监督视角下羁押必要性审查的制度检视

战捷　周硕鑫

摘 要：羁押必要性审查是检察机关加强新时代法律监督的重要突破口和发力点。新形势下的羁押必要性审查制度应注重监督制约与协作配合，实现保障诉讼顺利进行与减少不合理羁押的有机统一。羁押必要性审查存在工作能动性不足、调查核实手段运用较少、审查程序形式化、检警双方存在信息壁垒等问题，应吸收借鉴各地的经验做法，在实践检验的基础上，通过构建常态化审查机制、增强操作的实质性和亲历性、完善审查模式和标准、强化检警联动等举措，充分释放羁押必要性审查制度的监督效能，推动检察工作现代化和社会治理水平提升。

关键词：羁押必要性审查 检警关系 法律监督 听证式审查

对刑事强制措施的监督既指向羁押程序的合法性、规范性，也涉及人身羁押的合理性，包含诉讼保障和权利保障双重属性，是新时代法律监督工作的重要内容和有力抓手。最高检印发的《2023-2027年检察改革工作规划》提出要“健全完善逮捕后羁押必要性审查和强制措施变更审查工作机制”。2023年12月，最高检、公安部联合印发《人民检察院、公安机关羁押必要性审查、评估工作规定》，进一步明确了羁押必要性审查的办理程序和操作标准。在侦查监督与协作配合并重的检警关系模式下，应强化羁押必要性审查的功能和力度，推动法律监督现代化与社会治理能力全面提升。

一、羁押必要性审查的制度价值与功能定位

（一）监督制约：羁押必要性审查的程序机理

修订后《人民检察院刑事诉讼规则》“刑事诉讼法律监督”章节完善和细化了羁押必要性审查制度的程序设计，着力凸显其监督属性和职能定位。羁押必要性审查契合“捕诉一体”办案模式，使检察监督视野从侦查取证合法性向人身强制合理性拓展，使对诉前羁押的监督模式从审查逮捕阶段的“定点把关”向全程、动态调整转变，有助于充分延伸监督触角，全面提升监督能力。

（二）主动救济：羁押必要性审查的应有之义

羁押作为剥夺公民人身自由的强制措施，需要通过司法裁断对其合法性和正当性予以确认，这也是刑事司法准则的基本要求和域外刑事法制的普遍做法。检察机关开展羁押必要性审查强化了诉前羁押的司法属性，使检察机关在刑事强制措施适用方面的作用更具主动性、持续性。由于影响羁押必要性的各种因素容易随着侦查取证和诉讼程序的推进而产生波动，检察人员开展羁押必要性审查需要增强履职能动性，实现“审”与“查”相结合，推动诉前羁押的把关重心从批捕阶段的“被动拦截”向捕后阶段的主动筛查延伸。

（三）协作共赢：羁押必要性审查的应然形态

新时代检察监督工作遵循“双赢多赢共赢”理念，注重监督智慧与最优实效，强调监督关系中的互动性而非对抗性。检警双方要在“大控方”格局中更好地形成追诉合力，就应在诉前羁押措施适用方面深化协作，形成互利共赢而非“零和博弈”的联动效应。由于检警双方掌握的案件信息严重不对称，检察机关评估羁押必要性需要与侦查机关协作联动，以充分掌握捕后侦查进展和案件动态，综合考量采取非羁押措施对证据安全和公共安全的影响，从而妥善适用刑事强制措施，有力提升诉讼质效。

二、现行羁押必要性审查机制中存在的主要问题

（一）办案理念滞后，羁押必要性审查能动性不足

个别检察人员办案思维还比较落后，将人身羁押视为防范办案风险、确保诉讼活动顺利进行的应然举措，对逮捕措施“重合法性审查，轻必要性分析”，担忧非羁押处理会导致公众产生办关系案、人情案的误解，羁押必要性审查的主动性有所欠缺。有的侦查人员在“侦查中心主义”理念影响下，认为羁押权的行使依附并辅助于侦查活动，习惯“羁押为原则，不羁押为例外”的做法，将提请批准逮捕作为办理刑事案件的例行程序，对捕后变更强制措施缺乏动力。

（二）审查模式书面化、形式化

有的检察人员开展羁押必要性审查采取纯书面审查模式，较为依赖侦查卷宗或单方材料，未全面、动态掌握相关案件信息及在押人员情况。有的检察人员对于主观方面的羁押必要性标准把握不准，除非有退赃退赔、身体状况恶化、案件事实或证据发生重大变化等客观原因，否则较少变更羁押性强制措施。2020年J省W市变更刑事强制措施的140件案件中，以“认罪悔罪态度较好”等主观理由变更羁押的有 16件，仅占总变更案件数的11.4%；而未变更羁押的58件案件中，以“采取取保候审措施可能毁灭、伪造证据、干扰证人作证或者串供”等主观理由不予变更的案件达到70%，远远超过其他客观性理由。［1］

