美国SEC意见信对我国监管问询的启示

摘要：SEC意见信作为美国资本市场的重要监管工具，经过近1个世纪的发展，为投资者和上市公司提供了宝贵的监管意见。而我国监管问询制度起步较晚，在全面注册制实施的背景下，借鉴SEC意见信的先进监管经验，有助于完善我国资本市场的监管体系，更好地应对资本市场的变革和挑战。文章对美国SEC意见信的基本情况、相关法律和演进过程进行了详细梳理，分析了其对我国监管问询制度的借鉴意义，并提出了针对性的政策建议。

关键词：SEC意见信；意见函；监管问询；问询函

中图分类号：F74文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.020

0引言

2023年中央金融工作会议针对金融监管领域做出了具体部署，此次会议重点强调了全面加强金融监管的重要性。监管问询作为我国资本市场的常态化监管工具，对完善现代金融监管体系和落实具体规划要求发挥着关键作用。但是，我国的监管问询起步较晚，还不具备十分成熟的制度建设和丰富的经验积累。而国外发达国家的问询式监管起步较早，经验相对丰富，流程相对完善，其中具有代表性的是美国证券交易委员会的意见信。

美国证券交易委员会（SEC）以严格的监管标准和高透明度要求而闻名，SEC意见信（CommentLetters）作为美国资本市场的重要监管工具，已经运行了近一个世纪之久，见证了美国资本市场的变迁。从最初的探索试验到如今的广泛应用，不仅为投资者提供了宝贵的监管意见，还为上市公司的合规运营敲响了警钟。随着我国全面注册制的正式实施，借鉴汲取发达国家的金融监管经验，对于我国资本市场监管体系的完善与提升具有积极的启示意义。由于我国交易所问询函与美国SEC意见信有一定相似之处，并且国内学术界几乎没有对SEC意见信的研究，因此，本文将对SEC意见信的基本情况和发展历程进行梳理剖析，探讨其对我国监管问询制度的借鉴意义和现实启示。

1SEC意见信的概念、审查流程与起源

1.1SEC意见信的概念

SEC意见信是美国证券监管机构常用的监管手段。由会计和信息披露等方面的专家组成SEC工作人员从投资者的角度对公司文件（如IPO注册文件和定期财务报告等）进行审查，并就投资者在阅读文件时可能提出的问题要求公司提供答复，解答相关询问事项并提供额外资料。SEC审查员对该公司的问询内容和收函公司的书面回复，统称为“SEC意见信”。在审查完成之前，审查员的问询问题和相关公司的回复不会进行披露。在审核完成后的20个工作日后，意见信将在SEC的电子数据系统上全部公开，供投资者查阅。其目的是获取有关公司运营、财务状况、治理结构、合规和道德规范等方面的信息，确保公司遵守市场法规、降低市场信息不对称程度和维护投资者权益。

1.2SEC意见信的审查流程

在意见信的一般审查过程中，SEC初级审查员首先审查公司文件，核实其是否符合适用会计和披露要求，并提出一系列意见。随后，高级审查员对初级审查员的意见进行修改审查，审查意见需要经过高级审查员签字批准后才会被采纳。审查的完成时间取决于SEC工作人员对公司答复的满意程度，并告知公司没有进一步意见时结束审查流程。

1.3SEC意见信的起源

SEC意见信起源于20世纪30年代的金融危机和投资丑闻。在1929—1933年的经济大萧条时期，美国证券市场遭受金融危机和投资丑闻的严重冲击，再加之市场缺乏透明度和监管，部分公司为了获得更好的市场表现，选择隐瞒负面信息或夸大正面信息，导致投资者利益受到严重损害。为解决这些问题，美国政府先后通过了《证券法》和《证券交易法》，并以《证券交易法》为法律基础成立了美国证券交易委员会，由此确立了对证券市场的依法监管。

《1933年证券法》主要调整证券发行过程中的法律问题。该法律规定了公司公开发行证券时注册文件的要求和信息披露的内容，为SEC意见信提供了一定的法律依据。意见信的正式出现是在《1934年证券交易法》中，该法律设立SEC作为专门负责监管证券市场的机构，详细规定了SEC的职责权限和监管范围，其中包括意见信的运作要求等内容，为建立意见信机制提供了法律基础。该法律要求公司向SEC提交注册文件，并赋予SEC发出意见信的权力，对公司提出具体的监管要求和建议。

2SEC意见信的发展历程

2.1初步探索阶段（1930—1940年）

在这一阶段，美国正深陷经济大萧条的阴影下，而美国证券市场由于信息不对称问题严重，投资者利益受损情况频发。为了恢复市场信心和保护投资者利益，美国政府开始加强对证券市场的监管，并引入了一系列法律。随着《1933年证券法》和《1934年证券交易法》的出台，意见信作为针对信息披露的监管手段开始出现，并逐渐得到了市场的接受和认可，成为增加市场信息透明度和准确性的重要监管工具之一。

