底线[J].新理财（政府理财），2023，（04）：7072.

[5]刘国城，黄崑.扶贫政策跟踪审计机制研究[J].审计研究，2019，（03）：1119.

[6]王家华，汪晨.普惠金融政策落实跟踪审计研究——基于三维视角[J].财会月刊，2022，（19）：104110.

[7]王振宇，司亚伟，成丹，等.基层财政“三保”压力：历史演进、现实症结与长效机制构建[J].财政研究，2020，（08）：2339.

[8]淄博市审计局课题组，侯全明.“三维”视角下政策措施落实情况跟踪审计分析[J].审计研究，2016，（01）：2228.