检察机关民事支持起诉制度的实践把握

高飞 刘奇

摘 要：民事支持起诉是检察机关的重要法律监督职权，对推动实现诉权实质平等，保护国家、集体和个人民事权益意义重大。由于顶层设计“制度供给”不足，实践中还存在检察机关在民事支持起诉中的职责定位不够清晰、操作规则不够明确等问题。检察机关应以维护弱势群体合法权益为重点，既依法能动履职，保障诉权平等，又遵循权利处分原则，保持谦抑审慎，注重矛盾纠纷实质性化解，避免不当介入造成新的诉权失衡。

关键词：民事支持起诉 诉权平等 弱势群体 谦抑审慎

一、检察机关民事支持起诉的制度价值

民事支持起诉是指检察机关根据民事诉讼法第15条的规定，支持民事权益受损害的单位或者个人向人民法院起诉，从而维护国家、集体或者个人民事权益。民事支持起诉既是法律赋予检察机关的一项重要监督职权，也是检察机关“为大局服务、为人民司法、为法治担当”的具体实践［1］，具有以下价值功能。

（一）推动实现诉权实质平等，保护弱势群体合法权益

平等原则是民法的重要原则。在民事诉讼中，平等原则首先表现为诉权在形式上和实质上的平等。检察机关作为国家法律监督机关，引导帮助当事人依法理性主张权利，依法充分行使诉权，对推动实现诉权实质平等意义重大［2］。老年人、未成年人、残疾人、农民工等特殊群体，因文化水平、经济条件、年龄特点等诸多因素，在民事诉讼中一般处于弱势地位，行使诉讼权利可能存在障碍，如存在不敢起诉、不懂起诉、无力起诉等情况。民事支持起诉制度的设立，明确检察机关通过支持和保障权益受损的当事人，特别是不敢或不懂通过起诉维权的弱势群体维护自身合法权益，保障法律正确实施，彰显了检察机关民事支持起诉在维护司法公正和社会公平正义方面的制度优势［3］。

（二）维护国家和社会公共利益

对损害国家、集体民事权益的行为，检察机关支持相关单位向法院提起民事诉讼，有助于推动包含原告在内的相关部门依法履职，及时维护国家和社会公共利益。事实上，检察机关支持民事权利受损害的个人提起民事诉讼，实质上也是对社会公共利益的保护。如支持农民工通过诉讼途径讨薪，是检察机关对拖欠农民工工资这一社会问题的关注和防范，从而促进社会稳定、经济发展，本质上是维护社会公共利益的体现。

（三）推动社会治理水平提升

检察机关通过开展支持起诉工作，能够及时有效发现相关行业领域存在的监管漏洞、风险隐患，以及其他社会治理中的普遍性、倾向性问题，从而通过制发检察建议等方式，推进防范和化解重大社会风险，维护社会大局稳定，提升社会治理水平。如贵州省贞丰县人民检察院在办理一起农民工讨薪支持起诉案中，发现建筑公司未足额缴纳务工人员工资保证金，无法及时支付工资，导致20余名农民工上访讨薪。检察机关以此个案为切入点，对辖区内的工程建设项目进行全面调查了解，针对普遍存在的建设单位未及时足额缴纳工资保证金的情况，向有关部门制发检察建议，推动完善了工资保证金制度机制，从源头上防范了拖欠劳动报酬问题反复发生。

（四）对法律援助制度的有益补充

根据法律援助法的规定，当事人在民事案件中申请法律援助的基本条件是“经济困难”，只有几种情形不受经济困难条件的限制，包括维护英烈人格权益、维护见义勇为者民事权益、再审改判无罪请求国家赔偿等，范围较为狭窄，且法律援助法还设置了“经济困难”的核查程序。检察机关通过支持起诉，为民事诉讼中处于弱势地位或迫于外部压制不敢主张自己权利的当事人提供法律帮助，维护其合法权益，是对我国法律援助制度的有益补充。

（五）强化法治宣传教育，引领社会风尚

检察机关通过支持起诉，引导更多民事主体特别是弱势群体通过法治手段和法治方式维护自身合法权益，同时在办案过程中通过公开听证、释法说理等方式开展法治宣传教育，是检察机关落实普法责任制，在民事诉讼中弘扬社会主义核心价值观的重要实践［4］，对引领良好社会风尚，推动人民群众提升法治意识、树牢法治信仰具有重要作用。

