PPP模式下养老服务项目风险防范策略研究

摘要：随着我国进入老龄化社会的步伐加快，公众对养老资源的需求日益增长，但养老资源作为一种特殊的准公共产品，单靠政府或市场都无法满足群众需求，所以运用PPP模式引入社会资本是缓解养老资源紧张的重要手段。通过系统性分析我国养老服务PPP项目的现状找出养老服务PPP项目存在的困境，最后根据面临的现实困境提出风险对策与建议。

关键词：PPP模式；养老服务项目；风险防范

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.056

1养老服务PPP项目发展现状

“PPP”是“Public-Private-Partnership”的缩写，是政府和社会资本合作模式，其具体指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。从2016年开始养老服务PPP项目进入大众视野，各省市政府积极引入社会资本共建养老服务中心。截至2023年2月，养老服务PPP项目在建95个并呈现以下特征。

1.1项目数量较少且区域分布不均衡

目前我国PPP项目主要围绕市政工程、生态环境保护建设、交通运输、城镇综合开发等行业开展，在建的养老服务PPP项目与其他项目相比数量较少，仅占比11%，数量远低于其他项目。同时在区域分布上差异较大，如山东省在建养老服务项目数量遥遥领先，共计16个；山东、河南、广东、江苏、江西、陕西6省总共在建养老服务项目48个，占总数51%。因此，可以看到我国养老服务PPP项目区域间分布不均衡，存在有些省份还不够重视或者经济欠发达地区因资金问题导致进展缓慢的问题。

1.2项目落地困难，执行率低

目前我国养老服务PPP项目进入执行阶段的有70个，占比73.7%，低于平均水平81.4%。与其他公共服务相比，养老服务PPP项目投入较大，不仅只是基础设施建设，还涉及到医疗设备引进，所以通常情况下养老服务中心会分为三至四期持续建设，导致社会资本的投资回报期较长。此外，即使项目进入运营期，与其他公共服务相比，社会资本方在养老服务项目中并不能“一劳永逸”，需要不断投入人力、财力、物力对项目进行日常维护，密切关注市场动向与服务安全问题，所以养老服务项目的运营成本较高，较为依赖政府补贴。因此与其他PPP项目相比，养老服务项目落地困难，执行率不高。

1.3项目运作方式以BOT为主

目前在建的养老服务PPP项目运行方式以BOT模式为主，共51个，占总数53.7%。BOT模式即建设——运营——移交（BOT），以政府和项目公司之间达成协议为前提，由政府向项目公司颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设养老服务中心并管理和经营养老服务。政府在过程中对提供养老服务的定价加以监督与限制，但需要保证项目公司有获利机会，整个过程中风险由政府与社会资本共同分担，但项目建设期与运营期的风险主要由社会资本方承担。当特许期限到期后，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府制定部门经营和管理，BOT交易模式具体如下图1所示。

图1养老服务机构BOT项目

1.4回报机制较为单一

目前我国养老服务PPP项目的回报方式主要有两种，一种是可行性缺口补助，共有59个项目，占比62.1%；另一种是使用者付费，共有35个项目，占比36.8%。政府付费非常稀少，只有1个项目，为浙江省建德市残疾人托养中心。因此，养老服务PPP项目的主要付费来源是老年人及其家庭，这在一定程度上造成项目公司的运营受市场影响较大，存在市场风险。其次，授权机构有权对项目公司的产品数量与定价进行监督与限制，项目公司定期接受政府授权机构的考核，只有绩效达标才能获得可行性缺口补助，而可行性缺口补助也是项目公司除使用者付费外的收入来源。

2PPP养老服务项目vhQnxJbqdgZasSGjxxQ7KNIbOIRE1OHwM5Cyh8uTlq4=存在困境分析

根据上述的数据可以看出，养老服务PPP项目数量在整个PPP项目总数的比例较低且养老服务项目面临“落地难”的困境，与其他行业的PPP项目相比，社会资本方的参与热情不高，进展较慢。我国养老服务PPP项目主要存在以下困境。

2.1政府扶持力度不够

PPP项目涉及多种公共服务领域，地方政府对于资金按比例分配，中国属于发展中国家，所以政府的资金投入在基础设施建设与环境治理的比重较大，对于养老服务项目仍较难顾及。此外，随着社会老龄化的加剧，政府虽然提高了社会养老资金的支出，但主要用于养老保险部分，对于养老服务机构建设所配套的资金有限，缺口仍然较大。从当地政府的财政收入收支平衡考虑，资金缺口扩大对当地财政会造成一定影响，也不利于增加民众的福祉。因此，依靠政府的收入来完成机构的正常运营存在现实困难，从长远来看，公私部门共同合作的PPP模式应该会占据未来养老机构的较大比例。

2.2养老领域从业人员服务能力较低

当前我国的养老领域从业人员存在企业参与养老项目经验较浅和一线养老服务人员素质不高的问题。以往我国只有养老福利院，属于政府主办，后来逐渐有一些私人养老院，但都规模较小，仅能满足如吃饭、休息、看护等最基本需求。PPP养老服务项目多数是综合养老服务中心，业务涵盖老人身体追踪检查、专业医疗护理、独立酒店式公寓、娱乐设施等，业务多样化对运营企业提出了更高的要求。但大多企业都是初涉养老领域，在知识储备、经验管理上不够充足。另外，综合养老服务中心对于从事养老服务的一线人员要求较高，不仅需要丰富的专业理论知识和技能，还需要具备医疗背景。但当前绝大多数一线养老服务人员并没有接受过专业的教育，只有短时间的技能培训，无法满足老人的需求；而护理人员的收入较低使得养老服务对具备专业医疗知识的人员缺乏吸引力，所以长期下来从事养老服务人员的素质水平难以满足未来老龄化社会的需求。