在初步探索阶段，意见信作为一种监管手段开始崭露头角。其主要职责是对公司的信息披露进行评估和反馈，强调公开透明度，减少信息不对称。后期，意见信逐渐赢得市场的接受和认可，成为监管工具箱中的重要组成部分。这一时期的努力为后续监管发展奠定了基础，使得美国证券市场逐渐建立了更加健康、透明的监管框架。

2.2规范扩展阶段（1950—1970年）

随着美国证券市场的恢复和发展，SEC开始将意见信规范化，明确了意见信的程序和内容要求，以提高其一致性和有效性。在这一阶段，SEC不仅要求公司在注册时提供相关文件，还要求公司在发生重大事件或进行重大交易时提供相关文件，以评估公司的合规性和风险状况。同时，意见信的范围也逐渐扩大，不再局限于财务报告方面。SEC开始向公司提供关于合规性、内部控制、风险管理等方面的建议和指导，使得意见信成为公司决策和运营的重要参考依据。此外，SEC还对意见信的内容、格式和签署机构进行了规范和要求，以确保意见信的真实性和准确性。

2.3数字化应用阶段（1980—1990年）

进入20世纪80年代，随着信息技术的快速发展和监管需求的增加，数字化审批开始在SEC意见信中加以应用。公司可以通过EDGAR系统在线上传注册文件，监管机构可以对这些文件进行即时审批和回应，减少了纸质提交所需的处理时间，加快了监管流程。同时，EDGAR系统作为一个电子数据库，监管机构可以方便地检索存档的意见信，更好地了解公司的合规历史。总体而言，EDGAR系统在SEC意见信中的应用为监管流程带来了革命性的改变，提高了监管效率、透明度和精准性。

此外，在这个阶段SEC在监管框架中开始将意见信的适用范围扩大。除了公司财务报告的审计评估外，意见信的辐射范围还扩展到了并购、私有化等领域。这标志着意见信不仅仅局限于财务方面，还贯穿于公司各项重要活动之中。

2.4广泛推行阶段（2000年至今）

2001年以来，美国资本市场出现了一系列企业财务丑闻，安然、环球电讯、世界通信、施乐等知名企业纷纷承认存在财务舞弊，众多财务不端行为对投资者权益和市场稳定构成了威胁。为了恢复公众对资本市场的信心并增强公司的财务透明度，2002年，美国国会制定了《萨班斯—奥克斯利法案》，该法案强调建立更为透明和规范的财务报告和内部控制制度。该法案第四章第408节要求：SEC应本着保护投资者为目的，定期、系统地针对准备面向公众发行证券或将在美国证券交易所上市的公司，依据《1934年证券交易法》，对公司的注册申请、招股书、财务报告等文件进行详细审核。自该法案颁布之后，意见信这一监管措施开始被SEC广泛使用。

3SEC意见信的相关法律与审查范围

SEC意见信的审查范围相当广泛，同时伴随着多个重要法律的支持。以下是意见信相关的重要法律及法律支持的审查范围。

（1）《1933年证券法》：该法律要求公司在进行证券发行时提供真实、准确、全面的信息，所支持的审查范围涵盖了公司信息披露的合规性，确保投资者能够获得充分可信的信息。

（2）《1934年证券交易法》：该法律规范了证券市场的运作，所支持的审查范围包括对证券交易活动的监管，防止内幕交易等不当行为。此外，该法律也规定上市公司需要定期向SEC提交财务状况等文件，SEC会审查这些文件的准确性和完整性。

（3）《2002年萨班斯—奥克斯利法案》：该法案加强了对公司财务报告的提交要求，并要求公司高层对公司财务报告的准确性负责，所支持的审查范围涵盖了对公司内部控制和财务报告的有效性评估。

综上所述，SEC意见信的审查范围广泛，得到了多个法律的支持。《1933年证券法》确保投资者获取真实、准确、全面的信息，而《1934年证券交易法》规范了证券市场运作，包括对交易活动和公司报告的监管。《2002年萨班斯—奥克斯利法案》进一步强化了对公司财务报告的要求和高层领导的责任。这些法律共同构成了一个有力的法律框架，确保了市场的公正透明，并保护了投资者的权益。

4SEC意见信的影响与评价

首先，美国SEC意见信被业界公认为资本市场监管的重要工具。意见信中的问询与回复机制为监管机构提供了有力的洞察手段，使其能够深入探索上市公司的运营状况，并适时采取必要的监管措施。其次，意见信的实施提升了市场的透明度和投资者的信心。通过强制上市公司进行更全面、更准确的信息披露，促使公司内塑合规文化，进而提升信息披露的质量。这不仅有助于投资者做出更为明智的投资决策，也增强了资本市场的公正性和稳定性。此外，意见信进一步强化了监管效能。凭借有针对性的问询，SEC能够及时发现并应对市场中的潜在问题，预防潜在的欺诈行为，从而保护投资者的权益。这使得监管机构具备了更强的应变能力，在资本市场变革的同时维持有效的监管。最后，意见信构建了监管机构与上市公司之间的互动机制。这种互动机制有助于双方更好地理解对方的立场和需求，促进了有效的沟通。通过双方互动，监管机构能够更有针对性地制定相关政策和规定，推动资本市场的有序运作。