二、检察机关在履行民事支持起诉职责中面临的问题

从具体司法实践中的实然状态看，当前，检察机关在履行民事支持起诉职责中面临以下主要问题，民事支持起诉的应然功能价值并没有充分发挥。

（一）检察机关在民事支持起诉中的职责定位还不够清晰

基于民事诉讼权利的私法权属性，应当尊重当事人意思自治和处分权。因此实务界普遍认为，在民事支持起诉中，检察机关作为宪法明确的国家法律监督机关，在支持起诉中扮演的是帮助者、支持者的角色，不是具体的诉讼参与人，其履职目标是为了帮助弱势群体实现诉权平等，从而推动民法典平等原则真正落实。但由于尚无明确的规范性文件对检察机关在民事支持起诉中的职责进行明确定位，导致在实践中检察机关履职边界不够清晰。

（二）检察机关在民事支持起诉中的介入限度难以把握

检察机关支持民事纠纷中处于弱势的一方通过诉讼方式维护自身合法权益，目的是为了补强处于弱势一方当事人的诉权，防止因诉讼双方诉权失衡而难以实现实体公正。但检察权作为公权，如果介入私权领域不当，可能造成新的诉权失衡。因此，检察机关如何把握介入的程度，是有限介入还是全面介入、是否能够依职权开展调查取证工作等需要进一步廓清。

（三）检察机关民事支持起诉的操作规则不够明确

检察机关支持起诉的主要法律依据是民事诉讼法第15条的规定，但由于该条文表述较为笼统，没有配套的司法解释或者指导性文件对检察机关支持起诉的程序作出具体规定，不同检察机关在民事支持起诉中的履职程序和具体方式等存在差异。如法律文书的名称、派员出席法庭的条件等都不同程度存在差异。

（四）与人民法院尚未达成广泛共识

由于检察机关在民事支持起诉中的职责定位和诉讼地位尚无明确的法律规定，检察机关作为行使公权力的机关，介入到需要遵循意思自治和处分原则的私权利中，一些法院认为这对审判机关履行审判职能施加了影响，可能会打破原有的民事诉讼构造［5］。具体实践中存在的人民法院和检察院对检察机关支持起诉职能认识不统一的问题，对提升检察机关民事支持起诉工作质效造成了一定影响。

三、检察机关履行民事支持起诉职责的贵州实践

2023年1月至12月，贵州省三级检察机关以保护弱势群体合法权益为重点，共办理支持起诉案件5170件，帮助农民工追回劳动报酬7500万余元，帮助未成年人、老年人追索扶养费、赡养费等1140万余元，帮助残障人士追索赔偿350万余元。［6］从贵州省检察机关的办案实践看，在支持起诉中综合运用了提供法律咨询、协助收集证据、协助申请法律援助、引导当事人达成和解、开展公开听证、向人民法院提出支持起诉意见书等措施。

（一）提供法律政策咨询

2023年，贵州省检察机关通过开展法律政策宣传、释法说理、心理疏导、帮助拟写起诉状等方式，向民事权利受到侵害但基于各种原因不懂、不敢、不能通过民事起诉方式维权的“弱势群体”提供法律咨询2616件。如在85岁的失独寡居老人陈某某与陈某甲等3人赡养协议纠纷支持起诉案中，陈某某瘫痪后，陈某甲等3人拒不履行与陈某某签订的赡养协议，陈某某不知道如何主张自己的权利。检察机关发现该案线索后，主动为陈某某提供法律咨询服务，并通过支持起诉维护了陈某某合法权益。

（二）协助收集固定证据

贵州省检察机关在办理支持起诉案件中，对民事权利遭受侵害的一方当事人，因受文化程度、身体状况等原因不能或不便自行收集证据的，协助、引导其收集固定证据，确保合理诉求得到法院支持。如在李某等5名老年人与用工单位劳资纠纷支持起诉案中，检察机关针对李某等人均系留守老年人，文化程度低，被拖欠劳务报酬时间较长等情况，帮助其收集固定证据，支持其向法院起诉，成功讨回了欠薪。

（三）提出支持起诉意见

贵州省检察机关在开展民事支持起诉工作中，在全面查明案件事实、充分了解被支持起诉人意愿和诉求的基础上，制作支持起诉意见书送达法院和被支持起诉人，为当事人充分行使诉权、法院作出公正裁判提供参考。对于引领社会价值、社会风尚，对法律适用具有普遍指导意义的案件，贵州省检察机关还通过出庭宣读支持起诉意见书的方式，参与矛盾纠纷调解工作。

（四）协调提供法律援助

贵州省检察机关在支持起诉中，根据被支持起诉人的情况，积极与司法行政机关或相关部门协调，为其提供法律援助或专业协助，帮助其行使诉权，平等参与诉讼。2023年共协助被支持起诉人申请法律援助423件。如在吴某成等57户农户与某工程公司侵权责任纠纷支持起诉案中，因某工程公司在施工中堵塞河道，导致吴某成等57户农户房屋被淹。检察机关受理该案后，为吴某成等农户申请了法律援助律师，并帮助联系具有资质的评估公司，对财产受损情况进行评估。同时，协调相关行政主管部门，委托第三方机构进行论证，明确某工程公司侵权行为与损害后果之间的因果关系，为 57 户农户争取赔偿金190余万元。

