我国财政管理分析刍议

我国的财政管理包含许多基本范畴，如政府会计管理、政府预算管理、社会保障管理、财政风险管理等。其中，社会保障管理作为近年来的热点和难点问题，备受媒体和公众关注。社会保障是关系国计民生的兜底保障，是社会稳定运行的减震器，也是保障人民幸福生活的安全网，对于实现社会公平、维护安定的社会秩序具有重要意义。本文阐述了社会保障的内涵和历史演进、完善社会保障管理面临的问题，提出了完善社会保障管理的建议。

促进财税体制的科学合理，财政管理是必不可少的管理方法。财政管理主要是由政府的财政管理机构和专门的财政管理人员通过指挥决策、组织分工、领导协调和监督控制等方式，对符合市场经济运行要求的财政收支活动进行的组织管理。这个概念较为宏观，它包含了诸多基本范畴，如政府会计管理、政府预算管理、国债管理、政府采购管理、社会保障管理、财政风险管理等。这其中，社会保障作为近年来的社会热点话题，尤受大家关注。

一、社会保障的内涵和历史演进

中华人民共和国成立以后，特别是改革开放以来，在经济蓬勃发展和社会长足进步的时代背景下，我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系。截至2022年底，全国基本医疗保险参保人数超13.4亿，全国基本养老保险参保人数达10.5亿，参保率均稳定在90%以上。党的二十大报告提出：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。”

（一）社会保障主体由政府独揽到政府为主、公众参与

中华人民共和国成立之初，受制于经济基础薄弱、社会保障制度不健全的现实约束，社会保障主要由政府掌控承担。随着社会的进步、获取信息渠道的多样化，公众的权利意识逐渐觉醒。我国政府坚持“以人民为中心”，运用多种方式让人民在广泛参与的条件下积极建言献策，通过政府与人民的共同努力不断提高生活品质、不断满足人民对美好生活的需要。进入21世纪，社会保障制度的一系列改革措施相继出台，相关法律也先后颁布，充分体现了决策层的如磐初心。

（二）社会保障客体由部分包含到整体覆盖

社会保障客体即为参与社会保障的客观对象，经历了一个由部分到整体的过渡过程。社会保障制度是以政府为主导的制度安排，但也曾受市场经济的干预影响。实际分配社会保障资源时，创造出更多生产总值的市场主体往往更具发言权，他们会倾向于将自己的利益诉求得到最大程度的实现，而对于社会普通阶层而言，则只能处于被分配的地位。但随着社会保障制度的逐渐完善，阶层差距影响社会保障的现象已得到解决。根据人社部数据显示，截至2020年底，职工基本养老保险参保人数4.56亿人，积累基金4.83万亿元；城乡居民基本养老保险参保人数5.42亿人，积累基金9759亿元，绝大部分人实现了老有所养。社会保障从中华人民共和国成立初期仅保障职工阶层到如今全民共享，体现了我国社会保障管理的时代进步。

（三）社会保障价值理念由单一化到多元化

在计划经济时代，社会保障体系较为单一。在养老方面，劳动者仅可享受基本养老保险；在医疗方面，仅涉及公费医疗和劳保医疗；在社会救助方面，主要是城乡的低保和与赈灾救济相关的政策，远未形成包括教育、就业、住房等专项救助在内的完整体系。城乡居民生活条件有限，经济水平较为低下。1992年后，我国逐渐重视健全社会保障体系，形成以社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚为基础，以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为核心，辅之以慈善事业、商业保险等多层次的制度框架。

（四）社会保障方式由法规约束到法律保障

社会保障体系的可持续发展离不开制度的约束，也离不开法律的规范。我国在20世纪50年代初即制定了《劳动保险条例》，这一条例为社会保障法律法规体系的形成奠定了基础。总体来说，在21世纪之前，我国社会保障体系主要以制度法规为主，形式大多为规定、暂行、意见、建议等，不具备较高的权威性和持续性，从侧面体现出当时我国社会保障体系的不完善。进入21世纪后，社会保障法律建设得到极大程度的重视，《社会保障法》《退役军人保险法》《老年人权益保障法》《社会救助法》等一系列法律相继出台，我国进入社会保障法治建设时期。

