农村集体经济组织法人治理机制的立法建构

朱公欢

摘      要：农民集体作为集体生产资料的所有权人在我国法律体系中得到了普遍肯认，但是农民集体概念的模糊性、农民集体和集体经济组织之间的张力，需要在“农民集体—农村集体经济组织—集体成员”三元分析架构中引入成员权进行联结。成员权是集体经济组织法人治理机制构建的基础和核心，基于这一前提，需要在法人治理机制中体现成员权平等，内部治理机制中形成“权利制约权力”的局面，外部治理机制中尊重自治权的空间。集体经济组织的立法应当坚持权利规范范式的立法模式，接受成员权为中心的立法思路的审思和检视，同时要加大政府扶持的力度，创新政府扶持的方式。以成员权为基础构建要求以高于结构主义的立法思路对集体经济组织法人治理机制进行立法建构，集中体现为股权安排机制、民主决策机制、民主监督机制和利益分配机制。

关  键  词：农村集体经济组织;农民集体;法人治理机制;成员权

中图分类号：DF45       文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2024）06-0102-15

一、问题的提出

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第九十六条规定了四类特别法人，其中农村集体经济组织首次以特别法人的身份导入了《民法典》，第九十九条的转介条款旋即又规定“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”，而目前我国关于集体经济组织的法律和行政法规尚付之阙如。2022年12月27日，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《农村集体经济组织法（草案）》）提请全国人大常委会初次审议，集体经济组织立法步入了快车道。集体经济组织是我国特有的本土化经济组织，无论是大陆法系，还是英美法系，都很难找到具有类似特征的组织理论作为其治理机制的直接镜鉴。2023年12月25日二次审议的《农村集体经济组织法（草案）》（二审稿）明确了农村集体经济组织对发展新型农村集体经济的促进作用，并进一步规范了组织的运行管理。此外，由于受到传统与现实、计划与市场、集体所有权本体性范畴与有效实现范畴等多种背景性因素的制约，集体经济组织法人制度和治理机制仍然存在诸多理论困惑。我国现行集体经济组织法人制度留下了深刻的历史烙印，即使在改制后仍然保留了人民公社时期“政社合一”体制，造成基层管理体制中政治组织和集体经济组织相互纠缠，难以实现真正的独立，在后续的立法当中也承认了这一历史局限性，《民法典》《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律法规中均规定在没有设立集体经济组织的农村可以由村委会代行农村集体经济组织的职能，导致农村基层组织“政经不分”的情况日益严重。但是在2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施的《深化农村改革综合性实施方案》以及2016年出台的《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中明确规定了“政经分开”的方针政策，在持续深化农村产权制度改革的进程中，“政经不分”的情况逐渐得到了改善，大部分农村在党组织和乡镇政府的指导和支持下建立了形式上独立的农村集体经济组织，但集体经济组织的有效运行仍然缺乏规范、科学的法人治理机制，导致集体经济组织治理中内部人控制、少数人专权和法人专横等民主异化现象共时存在，对集体经济组织及其成员的利益损害极大。法人治理机制的立法建构有利于按照市场经济的要求将集体经济组织法人化改造为独立的经营主体，实现内部决策的科学化和民主化，进而完善农村基本经营制度，增强集体经济的发展活力，通过集体经济的发展促进农村共同富裕。

二、元问题：成员权作为农村集体经济组织治理机制的中心

（一）“农民集体”概念具有模糊性

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）文本当中共6次出现“集体所有”，19次出现“集体”，宪法中的“集体”不是与公有、私有平行的概念，也不是一个与个人或者法人相对应的权利主体，而是与国家所有权或全民所有权并列的一种公有制表现形式，国家所有和全民所有几乎可以等同，而集体所有何以实现的任务便交到了以民法为代表的私法手中。《民法典》中“农民集体”多以“农民集体所有”这一固定表达的形式出现，但《民法典》并没有明确农民集体究竟应当归属于何种性质的主体，更像是一种非法人团体或非民事主体，因而没有完成对“农民集体”法律概念系统阐释及私法表达。按照《宪法》第十条、《民法典》第九十九条和第二百六十二条、《土地管理法》第十一条等法律的相关规定，以及《农村集体产权制度改革的意见》之要义，通过体系解释和目的解释不难推理出农民集体实际上是农村集体生产资料的所有权人。但是农民集体是一个集合概念，并无实体组织与其对应，因此存在难以克服的模糊性。集体经济组织的模糊性是由我国公有制的社会体制所决定的，为了避免个体对生产资料的永久性占有而引发生产资料的私人垄断导致贫富两极分化，将农村土地等生产资料的所有权赋予农民集体，以保障集体成员能够共享集体经济的利益。故而农民集体所有采用模糊化的处理是一种立法者故意为之的策略性行为，特定范围内群体共享生产资料的形式进而虚化所有权主体这种方式似乎距离立法者与政策制定者的真实意图更近。[1]实际上集体土地所有权对客体过度强调必然导致对集体所有权主体的虚化，主体虚化本身并不会带来损害后果，关键在于通过农民集体和农村集体经济组织之间的法权关系的确定，找准集体经济组织的合理定位，实现集体成员有效行使成员权的制度保障。

