收缩城市背景下资源型城市人口外流问题研究

郭紫薇?包辉

摘要：2019年国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中首次提及“收缩型城市”，收缩城市的最显著特征就是一段时间内人口数量的持续减少，我国绝大部分资源型城市已出现人口外流现象。资源型城市在治理人口外流问题中仍存在职能定位和履职困境，主要表现为公共服务存在短板、基础设施不完善、管理观念落后等问题，导致资源型城市人口持续外流。本文从分析困境根源出发，为缓解资源型城市人口外流问题提供新思路。

关键词：收缩城市现象；资源型城市；人口外流

引言

随着经济社会不断发展，城市转型进程加快，收缩城市现象已引发国内外学者的广泛关注。收缩城市现象的最显著的表征就是人口外流，国内外普遍认可的识别收缩城市的标准亦是一段时间内人口数量的持续减少。然而，当发展进入新常态后我国绝大部分资源型城市因资源枯竭、产业结构单一等现实原因，导致大量人口失业，人口外流现象严重。大规模的人口外流是资源型城市政府必须面临的一个治理难题，现有的社会政策如何有效应对与人口外流相关的一系列社会问题并形成与之配套的对策，亦是不可回避的重要任务之一。

一、收缩城市概述

目前，国内外学者主要从广义与狭义两个层面来界定收缩城市。广义上指城市人口、经济、社会、环境等全面衰退，也就是城市不仅仅只出现人口流失现象，同时伴随着经济萧条，土地房屋空置或被废弃的现象。狭义上指城市人口一段时间内持续外流，并存在永久性流失的特征。

本文研究的收缩城市现象是指它狭义概念上的一段时间内人口数量的持续流失，而现阶段资源型城市也出现此现象。在收缩城市的背景之下，暴露出经济发展活力低、产业结构过于单一、人口老龄化、失业率高等典型“收缩”表征。基于上述问题，重新审视资源型城市人口外流问题，对收缩城市现象加以辩证看待，积极应对“收缩”产生的问题某种程度上也会缓解人口外流现象。

二、当前资源型城市人口外流治理中存在的困境

（一）资源型城市政府职能定位方面存在困境

职能“缺位”，导致城市自身吸引力不断减弱，人口持续外流，主要表现在：（1）内部投资与外部引资不足，导致基础设施不完善，老工业区、矿区的改造工作推进缓慢，一些原煤矿沉陷区居民生活环境仍较差，加剧整个家庭整体外流的形势；（2）公共服务存在短板，无法满足人们由满足生存型需求向满足发展型和享乐型需求的转变；（3）受传统管理体制影响，部分管理部门职能交叉和分工不明确，公共管理功能滞后。

（二）资源型城市政府履职方面存在困境

城市发展水平低，无法从根本上治理人口外流问题。主要表现在：（1）管理理念滞后，部分资源型城市对吸引人口流入政策缺乏连续性、序列性、灵活性，不能有效指导治理人口外流的实践工作；（2）忽视了培育新兴接替产业，产业聚集度不高，市场活力不足，难以产生人口聚集效应，导致对资金、技术、人口的吸引力严重不足；（3）“越位”履职，资源型城市对人口外流问题的治理采取封闭性、保守性的管理体制，意在保持人口数量的绝对控制。政府全程主导参与，忽视了市场对吸引人口的作用[1]。

二、资源型城市人口外流治理中存在困境的根源

（一）理论根源

首先，在政府治理理论的框架下，要求政府不再垄断对人口公共事务管理的权威，对于人口外流问题的治理方式也不再仅仅是自上而下的方式，治理的目标不单单是人口数量的控制，而是倡导与市场资源配置之间形成契合的关系。在收缩城市现象的背景下，部分资源型城市就未能充分发挥市场对引资、引技、引人的作用。

其次，在以往全能政府的社会治理模式之下，资源型城市为了提高生产和生活的效率，过度推崇“工具理性”和“技术理性”机械手段治理社会问题，这种行政手段虽然可以快速解决社会问题，但是已经无法适应当今社会发展的需要。

最后，在“工具理性”和“技术理性”负面作用的影响之下，资源型城市在治理人口外流问题的实践中，往往把治理手段的有效性放在首位，达到自身追求效用最大化的目的，这就导致公共部门机械运作和公共行政无力的可能性。在人口外流治理的目标上追求“速度”与“规模”，无法满足人们对美好生活提出的更高要求，人口数量必然随之减少。