二、完善社会保障管理面临的瓶颈问题

（一）经济增速趋缓导致社保资金投入不足

改革开放后，我国经济进入高速发展阶段，政府财政资金积累逐年增加，相应地用于社会保障的资金也有较多增加。在过去的几十年中，包括离退休人员养老金在内的投入居高不下，这需要政府予以大量资金支持。然而，在当前的经济形势下，我国经济发展进入新常态，经济增速趋于平缓。一方面，我国经济结构转型升级使很多企业面临经营窘迫的处境，这导致其社会保障缴费能力受到不同程度影响。虽然国家采取调整起征点等措施予以减税降费，缓解企业负担，但仍有较多小微企业濒临破产，失业人数呈增长态势，社保缴费人数下降，社保资金来源受到影响。根据人社部统计数据显示，2020年我国社保缴费人数近10亿人，但真正处于就业状态的仅有7.5亿人，能每月按时缴纳社保的人数仅占处于就业状态的45%，形势不容乐观。另一方面，经济增长趋缓也使地方财政收入增速放缓，各级政府不得不缩减各项开支以应对产业结构转型带来的压力。但地方社会保障机制仍不健全，需要充足的资金投入，所以地方政府社保资金运行面临供需矛盾加剧的困境。

（二）人口结构变化致使社保支出面临压力

随着生活条件的改善和观念的进步，我国人均预期寿命逐渐提高，生育率却不断下降，这对传统社会保障体系的有序运行造成冲击。根据国家统计局的数据显示，截至2022年底，我国总人口为141175万人，比2021年末的141260万人减少85万人。这是我国人口首次出现负增长的情况，说明我国的人口红利正在逐渐消失，人口形势不容乐观。从年龄构成来看，60岁及以上人口为28004万人，占比超过19.8%，其中65岁及以上人口占全国人口的14.9%，比2021年提升0.7个百分点。我国人口结构发生历史性变化，根据国际公认标准，我国已提前进入深度老龄社会，这使我国的社保支出面临前所未有的压力。目前中国正在努力实施全民覆盖的社会保障制度，这需要政府拿出大量的财政资金补足缺口。同时，政府给予城镇养老金的待遇呈提高趋势，然而缴费年限却没有相应地延长，进一步影响了社保支出的可持续性。

（三）发展不平衡的问题仍然突出

发展不平衡始终是制约我国社会保障工作的主要因素。发展不平衡包括地区之间发展不平衡、城乡之间发展不平衡和个体之间发展不平衡。从地区之间的发展不平衡来看，我国东、中、西部地区社会保障发展水平差距较大。东部地区开放时间早，经济建设起步早，经过几十年发展人民生活水平稳步提高，政府拥有较为雄厚的财力，这为社会保障体系建设提供了坚实的物质基础。中西部地区经济建设起步晚，底子薄，社会保障工作明显受到财力不足的约束而进展缓慢。比如，2022年北京、上海城乡居民基础养老金分别为887元、1300元，而四川、云南基础养老金仅为105元、103元。从城乡之间的发展不平衡来看，社会保障城乡二元结构仍然存在。农村居民社会保障待遇远不及城市居民，农村公共基础设施、医疗服务、教育服务、卫生服务等的质量明显逊于城市，部分农村居民社保常年徘徊在最低保障标准。从个体之间的发展不平衡来看，“一个都不漏”的人员全覆盖目标尚未实现，尤其是农民工、灵活就业人员等流动人口需进一步纳入社会保障体系，切实维护他们的基本权益。根据相关数据显示，截至2022年底，我国共有2.95亿农民工，参保率较低且养老金尚未实现统筹，很难有效保障其老年生活。我国于2022年开始实行养老保险全国统筹工作，但由于起步较晚、激励措施欠缺等因素，实现全国统筹目标还待以时日。

（四）社会保障体系的安全性有待增强

党的二十大报告强调健全社会保障体系须“安全规范”，这实际上是对社会保障管理的未来发展提出的高标准、新要求。近年来，以医保基金为例，采取不正当不透明收费、冒名就医、伪造医学证明等行为骗保的现象愈演愈烈，有的地方医生和患者内外勾结，各取所需。而就监督方式而言，我国目前仍以单一主体的监督为主，即地方医保部门监督检查，媒体监督和群众监督占比较低，且缺乏行之有效的惩治措施。根据《中国商业护理保险发展机遇》报告预测，我国城镇地区老年人长期护理服务需求将在2030年上升至3.1万亿元，在2040年达到近6.6万亿元，但保障缺口将从2021年的9217亿元升至2040年的3.8万亿元，这体现了未来我国护理保险资金方面的严峻形势。所以，迫切地需要以多主体参与的监督方式取代单一主体监督，最大程度避免社保基金不必要的流失，确保资金面向未来的可持续性和安全性。