（二）“农民集体”和“集体经济组织”二元结构的困局

在现代法人治理中，所有权与经营权的分离在提高了法人经营管理专业性的同时，也带来了一定的代理成本，治理机制解决的首要问题就是处理好所有者控制权和经营者管理权之间的关系，解决代理成本和经营效率问题。因此，集体经济组织的法人治理机制建构需要理清农民集体与集体经济组织之间的法律关系。尽管集体经济组织是计划经济时期政治运动的产物，集体经济组织构造和运行的法律逻辑被强行介入了行政逻辑，但“农民集体”与“农村集体经济组织”的法权关系构造过程中必然需要遵循一定的原则或原理。[2][3]二者之间关系的典型学说包括“有机统一说”“投资关系说”“信托关系说”“代表关系说”等。“有机统一说”认为根据马克思所有权是所有制的法律转化的观点，成员集体不啻于所有制主体，也可以成为所有权的主体，实现了农民集体所有制与所有权主体的统一。[4]“投资关系说”认为农村集体经济组织缺乏独立资产，但是可以在投资关系范围内代表农民集体行使集体所有权，经营农民集体的财产，代表行使所有权的后果由农民集体承担。[5]“代理关系说”认为农村集体经济组织是代表集体经济组织对农民集体财产承担委托代理意义上的运营管护义务。[6]“法人拟制说”认为作为特别法人的新型农村集体经济组织本身是农民集体法人化改造的结果，农村集体经济组织与农民集体是同一事物在不同视角下的不同面向。[7]

如果认为农民集体与农村集体经济组织之间是投资关系，也即农民集体将土地用益物权和其他经营性资产向农村集体经济组织出资，则农村集体经济组织法人有自己独立的财产。而用益物权具有一定的使用期限，期限届满后土地所有权可以回复至初始状态。这一预设看似合理，实则相互龃龉，农民集体作为所有权人，集体成员是用益物权人，按照“投资关系说”的逻辑农民集体从所有权中分离出次权利，为自己创设用益物权，然后向农村集体经济组织进行出资，为自己创设用益物权的物权使用方式并不符合物的利用逻辑。再则“投资关系说”需要作为投资人的农民集体作为民事主体地位，显然现行的法律并不能满足这一条件。而且集体成员的身份也是依据法律法规规定的条件和程序取得，并非基于投资关系。“信托关系说”认为农民集体与农村集体经济组织之间形成法定信托关系。除依法不得转让的财产之外的集体财产均为信托财产。[8]同样，农民集体欠缺民事主体地位以及统一信托登记也会造成信托关系的成立障碍，并且在信托关系中受托人在信托目的范围内享有充分的自主决策权，农民集体对农村集体经济组织的控制力将会减弱。根据《民法典》第二百六十二条“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权……”，该学说回避了农民集体没有民事主体资格的问题，农民集体无法作出自己的决议，形成自己的意思，只能通过该农村集体经济组织参与法律关系，进行团体内部的自治。这一学说对于农村集体经济组织的设立和治理具有一定的解释力，但仍然存在不可克服的短板，如委托人同时作为被委托组织的成员，那么通过委托行为延伸民事行为能力的目的便被落空了。

从法人制度的设立初衷来看，既然农村集体经济组织被民法赋予了法人地位，就应当具有独立的人格和财产，赋予农村集体经济组织法人独立的财产所有权。但是，将集体所有的资产归属于集体经济组织是私人财产权的表现形式，与我国农村集体所有制的生产方式是相悖的。无论如何改革，如何对集体经济组织进行制度设计，集体所有是必须坚持的底线原则。若偏执地追求理论关系的秩序感和统一性，将农民集体和农村集体经济组织在传统“二元”框架内进行求解无异于缘木求鱼。大陆法系的所有权框架体系无法为我国农村集体所有权提供妥洽的解释，厘清农民集体在我国法律体系中定位必须跳出传统大陆法系所有权理论框架，寻找适合我国国情且具有解释力的理论。农村集体经济组织在所有权的主体治理结构上不能依循私人所有权的逻辑，需要突破国家所有权和私人所有权的二元固有认识观念，找准集体所有的定位，从而将集体经济组织打造成真正的市场主体。

