长期护理保险体系建设研究

摘要：本文重点对影响长期护理保险体系建设的因素进行了分析。提出了发挥社会性长护险的基础保障作用，扩大参保覆盖面，为失能人员提供基本保障；保险公司依托“惠民保”，并结合寿险与长护险转换试点的契机，借力寿险、重疾险、意外险等开发附带长护险的险种，实现融合借力发展，发挥补充保障作用。政府积极支持和引导非营利性的普惠长护险机构建设和开展适老化改造等工作，发挥兜底保障作用，推动长期护理保险体系的完善。

关键词：长期护理保险；体系；建设

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.066

0引言

长期照护保障制度应以社会保险为核心，多层次长期护理保障制度最核心的部分是长期护理保险，在多层次长期护理保障制度顶层设计层面，应坚持以推动长期护理保险制度发展和完善为主导，长期护理救助制度和商业长期护理保险等补充制度协同发展理念。社会性质的长期护理保险（简称“长护险”）的参保一般随基本医保进行扣缴或缴费，参保人员广泛，大大降低了逆选择风险，也将长期护理保险的门槛和保险成本最大程度地降低，是分散失能风险最有效的手段，对失能人员保障方面起主导作用。长期护理保险体系建设的基础是长护险的全面覆盖，其中，失能人员占多数的居家护理是关键，要着力将有限的资金用在提升居家护理服务上来，加强护理员队伍建设，不断提升居家服务质量；商业长护险的基础薄弱，可以借力长护险和“惠民保”进行二次开发，并结合存量寿险转换长护险试点的契机，在新产品开发中积极依托存量寿险、重疾险、意外险等与长护险关联度高的险种，开发附带商业长护险的产品，实现与其他险种的融合发展，发挥商业长护险对失能人员的补充保障作用；政府一方面要对特困失能人员实行长期护理救助制度，发挥兜底保障的作用。另一方面要积极支持和引导普惠性非营利性长护险机构的建设和居家失能家庭的适老化改造，推动日间照护机构发展和助餐服务等举措，满足失能人员多样化需求。最终形成以长护险为主导，商业长护险为补充，政府引导支持普惠性长护机构、居家护理配套建设和长期护理救助兜底保障为依托，相互支撑、融合发展的长期护理保险体系。

1影响长期护理保险体系建设的因素

1.1长护险的主导作用和相关机制仍待加强

（1）长护险的参保人群覆盖面不足。

我国长期护理保险2016年开展制度试点，2022年，49个试点城市中参加长期护理保险人数共16990.2万人，与全国基本医疗保险（以下简称基本医保）参保人数134592万人相比，长护险的参保人数仅占基本医保参保人数的12.62%。没有社会保险性质长护险的地区，长期失能人员基本依托其家庭自食其力，对家庭将带来巨大的经济负担和照护负担，一人失能，全家失衡是对失能家庭的真实写照。计划生育政策的实施和社会的发展，少子女化是普遍的现象，尤其独生子家庭往往需要一对夫妻赡养4个老人。其中一位失能，就需要有人不工作在家照护老人，或送到养老院支付高额护理费用，往往成为一个家庭不能承受之重。在老龄化程度加深的背景下，失能人员越来越多，个人和家庭面临的失能风险越来越大，迫切需要长护险的全面覆盖。

（2）居家护理照护模式的选择不统一。

在46个长护险试点城市中，青岛、长春等27个城市居家照护采取的方式为服务（实物）型照护，温州、安庆等19个城市实行的是服务（实物）现金兼顾型，服务（实物）型提供照护服务和实物服务，服务（实物）现金兼顾型除了提供照护服务和实物服务外，还提供现金福利服务。实行现金补助的试点地区大多补贴费用都不高，例如安庆市居家护理的按照15元/天的标准补助，各试点地区因筹资标准不同，失能人员享受长护险的待遇也不同。机构护理大多按一定比例报销，家庭成员能彻底摆脱照护负担，百姓的获得感较强。最大的难点是居家护理如何在有限的资金范围内享受更有效率的服务，减轻失能家庭的照护负担。居家护理有现金补助的试点城市在长护险试点初期对提升参保接受度起到了积极作用，但在长期护理险的长期实践中，现金补助主要减轻的是失能家庭的经济负担，对提升失能人员照护服务质量的效用很低。