三、完善社会保障管理的对策建议

（一）建立多阶段的社会保障体系

我国的社会保障体系在经济发展的不同时期，根据时代背景和政策要求不同，应呈现出一定的阶段性。目前，我国经济告别了高速增长阶段，进入高质量发展阶段，所以不能简单延续之前时期的社保体系，而应立足当前，影响长远。在第一个百年奋斗目标胜利实现的背景下，健全社会保障体系既要着眼于近期“十四五”规划要求，又要放眼于中长期愿景，即到2035年基本实现社会主义现代化，到21世纪中叶建成社会主义现代化强国。立足于“十四五”规划，要不断巩固和拓展脱贫攻坚成果，实行产业帮扶，防止返贫致贫。要进一步提升社会保障管理的细致化程度和智能化程度，简化各类社保待遇的操作步骤，推动全民参保，全民享保。要放眼于中长期目标，基本建成与社会主义现代化相适应、与社会主义现代化强国相匹配的多层次社会保障体系，最终实现全体人民的共同富裕，实现人的全面发展，营造公平公正的中国式福利社会。

（二）探索多渠道增加社保资金投入

当前我国已进入深度老龄化社会，社保资金支出面临前所未有的压力。所以，积极探索增加社保资金的渠道，提高资金使用效率成为现阶段缓解供需矛盾的关键措施。这需要社会各方的参与。第一，政府部门要强化对社会保险基金的管理，采取较为稳妥的投资规则促使其增值，例如存银行、买国债，或委托全国社会保障基金理事会投资，虽然回报率并不算高，但安全性能够得到保障；完善社保资金智能化和信息化建设，促进其支付水平的提升；第二，积极引导社会资金。政府的财政收入毕竟有限，需要与社会力量结合以满足人民的多样化需求。政府有关部门可以制定相应的激励政策，如给予缴纳社保费用的企业一定比例的税收减免等，最大程度鼓励更多企业承担社会责任，完善社保体系，有效缓解资金来源短缺、支出压力增大的现况。

（三）利用多种手段促进平衡发展

受到区域位置、经济发展水平以及个人实际能力的影响，地区、城乡和个体之间发展存在显著差异，这成为社会保障覆盖全民、实现共同富裕的阻碍。完善社会保障管理，健全社会保障体系需要采取有效的措施促进平衡发展。为平衡地区之间的发展，就要在进一步完善对口援建机制、纵向和横向转移支付机制的同时，不断提高中西部欠发达地区的经济发展水平，从根本层面解决中西部地区财政资金匮乏的局面。为了平衡城乡之间的发展，就要高度重视农村基础设施建设及配套的各项服务和农民工进城保障。预计未来15年，还将有超2亿农村居民进入城市生活或就业，因此，要注重从制度层面规范城乡之间社保待遇标准，尽快实现城乡待遇均等化，促进社会和谐。为平衡个体之间的发展，就要正视失业者、灵活就业人员和农民工等的社会保障水平，真正实现一个都不落的社会全覆盖目标，消除因身份差别而造成的保障水平差别。

（四）完善多主体参与的安全监督机制

首先，持续完善与社会保障管理相关的法律法规，确保社保基金管理有法可依、有效运行。在已有的社会保障法的基础上，构建权责清晰的社保法律体系。同时加强积极缴费的社会宣传，增强市场主体的社会责任感和参与度；其次，构建多主体参与的监督机制。为了更加及时精准地发现存在的问题，除了各级政府部门的监督以外，社会媒体及公众舆论的监督也很重要，应畅通其与政府的沟通方式，使社保基金的收缴和分配能曝光在社会舆论之下，将违法行为发生的可能性降至最低；最后，强化对社保基金的风险防范。社保基金运行部门应利用与市场风控相关的各项指标分析各类数据，深度识别社保基金运行的潜在风险，并给出相应的具体防范方案，确保资金的安全性。

结语：

社会保障管理作为我国财政管理的重要一环，对于促进经济社会发展和实现社会公平正义具有关键意义。目前，我国社会保障管理存在一些瓶颈尚待突破。本文从建立多阶段的社会保障体系、探索多渠道增加社保资金投入、利用多手段促进平衡发展、完善多主体参与的安全监督机制等4个方面提出了对策建议。站在时代新起点，既要立足于“十四五”规划要求，又要放眼于中长期愿景目标。相信未来“中国式福利社会”定能实现。