（二）思想根源

首先，对收缩城市现象的认识一定程度上仍停留在其表面特征。这就易陷入“收缩”消极定义的误区，易忽视收缩城市现象的“警示性”“启示性”作用，从而导致对“收缩”缺乏辩证认识，未能积极解决“收缩”所暴露出来相关社会问题。在这种思想根源下，往往忽略了对城市形象、社会保障、教育、就业等导致人口流失主要问题的治理。其实，收缩城市现象只是城市发展到某一阶段的特定产物，某种程度上代表着一种新发展思路和运行机制。我国“收缩型城市”概念的提出可促使资源型城市政府重新审视在治理人口外流问题中存在的不足。

其次，长期以来资源型城市人口外流问题的治理受“惯性增长”思维的限制与影响。这种“增长模式”策略是指，部分资源型城市政府无法接受城市收缩、人口数量持续减少的事实，而继续一味追求经济总量指标的达成和对自然资源的开采，以达到人口增量与城市发展成正比例的关系，反而忽略了其产生收缩城市现象以及导致人口外流的根本原因。最终破坏了城市的生态环境，也造成了城市发展衰败，不仅挽留不住现有人口，还会让人口外流现象持续加剧[2]。

（三）社会根源

1.资源型城市经济发展落后，社会民生问题突出

资源型城市一方面主要依赖对自然资源的开采和初加工，缺乏新兴产业，产品附加值低，已无法适应当今城市经济可持续发展和产业结构、消费结构变化的需要。另一方面，部分资源型城市地理位置和区域条件相对较差，吸引外部投资困难，资金、技术难以聚集，产业转型缓慢，导致部分产业衔接出现断档，城市经济发展水平落后。这也是导致人口外流最根本的原因。

资源型城市的社会民生问题突出主要体现为以下几方面：（1）结构性失业人口数量激增。资源型产业利益衰退严重，煤炭、石油等行业工作者大量失业，且失业人员技术单一，资源型城市吸纳就业能力不足，就业渠道狭窄，会导致群众上访频率增加；（2）居民消费活力不足。由于产业收缩，接替产业又无法弥补原有资源型产业衰退造成的负面影响，导致居民人均可支配收入水平过低；（3）社会保障压力上涨与财政能力薄弱之间的矛盾不断上升。资源型城市存在因人口外流以年轻劳动力为主，而导致的人口结构偏老龄化问题，加之老年人口参保数量扩大、企业破产、下岗人数增加等因素，最终造成民生保障缺口大[3]。

2.治理主体单一，政府与市场关系不明确

在解决人口外流相关问题中，资源型城市主要采取“命令—权威”管理，治理主体单一，治理手段相对封闭且保守。一方面，会形成“自我决策”的局面，不能从群众角度衡量人口外流治理问题，表现为单纯为实现人口增长而治理的理念，未将人均生活水平与生活质量作为治理人口外流问题的核心考察标准，留不住城市现有人口；另一方面，造成其他社会力量参与人口外流治理不足，其他主体参与公共服务惰性，难以满足不同人群的多样化公共服务，丧失城市对于人口吸引力[4]。

在这种情况之下，无法充分发挥市场对资源配置的起决定性作用的规律，使得资源型城市在治理人口外流过程中缺少更多的资金流动，难以实现社会资源的合理配置，从而缺少更多吸引人口的有利条件。

3.资源型城市本身不具备人口增量发展的优势

资源型城市本身与沿海地区和轻工业城市相比，就存在城市环境、基础设施、医疗、养老服务上的劣势，且人们对资源型城市存在被污染的空气、开采尽的资源、生活水平低下等固有印象，而这正是人口外流的主要原因，同时也是吸引人口流入的最直接拉力[5]。

绝大部分资源型城市自然资源的禀赋就决定了城市的宏观布局和基础设施建设，现难以满足人们对交通、环境、水资源供给等方面提出的更高要求，部分资源型城市仍在偿还之前城市建设的“旧债”。资源型城市相比较其他城市而言，无法满足人民对美好生活更高的期望，导致人口外流现象发生。

三、收缩视域下资源型城市治理人口外流问题的对策建议

我们应看到收缩城市现象的“警示性”“启示性”作用，对 “收缩”加以辨证认识。收缩城市现象会暴露出当前城市发展阶段中存在的社会问题，但在某种程度上也代表着一种新发展思路和运行机制[6]。