（3）居家照护机构护理员结构不合理。

由于受传统观念的影响，在大家认知中照护失能人员不是一个体面的工作，居家护理机构很难吸收较年轻的群体参与到照护服务工作当中来，居家护理机构的护工年龄结构偏老，文化程度普遍不高。居家机构的护工年龄多为50岁以上的妇女，文化程度大多在高中甚至初中以下，这个年龄段的人员无论体力和精力都已受限，加之文化程度较低，其对新事物、新知识的接受度也变得降低，对医疗护理知识的学习和实践总体上也有欠缺，限制了居家失能照护服务质量的提升。随着老龄化程度的加深，失能人员的群体越来越大，养老尤其是失能人员的养老是保证一个人有质量生存的关键，是一项系统工程，居家护理机构的供给质量不提高、结构不改善，将阻碍长护险的长远发展。

1.2商业长护险发展基础弱，参保意识不强

（1）商业长护险的参保意识薄弱。

从中国保险行业协会与中国社会科学院人口与劳动经济研究所联合发布的《2018—2019中国长期护理调研报告》数据来看，66%的受访者都低估了自身未来的护理服务需要，对失能状况持有过度乐观的态度。大家对失能风险的认识不足，往往存在老年人才面临失能风险的刻板印象，受传统养老思想的影响，老年人面临失能风险后主要依托家庭成员分担和照护。正因为对失能风险的认识不足，大家对通过保险转移失能风险的意识较低，限制了我国商业长护险的长远发展。

（2）商业长护险吸引力较低。

大部分人群对商业长护险的认识严重不足，尤其是支付能力较高的年轻群体身体健康状况较好，参保意愿很低。支付能力较低的老年人，往往身体有疾病时才有参保意识。保险分散风险功能的发挥依托于多数经济单位的结合为必要条件，即多数人参加保险，分担少数人的损失。从人的生命周期看，都面临着因意外、疾病等因素引起的失能风险，年老后因疾病引起的失能风险更大，商业长护险面临的窘境是不能有效吸引年轻的健康体投保，逆选择风险很大。同时，商业长护险参保意愿主要集中在老年人，尤其有慢性疾病的老年人，造成了保险费较高，进一步降低了商业长护险的吸引力。

（3）保险产品与商业长护险的融合度偏低。

商业长护险在我国目前仍处于探索阶段，产品以现金给付型为主，整体上商业长护险与试点地区开展的长护险没有结合，缺少在社会性质长护险基础上的产品再创新。同时，普通寿险类的产品很多，存量规模也很大，其产品是为了保证身故后受益人的基本生活保障，但投保人失能以后不仅自身生活质量直线下降，也将为受益人增加沉重的负担。两类产品的目的趋同，但产品缺乏融合创新，未真正挖掘百姓的需求。

1.3普惠型长护险机构不足，长护险相关配套体系不健全

（1）普惠性的长护险机构较少。

随着老龄化程度的加深和慢性病等的影响，我国失能人员以老年人居多，许多老年人养老金较低，尤其许多农村地区的老年人仅有国家补助的基本养老金，以河北为例每月仅100多元，在面临失能状况时仅凭自身到养老机构完全没有支付能力，只能依托家庭成员。目前，长护险机构大多是营利性质的机构，成本费用较高，在中部地区的普通县区也要3000～5000元的水平，接近当地的正常工资水平。普通家庭承担此项费用已非常吃力，困难家庭入住居家护理机构就只能望而却步了。

（2）居家失能人员生活便利化程度低。

居家失能人员在家庭的出入、如厕、洗澡等基本生活设施上，大多没有经过专门改造，已不适合失能人员的日常生活和照护工作，严重影响了失能人员的生活质量。

（3）失能老人缺少日间托管和助餐服务。

失能人员的家庭结构多样，有些家庭失能老人已没有配偶，由子女照顾，但因经济压力需要工作，白天上班期间的老人托管服务就有很大的需求，但目前大部分地区没有失能人员的日间照护机构。有些失能人员有配偶，但因为配偶年岁已大，不能做饭，这些失能家庭的日常用餐需求就很大，但目前助餐服务尤其是农村地区的助餐服务仍是空白。

2相关建议

2.1发挥长护险对失能人员的基础保障作用

（1）建议长护险参保覆盖面扩展到全国。

2023年我国60岁及以上人口29697万人，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口21676万人，占全国人口的15.4%，人口比上年末减少208万人，已连续两年人口负增长。在人口老龄化持续加深的背景下，失能风险也越来越大，已成为严重的社会风险。我国长护险2016年开展试点，目前已扩展到49个城市，各地长护险的试点都取得了一定成效，已具备了向全国推广的基础。目前，各地筹资政策和享受的待遇存在差异，在推行长护险时，国家层面可以给予一定指导。第一步可以以省和直辖市为单位，先实现省级长护险政策和待遇的统一，后续根据长护险的发展再推进国家层面政策和待遇的统一，充分发挥长护险对失能人员的基础保障作用。