总体而言，美国SEC意见信作为一种灵活有效的工具，通过问询、回应和互动机制推动了资本市场的规范和健康发展。然而，随着资本市场的持续演变，可能需要对该监管方式进行不断的优化和调整，以适应新的挑战和需求。

5政策建议

通过审视美国SEC意见信的历史演变过程，可以得出一些有益的启示和经验借鉴，以引领我国问询函制度朝着更加完善、更有效的方向发展。

5.1逐步完善问询函的法制框架

从美国SEC意见信近百年的演进历程中可以看出，法制框架的逐步完善是保障资本市场监管体系健康发展的关键一环。我国监管问询制度在未来的发展中，可以借鉴SEC意见信的发展经验，注重法制框架的逐步完善，在资本市场发展的不同时期针对主要矛盾出台相关法律法规，为问询函制度提供稳固的法律基础；同时针对监管实践中存在的问题和挑战，及时进行法律法规的修订和完善，确保监管问询可以更好地适应快速变化的市场环境和监管需求。其次，通过法制框架的逐步完善，可以增强监管问询制度的规范性和可操作性。明确的法律框架有助于规范监管流程，确保问询函的发起、回应和后续处理都符合法定程序，提高监管的透明度和公正性。同时，完善的法制框架也为监管问询提供了更有力的法律依据，使监管部门在履行监管职责时更具可操作性和有效性。

5.2培养专业化的监管问询队伍

美国SEC意见信的审核人员主要由会计、法律、信息披露专家组成，其具备丰富的专业知识和细分业务监管经验，能够深入理解不同行业的运作机制，准确判断上市公司信息披露的合规性。为了更好地适应日益复杂的市场环境，我国监管人才队伍也应培养不同专业领域的人才，以形成一支专业、多元的监管队伍，确保监管的专业性、全面性和有效性。其次，为了更好地适应市场的复杂性，还应对监管队伍进行跨领域的专业培养，使得监管人才更有能力审慎评估公司的经营状况和信息披露的合规性。此外，我国监管机构可以建立专业化的培训认证机制，确保监管人才具备高水平的专业素养，不断更新监管人员的知识体系，使其始终保持对市场变化的敏感性和应变能力。

5.3推动信息技术与监管问询的融合

EDGAR系统在SEC意见信中的应用已有数十年的历史，现已经成为SEC主要的电子数据收集、分析和检索系统，为监管机构提供了高效、精准的问询支持。随着科技的快速发展，我国监管机构应积极推动先进的信息技术手段与监管问询的深度融合。例如大数据、人工智能等技术将为监管提供更全面的数据支持和深度分析能力，不仅有助于准确识别市场异常和潜在风险，还能提高问询效率和准确性，为监管决策提供更可靠的依据。其次，还应推动监管机构与科技公司的合作，共同开发适用于监管问询的创新解决方案。此外，监管部门还应与科技行业密切合作，更及时地获取最新技术成果，并将其应用于问询函制度的优化中。总体而言，推动信息技术与监管问询的融合是提升监管问询有效性的重要途径。通过充分利用先进技术手段，有助于加速监管问询制度的现代化和智能化进程。

5.4加强国际交流与合作

通过加强与美国SEC等发达国家金融监管机构的交流，我国监管部门可以更清晰地判断全球资本市场的监管趋势，汲取各国在问询式监管实施过程中的经验教训，为我国的资本市场监管体系注入新的方法和理念。其次，国际交流有助于拓宽监管视野。在了解不同国家面临的监管挑战和解决方案的过程中，我国监管部门能够更全面地制定和调整监管政策，形成更灵活、适应性更强的问询函制度，更好地适应快速变化的市场环境。此外，通过与各国监管机构建立紧密合作关系，共同探讨监管工具的创新和发展，有助于推动监管手段的升级，从而更有效地应对资本市场的挑战和风险。

参考文献

［1］张然，陈思，雷羽，等.SEC意见信与财务造假——基于中概股危机的实证分析[J].会计研究，2015，（07）：1117+96.

[2]DechowPM，LawrenceA，RyansJP.SECcommentlettersandinsidersales[J].TheAccountingReview，2016，91（2）：401439.

[3]KubickTR，LynchDP，MayberryMA，etal.Theeffectsof&nbQc3uJ4ncvIwE2NkKcFKxhQ==sp;regulatoryscrutinyontaxavoidance：AnexaminationofSECcommentletters[J].TheAccountingReview，2016，91（6）：17511780.

[4]JohnstonR，PetacchiR.Regulatoryoversightoffinancialreporting：Securitiesandexchangecommissioncommentletters[J].ContemporaryAccountingResearch，2017，34（2）：11281155.

[5]BozanicZ，DietrichJR，JohnsonBA.SECcommentlettersandfirmdisclosure[J].JournalofAccounting&PublicPolicy，2017，36（5）：337357.