（三）审查程序诉讼化程度不高、权利保障不足

羁押必要性审查采取听证式、案件化审查机制的比例不高，听证程序的抗辩性不强，当事人双方及侦查机关的参与权、抗辩权未得到充分保障。有的被追诉人不知晓其享有羁押必要性审查的申请权，或者仅提交了简略的申请意见而未附证明材料。审前羁押的期限应与犯罪嫌疑人、被告人可能科处的刑罚相适应。［2］有的检察官办理捕诉案件时未对被追诉人进行量刑预估，作出批捕、起诉决定后未关注在押期限，有时出现未决羁押期限超过实际判罚刑期的“刑期倒挂”现象，导致审前阶段的过度羁押。

（四）检警协作联动有待加强

检警联席会议、案件会商机制的研判范围通常侧重于罪与非罪、此罪与彼罪、证据条件等定罪量刑事项，对于强制措施的适用往往缺乏关注。检警双方在捕后阶段对案件信息的沟通交流相对较少，有的侦查机关在案件批捕后即认为指标任务已经完成，怠于将捕后案件的侦查进展、证据变化、羁押状况等情况主动通报检察机关，有的检察机关也较少将后续诉讼进度和刑事和解等情况告知侦查机关，有时导致羁押必要性评估陷入“信息孤岛”困境。

三、G省推行羁押必要性审查机制的实践探索

最高检开展羁押必要性审查专项活动以来，G省检察机关全面推进、深入探索，形成一些行之有效的经验做法。

（一）完善考评激励和容错机制

Z市检察机关将“羁押必要性审查案件办理数”“开展羁押必要性审查提出建议采纳数”纳入检察官业绩考评指标体系，通过提高相关指标比分权重，有效提升检察官开展羁押必要性审查的积极性。H市检察机关出台文件建立容错机制，明确规定检察官作无社会危险性不捕或者开展羁押必要性审查后变更强制措施后，犯罪嫌疑人脱逃或者再犯的，如审查认为承办人无故意或重大过失，则不应对承办检察官的非羁押处理予以否定评价。

（二）调查核实手段的实质化运用

N院建立社会危险性“六查”机制，要求承办人通过阅卷、提审、调阅资料、沟通走访、社会调查等方式，对犯罪嫌疑人的职业、收入、住所、家庭、和解赔偿、配合监管等方面情况开展“六查”，全面、深入考量其社会危险性及后续监管条件，并将调查核实情况详细记录于案件审查报告中，作为案件质量评查的重要内容。

（三）大力推行听证式审查机制

S市检察机关切实贯彻最高检“检察护企”专项行动部署，对企业犯罪实行全流程羁押必要性审查，对于涉民营企业不捕不诉案件，积极开展公开听证，听取人大代表等对于相关事实证据和案件处理的意见。D院大力推行羁押听证机制，对办理的全部羁押必要性审查和大部分审查逮捕案件均开展公开听证，并将听证情况作为羁押决策的重要依据，有力提升了司法公信力和透明度。

（四）建立主动引导和检警协作联动机制

L市人民检察院要求从刑事案件侦查阶段开始，即向侦查机关制发《刑事案件羁押必要性审查告知书》，通过“正负面清单”明确社会危险性因素和适宜非羁押处理的情形，并引导符合无社会危险性不捕和变更强制措施条件的犯罪嫌疑人提出羁押必要性审查申请。Q院针对交通肇事、故意伤害、故意毁坏财物等犯罪的涉赔偿案件，及时跟进犯罪嫌疑人的赔偿意愿、赔偿能力等情况，会同公安机关、社区、社会组织等共同做好调解工作，为非羁押处理积极创造有利条件。

（五）依托侦查监督与协作配合办公室推动职能下沉

2021年以来，Y市检察机关在全区各派出所设立侦查监督与协作配合办公室，以“线上+线下”沟通及“派驻+巡回”相结合模式，将监督职能充分渗透至办案一线。该院建立“驻所提示单”跟踪机制，刑事执行检察部门驻所检察官定期向刑检部门检察官收集具有认罪悔罪、刑事和解、退赃退赔等情形的案件信息，经调查核实后认为适合启动羁押必要性审查的，通过制发“提示单”督促基层派出所引导当事人达成和解、退赃退赔，并及时开展羁押必要性审查变更强制措施。该机制推行后成效明显，捕后解除羁押人数大幅提升。D市检察机关发挥侦查监督与协作配合办公室功能，检察机关通过沟通会商、审阅证据、参与证据收集等方式对公安机关将要提请批准逮捕的案件进行“呈捕必要性预审查”，预先筛查、剔除无羁押必要的呈捕人员，有效降低呈捕率。