（三）三元分析架构中成员权的联结作用

农民集体与农村集体经济组织之间的关系需要突破既有的所有权认知框架，兼顾稳定和安全，实现保障与发展等多维价值目标。成员集体是集体所有权的权属主体、农村集体经济组织是行权主体，而集体成员是受益主体，成员集体在对外行使集体所有者权利时需要实体化的组织进行代表。将集体成员纳入农民集体和农村集体经济组织之间二元分析，构建“农民集体—农村集体经济组织—集体成员”三元分析架构，则可以一定程度上消解理论上和实践上的困惑。农民集体和农村集体经济组织实则是一个主体的两个面向，前者是后者政治经济上的抽象化提炼，后者是前者在私法上的现实化产物，而集体成员是农民集体和农村集体经济组织之间的粘合剂和催化剂，成员的权益共享是农村集体经济组织发展的着眼点和落脚点，成员的土地权利、资产量化股权则是检验农民集体的基础地位得到根本坚持的标准，藉此实现集体所有制和集体所有权之间的统一。

“农民集体—农村集体经济组织—集体成员”三元分析架构在解决农村集体经济治理机制方面至少存在以下的优点。一是节约制度构造成本，农民集体无需在民事主体理论体系中反复检索并赋予其形式上的主体地位，法人化改造后的集体经济组织便能够保证农民集体之间互助合作、农村集体资产保值增值目标的实现，公法的框架相较私法上的民事法律关系框架也能够一定程度节约私法制度维护的成本。二是三元分析框架的制度效果更显著。既然农民集体与农村集体经济组织之间的关系定位的最终目的是为了让集体成员能够公平地分享集体的利益，而集体成员分享集体的利益集中体现在成员权上，那么引入成员权作为三元分析架构的一部分，可以更好地实现成员利益的保障。三是降低集体经济组织参与市场的交易风险，集体经济组织的地位具有相对独立性，以自己的名义参与市场交易，集体经济组织资产的运营管理尽管存在外部的监督监管，但对于集体资产和集体财务的情况最了解莫过于内部的集体成员，只有成员参与到集体资产的运营管理过程中才能实现更全面的控制和监督。因此在“农民集体—农村集体经济组织—集体成员”三元分析架构中将成员权作为中心和联结点，对农村集体经济组织治理机制进行立法建构更具有现实意义。

三、逻辑线：农村集体经济组织法人治理机制建构的框架

在“农民集体—集体成员—农村集体经济组织”的三元分析架构中能够明确农村集体经济组织的法律定位，为法人治理机制建构提供理论上的指引。三元分析框架中集体成员作为关键的粘合剂和联接点，决定了应当以成员权作为治理机制建构的基点。成员权作为集体经济组织法人治理机制构建基点体现的是权利本位的思想，权利本位观认为权利是第一性、主导性和决定性的，权利是义务的来源，权利决定权力。在权利本位观的制度框架内，整个法学研究的大厦都是权利这一话语撬动的，都是围绕着权利和义务这一对范畴作为中转轴展开的，因此，农村集体经济组织法人治理机制在组织结构设置、内部权利配置以及处理与外部主体的关系都要接受“成员权作为立法建构的基点”这一核心原则的审视，如何理解“成员权作为立法建构的基点”并将其落实到农村集体经济组织法人治理机制中成为了核心命题。

（一）法人治理机制中体现成员权平等原则

成员权是一项兼具身份权和财产权性质的特殊权利，直接与成员资格挂钩。集体所有权需要成员权制度作为支撑，没有科学合理的成员权制度设计，农民集体作为民事主体存在的意义必受质疑。集体经济组织成员资格与股东资格不同，二者是相互分离的，这一事实决定了集体经济组织成员权平等与企业股东权利平等存在很大的差异，股东权利平等是在差异化资本避免中小股东权益受损的实质追求，而集体经济组织中成员权平等集中表现为成员资格、成员治理权利内容等方面的形式平等。[9]