2.3社会资本方的运营风险较高

与其他市政项目相比，养老服务PPP项目的运营风险较高。首先，养老服务PPP项目投入的资金较大，从投入到完全经营需要时间，同时进入经营期后也要参与市场竞争，面临的环境更为复杂，导致投资回报期较长。其次，定位中高端市场的大型养老社区虽然收益前景良好，比较具备商业价值，但高收益意味着高风险，综合投入巨大，监管运营又复杂，而该类项目发起时间略晚，参与企业缺乏运营监管的经验。再者，老年人在身体与精神上都较为脆弱，在养老机构内发生碰撞、疾病等意外事件的概率较高，而我国相关法律法规并不完善，在面对一些情况时养老机构容易处于被动地位，养老机构面临的法律风险较大。最后，养老机构的收入主要通过向老人或者其家属收取费用，并且一般是按期缴费，当出现延迟或拖欠费用的情况时，养老机构只能够采取督促的方法，没有其他措施。因此对于社会资本方来说养老服务项目的整体运营风险较大。

3PPP模式下养老服务项目风险防范策略

一个完整PPP项目周期是由准备期—建设期—运营期—移交期构成，面对养老服务PPP项目的困境，可从项目生命周期出发，从风险防范的角度帮助政府和社会资本方提前“防患于未然”，使得项目健康良好运行。下面将会从4个时期对项目风险防范提出建议。

3.1准备期风险防范对策

在项目准备期政府承担主要风险，积极承担其自身责任，如政府需要在初期对项目进行评估制定科学的预算方针，减少预算与实际的偏离；有关部门完善相关规定，减少养老服务项目在土地获取方面的阻碍；有计划、有步骤地推动项目的审批流程，避免审批延误造成的风险；政府人员积极学习PPP项目的相关知识，逐步积累丰富的经验，与社会资本方一起对项目进行研讨；政府加快完善立法，结合养老服务项目的特点制定相关法律法规，并保持政策稳定性；对于存量项目，政府积极推动资产证券化，引入金融机构对项目进行评级，顺利募集资金投入项目的日常运营及股东分红，激活市场活力。

此外，社会资本方在准备期就需要对项目成本进行有效控制，展开精确的财务测算，确保在项目初期对成本有合理的预测。积极开展多元化的融资渠道，采取多种融资手段，如股权、债券等达到风险分散的目的。利用大数据技术构建融资平台，把互联网金融与养老服务PPP项目结合，公开化的信息平台有利于提高社会资本积极性。

3.2建设期风险防范对策

建设期将会面临建设工期风险、安全施工风险、适老化设计风险等，其中社会资本方是建设期风险的主要承担者，但是政府部门也要相应承担责任。对于政府而言，首先政府应该创造良好的营商环境为运营方提供支持，保证政策的稳定性，其次政府可以成立专门的小组对项目所在区域的环境进行分析，514b7aab89f9a98a81d25bc8364d3f1a8e5f6bd58e255bfafeaa0338e51f5344深入了解区域内的行业发展现状、市场需求等，保持与社会资本方的沟通，最后政府应该履行监督责任，在项目建设期按时间节点定期检查施工各指标是否达标，督促施工方按质按期完成建设任务。

对于社会资本方而言，首先，在建设期需要选择合适的施工方，对施工方进行监督与考核。在建设过程中，对潜在风险提前准备预案，同时进行成本控制，追踪采购成本，挑选合适的供应商。其次，社会资本方要及时更新相关知识，学习国内外的先进经验，积极了解适用于养老领域的产品或服务的最新研发趋势，与设计公司保持交流，争取做到适老化、设计合理化，新技术场景多应用。最后，社会资本的主体在建设期也要重视公众利益，尽量做到给周边区域带来的施工影响最小化，注重绿色技术与绿色产品的使用，减少环境污染风险。

3.3运营期风险防范对策

在项目运营期将会面临市场需求风险、项目运营维护风险、老年人意外事件、老服务水平风险等。此类风险主要由社会资本承担，但是政府部门也可以给予辅助。该阶段需要运营方重视专业人员的投入与培养，聘请具有丰富经验的专家作为顾问指导养老服务人员的培训，分阶段有计划地提高养老服务人员的专业技能，同时聘请专业人力资源机构进行薪酬优化以吸引优秀人才进入养老服务行业。此外，与志愿者机构与高校建立合作关系，互通有无，解决养老服务人员短缺问题，也能培养潜在的养老服务人员。

对于政府而言，可以和社会资本方合作成立办事处，专门负责对养老服务市场变化、价格波动等研究，帮助运营方制定合理的市场价格。为提高社会资本方积极性，政府可通过补贴、降低税费的方式适度缓解社会资本方负担。此外，政府需要完善相关制度保障，比如在区域规划时测算老年人口密集度，从而提前规划在区域内合理配置养老服务PPP项目数量；出台涉及养老服务的相关细则，明确养老中心、老人、家属三方的责任关系，做到有法可依。

3.4移交期风险防范对策

在项目移交期主要面临第三方违约风险、公私权责分配风险、移交内容不对称风险等。移交期需要政府部门和社会资本方双方互相配合，建立良好的合作关系。首先，为了防止出现第三方违约或权责分配不均风险，应该构建完善的合同体系，对双方的责任与权利做出明确且详细的划分。其次，在合作机制中应遵循公平原则，不能因为双方地位的不同而造成不公平的分配，政府部门要确保与尊重社会资本方的利益，这样才能激励社会资本方参与到养老服务PPP项目中。最后，政府部门和社会资本方要构建交流平台，定期进行信息交换，避免因信息不对称造成移交内容不完善、移交时间延后等风险。

参考文献

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