（2）居家护理应集中在服务（实物）方面的提升。

居家护理现金补助的形式在长护险启动的初期有利于推动工作的有效开展，但长护险作为社会性质的保险，在许多地区筹资标准中大部分资金都是从医保基金中提取，应将本来就有限的资金真正用到刀刃上，需要进一步提升长护险基金的使用效益。面对失能人员照护服务需求与供给失衡、保障诉求与服务方式不匹配等现实难题方面，服务型的居家护理方式是解决居家失能人员现实问题的有效途径。政府应积极引导居家护理机构的发展，提升照护服务供给的扩大，不断提升照护服务功能的完善和发展。

（3）加强居家护理队伍的建设。

依托本地医疗护理相关的院校和医院资源，加强对居家机构护理员的常态化培训，并紧密结合护理员在照护服务过程的康复指导、护理、急救等实践内容，提升护理员的照护服务水平。政府加强养老友好型社会的宣传，形成爱老、敬老的社会氛围。推动护理员的职业化水平建设，加强对居家护理机构税收减免等政策，提升护理员的薪资待遇，吸引年轻人才加入到居家护理服务建设的大潮中来。

2.2商业长护险发挥对失能人员的补充保障作用

（1）借力长护险开展商业长护险的宣传。

商业长护险提高参保意识仅仅依托保险公司的力量很难有成效，应集中在长护险试点城市开展宣传，长护险参保费的缴纳一般在职工医保进行扣缴和随城乡居民医保费一同征缴。可以利用城乡居民医保参保征缴期，开展商业长护险政策的宣传。在长护险试点地区，经过政府力量的推动，长护险有了一定基础，长护险需求得到了挖掘，保险公司再结合失能人员享受商业长护险待遇的典型案例进行推广宣传，能更有效提升大家对商业长护险的认知水平。

（2）依托“惠民保”和借力相关险种实现融合发展。

商业长护险可以在“惠民保”基础上将商业长护险纳入保障范围，通过低保费吸引群众参保，完成市场的教育后，再根据市场需求推出不同层次的产品，形成对长护险的补充保障作用。2023年3月20日银保监会发布了《中国银保监会办公厅关于开展人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点的通知》，普通寿险可采取保单贴现法和精算等价法等方法，开展存量寿险业务向长护险的转换，撬开了万亿级的寿险市场与长护险结合的想象空间。保险公司可以在开发新的寿险产品时融入长护险责任转换的条款。同时，结合重疾险、意外险等与失能风险关联度高的险种，积极开展与商业长护险的融合发展。

2.3政府在普惠性和兜底保障上持续发力

（1）引导支持普惠性长护险机构建设。

长护险护理机构的成本除却人工运营等成本外，房屋和场地的建设费用或租金成本占比很大。建设普惠性的居家护理机构除却政府补贴外，有两条可行的路径，一个是压缩场地建设和租金费用，再一个是增加入住率分摊运营成本。政府可以利用因学生减少而闲置的乡村教学点、社区闲置的公共场所等，引入第三方进行居家机构的改造和经营，建设非营利性质的普惠性居家护理机构，并优先满足特困人员、五保户等困难失能人员的入住。将成本优势，转化为价格优势，提升入住率，进一步分摊运营成本，真正实现让利于民。同时，政府对特困人员、五保户等失能人员，结合相关补助情况建立长期护理救助制度，宜机构照护的入住机构照护，宜居家的居家照护，发挥对此类失能人员的兜底保障作用。

（2）引导居家失能家庭开展适老化改造。

政府积极引导适老化改造建设，政府可通过福彩等渠道筹集资金对特困人员、城乡低保对象等人员优先进行适老化改造补助，如安装扶手、地面防滑处理、如厕洗浴设备改造、卧室改造、老年辅助配置（助行）等方式开展改造。同时，积极宣传适老化改造的成效，引导普通失能家庭开展适老化改造，提高失能人员的生活质量。

（3）JWOHWFxEw7MOW/2bGxXaZw2/UFgjwJeQkPdFWZ1e51k=鼓励长护险机构和养老院开展居家失能人员日间照护和助餐服务。

鼓励长护险机构和养老院有空余床位的积极开展失能人员日间照护服务，并将失能人员日间照护纳入长护险的报销范围。长护险机构和养老院有条件的可以依托本机构的食堂开展助餐服务，满足居家失能人员的多元化需求。

参考文献

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