（五）引导双方自愿达成和解

贵州省检察机关在深入调查核实、全面了解案件情况的基础上，通过公开听证、释法说理、法治宣传教育等方式，搭建交流对话平台，共举行公开听证563件，引导当事人和解735件，有效推动了诉源治理。如在耄耋老人守某某与其子女赡养纠纷支持起诉案中，针对守某某的4名婚生子女以其母亲已经改嫁为由拒绝履行赡养义务的情况，及时协调法院、公安、民政、妇联等单位和部门，联合开展释法说理、主持调解等工作，帮助双方解除思想“疙瘩”，促成家庭关系破镜重圆，既维护了守某某的合法权益，也修复了家庭和亲情关系，实现家庭和睦，取得了较好的办案效果。

四、检察机关民事支持起诉制度在司法实践中的具体把握

诉讼权利平等原则和处分原则是民事诉讼法的基本原则。检察机关在民事支持起诉中，既要能动司法，保障诉讼当事人实质上的诉权平等，又要遵循民事权利的意思自治原则和处分原则，保持谦抑审慎，把握合理限度，避免不当介入对民事主体的处分权造成干扰，从而造成新的诉权失衡。

（一）在启动方式上，应坚持当事人申请原则，并充分尊重当事人诉权

检察机关支持民事权利遭受侵害的一方当事人提起民事诉讼，是公权力对民事法律关系的介入，应以遵循民法和民事诉讼法的意思自治原则和权利处分原则为前提和基础，在负有维护特殊群体合法权益职责的有关行政机关、社会团体等依法履职后仍不能有效维护当事人权益的情况下，依当事人申请履行民事支持起诉职责。在履职过程中，如当事人并未受到外部压制，不存在不敢起诉、不能起诉等情况，检察应当充分尊重当事人意愿。当事人有和解意愿的，应当引导其自行和解。对当事人因遭受外部压制不敢起诉的，检察机关可以通过宣传法律政策、进行释法说理、开展心理疏导等方式加以引导，但不能依职权启动诉讼程序，且应当围绕当事人诉求行使民事支持起诉职权，不能超出当事人权利主张范围。

（二）在履职方式上，应坚持审前支持、有限介入原则

民事支持起诉并不是检察机关代表或代替当事人行使诉讼权利，检察机关支持诉讼能力处于弱势的一方当事人通过民事诉讼的方式维权，是对诉权的平衡，确保双方当事人能够实质上平等地参加民事诉讼活动的重要举措，但不是保证当事人胜诉的手段，受支持的当事人一方是否胜诉由法院审理后依法独立作出裁决。因此，应当保持谦抑审慎，以有限介入、诉前支持为基本遵循和履职要求。除社会关注度高、社会反响强烈、对法律适用或社会价值、社会风尚具有重大引导意义的案件外，检察机关一般不应派员出席法庭。检察机关派员出席法庭的，也仅限宣读支持起诉意见书或参与矛盾纠纷化解，不应参与举证、质证等庭审活动，以保障当事人充分行使诉权，尊重法院依法独立行使审判权。

（三）在履职重点上，应以维护弱势群体合法权益为主

如前文所述，检察机关民事支持起诉是为了补强弱势当事人一方诉讼能力，帮助其消除行使诉权的障碍，防止因诉讼双方诉权失衡而难以实现实体公正。因此，检察机关民事支持起诉的重点对象应当以民事权利受侵害的未成年人、老年人、家暴受害人、残疾人、农民工等特殊群体为主，既要体现能动履职要求，以“我管”促“都管”，起到兜底保护作用，又要防止大包大揽、越位错位，造成新的权利关系失衡。

（四）在履职效果上，应更加注重矛盾纠纷实质性化解

检察机关作为法律监督机关，在民事支持起诉中坚持有限介入和谦抑审慎原则的同时，也要落实好“高质效办好每一个案件”的要求，持续跟踪了解案件裁判过程及执行等情况，对审判活动中的违法行为，应及时监督纠正，对生效判决执行违法或执行不到位的，及时启动民事执行监督，保障当事人胜诉权。同时，更要重点关注案件背后反映出来的社会矛盾和风险隐患，推进溯源治理。一方面，要通过检察建议等方式推动完善矛盾纠纷排查化解、社会治理风险隐患防范的制度机制，防止社会矛盾激化，影响社会稳定。另一方面，要积极搭建多方沟通对话、合力解决矛盾纠纷的平台，推动消除对立、化解矛盾、修复社会关系。