（一）完善政府责任机制建设

1.优化产业结构，提升促进就业的责任能力，解决本地人口外流务工问题

收缩城市现象的一大表征是产业收缩，随着自然资源的枯竭，资源型城市也会出现产业收缩现象。对此，应培育对人口吸引门槛较低的产业，补齐劳动密集型产业的短板，促进高新技术产业与传统产业渗透融合、发展工业与服务业融合、企业重组等方式优化产业结构，当拥有自身产业优势以后，便可为本地劳动力提供充足且适合的工作岗位，自然对人口外流问题进行了有效地治理。

2.提升在推动城市精致化发展中的责任能力

收缩城市现象表现为土城市人口密度整体下降，土地大量闲置。资源型城市更应以此现象为警示，用更少的土地，更少的人口走内涵发展式的精明集约化城市发展道路，合理规划城市人口，控制城市新建设用地规模，可将因“收缩”导致的空闲土地打造成绿色空间，提升居民生活质量，维持城市活力，为吸引人口创造有利条件。

3.增加保障民生责任能力

收缩城市现象表现为人口结构偏老龄化。资源型城市外流人口以年轻人口为主，留守老人数量相对较多，人口老龄化问题格外突出。在此背景下，必须提高社会保障覆盖面与能力，对高龄老龄群体加大帮扶力度，提高公共服务供给水平，特别是关于养老服务、无障碍基础设施建设等，形成对人口最直接的拉力作用。

（二）构建多元主体合作共治体系

国家针对收缩城市现象提出的发展目标是：“瘦身强体、转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。”一方面，要逐渐形成政府治理与市场作用相协调的新城市发展理念，鼓励市场通过“看不见的手”实现社会资源的合理配置，从而创造更多吸引人口的有利条件；另一方面，可通过公私合营、财政补贴等方式鼓励私营部门、非营利组织等主体参与人口公共服务，满足不同人群的多样化公共服务，增添城市对人口吸引力。

（三）健全资源型城市政府管理体系

资源型城市应打造“小而精”的管理体系，根据实际城市规模与发展的实际水平，建立统一、精简且高效的管理体制。由于资源型城市会面临更多的社会矛盾，造成资源城市在生态环境、城市形象等方面投入精力少，对人口造成直接的压力。针对此情况，一方面，要增强服务意识，将职能重心转移到提高公共服务上来，改善社会管理水平，将主要精力分配到教育、医疗、就业、环境治理等民生领域；另一方面，对各治理主体职能结构进行分析，合并交叉责任，增加缺失职能，构建更加精简且更科学、高效的管理体系，提升为公民办事的效率。以此提升对资源型城市的管理效率，充分发挥其基本城市功能，增加市民对城市的归属感。

结语

目前，国内关于收缩城市现象的研究尚处于起步阶段，国外虽然对收缩城市现象研究较为成熟，但其与我国资源型城市在发展阶段、社会环境、政治体制等方面有着显著的差异。因此，在收缩城市现象的背景下，厘清我国资源型城市形成和发展机制的特殊性，探索资源型城市人口外流相关问题，具有重要的理论与实践意义。

参考文献：

[1]许笑维，郭文炯.资源型城市人口增长与收缩特征研究[J].生产力研究，2022（02）：33-37.

[2]路丹，杨俊全等.“收缩型城市”背景下的齐齐哈尔市人口流失问题研究[J]. 理论观察，2021（07）：91-95.

[3]罗福周，王婷.城市收缩背景下基础设施与人口的协调发展研究--以东北地区30个收缩城市为例[J].国土资源科技管理，2021（02）：114-127.

[4]刘春涛，刘馨阳，王玲.东北三省人口迁出问题与城市振兴对策[J].规划师.2020（01）：91-96.

[5]王常君，曲阳阳，吴相利.资源枯竭型城市的经济-人口收缩治理研究--基于黑龙江省枯竭型城市的现实分析[J].宏观经济研究，2019（08）：156-169.

[6]王巍，路春艳，王英哲.黑龙江省资源型城市人口流失问题与对策[J].中国人口·资源与环境，2018（02）：63-66.

（作者单位：东北石油大学人文科学学院）

（责任编辑：豆瑞超）