（六）加强审判阶段羁押必要性审查

Z市检察机关对于法定刑在3年有期徒刑以下的，一审6个月内未宣判和二审4个月内未宣判的在办羁押案件，在提起公诉后持续跟踪刑事和解、赔偿等情况，对无羁押必要的，及时建议法院变更强制措施。对于法院审理期限较长导致未决羁押期限可能超过刑期的案件，及时建议法院变更强制措施。

四、完善羁押必要性审查机制的路径探析

在总结实践样本经验的基础上，进一步完善羁押必要性审查机制，可以从以下方面着手：

（一）构建常态化、一体化审查机制

应将羁押必要性评估充分融入刑事追诉活动中，成为办案“必修课”，强化案件审查报告的羁押必要性分析论证，在补充侦查建议事项中强化对羁押必要性证据的考量，使羁押必要性审查模式从分段、随机抽查向全程、动态审查转变。探索构建羁押必要性分级标识制度，对作出批捕决定的犯罪嫌疑人逐一注明羁押理由，研判评定羁押必要性等级。对于以被追诉人拒不供认或可能串供、毁灭证据为羁押理由的，在出现认罪态度转变或证据收集完毕等羁押理由丧失的情形时，及时审查评估非羁押处理的可行性。加强对已逮捕人员进行量刑预判，对于在押期限即将超过预估刑期的，及时启动羁押必要性审查。对于羁押期限超过1年的轻刑犯、过失犯等，定期研判羁押必要性。

（二）办理模式的案件化、亲历化

可推行羁押必要性审查案件化办理机制，将办案程序与办案思维导入羁押必要性审查工作中，形成相应的办理流程及证明标准，防止相关程序任意启动、运行紊乱及随意中止。另外，强化调查核实手段的运用，增强审查模式的亲历性、接触性，可通过走访相关社区、街道、村委、工作单位及监管场所、派驻检察室，调取查阅相关材料，咨询知情人士，必要时也可委托司法行政机关出具社会调查报告。对于民间纠纷等引起的轻刑案件，积极促成刑事和解和矛盾化解，为非羁押处理创造条件。

（三）评估标准的实质化、精细化

较之审查逮捕环节的社会危险性分析，捕后阶段的羁押必要性评估包含了更加多维、动态的考量要素，需要构建更为科学、精细的量化评估体系，科学设定指标分值比重，通过实质化、标准化操作抑制司法恣意与尺度差异（具体参见《羁押必要性审查量化评估因素表》）。可重点关注非羁押风险较小的轻刑案件，如达成刑事和解的故意伤害、寻衅滋事、交通肇事案和涉案人数较多、危害性相对较小的帮助信息网络犯罪活动、开设赌场以及生产、销售伪劣产品案。

（四）审查程序的诉讼化与权利保障实质化

应积极开展羁押必要性听证式审查，发挥检方客观中立的天然优势，构建控辩审诉讼三角结构。承办检察官通过听证程序认真听取侦辩双方、被害人的意见，充分赋予其示证、质证、辩论的权利，可吸收相关社区、街道、村落、单位的代表及知情人士作为听证员参与听证，使审查模式由“审批式”向“庭审式”转变。结合推进深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，保障当事人及其辩护律师充分享有羁押必要性审查的申请权，将申请羁押必要性审查作为权利义务告知的重要内容，确保未聘请辩护律师的被追诉人知晓申请羁押必要性审查的作用和流程。

（五）强化检警协作与会商联动机制

一是将羁押必要性评估作为检警案件会商的重要内容，重点关注长期、多人羁押案件，共同研判非羁押处理的合理性、可行性。二是完善呈捕前预审查机制，加强对呈捕人员范围的共同研判，源头压减羁押人数；推动公安机关通过取保后直诉等形式分流刑事案件，加大对社会危险性证据、量刑证据的收集力度。三是构建信息共享与双向通报机制，推动侦查机关定期向检察机关通报案件批捕后的侦查进展、证据变化、刑事和解、悔罪表现、身体状况等情况；检察机关定期向侦查机关提供刑事案件羁押必要性分析报告，共同提升诉讼质效。