成员资格是成员权的首要问题，只有成员资格确定了，成员权利配置对象才能随之固定。以成员权作为基点意味着对于符合成员资格要件的农民都应当一视同仁地将其视为集体成员，不得对特殊群体、外来群体、少数群体、弱势群体采取任何的歧视措施。集体经济组织利用成员大会的民主决议形式限制或者剥夺其他成员权利的民主异化现象在实践中已经屡禁不止，成员的资格平等权无法得到保障。保障成员权利平等的法律规范指引，包括强制性规范指引和任意性规范指引。强制性规范即在基准日之后具有本集体户籍关系的成员应当进行直接确认，对特殊群体被剥夺集体成员资格进行否定性评价。集体经济组织成员身份的确认是一种事实关系或实施状态的确认，特定个体与集体之间被确认的既存关系存在是确认的前提，只有存在某种事实关系，才需要明确和认可。特殊群体的利益必须由法律来保留规定，对于长期外出务工人员、服刑人员、大中专学生、现役义务兵和初级士官，即使户籍迁出本村的也不应当直接剥夺其集体成员资格，为特殊群体提供基本的生活保障。任意性规范是对由于婚嫁、收养、移民关系发生身份关系变化导致的集体成员身份确认问题，集体经济组织可以通过集体的民主决议进行确认。对于集体经济组织新成员的吸收或接受，属于新成员与集体经济组织之间自由意志的体现，应当由农村集体经济组织按照民主程序自主决定，通过公平协商在二者之间建立新的身份关系。同时，地方在集体成员认定标准上并不一致，有的以户籍作为主要认定标准，有的以基本生存保障作为基本标准，有的以实际履行义务为确认标准，导致集体成员的权利尤其是少数群体的权利受到侵害。成员权认定标准的混乱进一步导致集体成员资格的司法裁判不统一，增加社会治理风险。虽然在政社分开和农民城镇化的背景下，成员户籍与集体经济组织实现了脱钩，但是户籍身份一定程度上反映了设立初期该成员与集体经济组织之间存在的紧密关系，因此将户籍当作集体经济组织成员身份的重要乃至主要标准仍然具有现实意义。但是不应将户籍作为唯一的成员资格认定要素，还需综合考量土地承包关系的变化以及成员对集体积累的贡献等等。

集体成员无论性别、年龄、职位，都应当具有平等的权利内容，如选举权和被选举权、知情权、监督权、表决权以及收益分配权等。通过集体决议成为本集体成员即应当赋予完整的成员权利，不应当对外来人员附加一些限制性条件，限制其作为集体成员的基本权利。申请加入集体经济组织的外部成员可以与集体经济组织进行协商确定，但不得剥夺其基本的生存保障。为了防止集体资产的外流和集体成员的失语，可以对集体经济组织的股东进行区分配权，分成员股东和社会股东，同时对外部股东的权利范围进行限制，土地承包经营权、子女获得成员身份的权利等不应当由外部股东享有。

（二）内部治理中形成“权利制约权力”的机制

哈特提出的不完全性契约认为由于有限理性和现实的不确定或契约的不可证实性，将会产生激励不足和约束失控两个风险。[10]因此，法人治理机制应该针对契约的不完全性来进行设计，将剩余权力分配给组织运行效率最高的主体，降低不完全契约造成的负面影响，从而提高法人治理的效率。权利本位观认为在权利与义务的关系处理中，权利决定义务，权力来源于权利。[11]成员权作为农村集体经济组织法人治理机制的立法基点决定了其应该形成权利制约权力的法人治理机制，通过权利的行使倒逼权力的规范运作，形成“权利制约权力”的机制。以成员权制约权力的机制相对于分权制衡的机制存在诸多优点：一方面，成员权的制约监督是一种高效的监督，一定数量的成员提交提案或者召开临时会议，可以在成员大会上直接对错误的决议或者管理人员职务违规行为进行纠正，而分权制衡模式下权力势均力敌，组织只能在某种性质的权力方面享有绝对权，在此模式下极易陷入相互掣肘、权力僵局;另一方面，成员权制约权力是一种低成本的实施机制，这不仅体现在成员权的权利分散点较多，而且成员权的行使无须组织化保障。

集体经济组织内部其他组织的权力来源于成员大会的授权，对其负责并受其监督。成员大会是集体经济组织的权力机关，成员大会的运作逻辑是成员将其成员权自愿交予成员大会，用决议的法律行为将成员的意志转化为成员大会的意志，由此成员大会形成的决议可以对整个集体经济组织的机构和成员产生法律拘束力。就此而言，集体经济组织的权力来源于成员的权利，集体成员通过积极行使选举权和被选举权、表决权、监督权等，对成员大会的决议产生实质性的影响，对内部组织的资产运营行为和财务管理行为进行权力上的监督，以成员权的充分行使倒逼权力的规范运作。

（三）外部治理机制中尊重自治权的空间

以成员权为法人治理机制立法建构的基点还体现在外部治理机制中外部力量尊重集体经济组织的自治空间。权力应当尊重权利，权力只能在法律的限度中对权利进行限制。这意味着政府或其他行政力量在处理与集体经济组织的关系时不能直接介入，地方基层政府是集体经济组织发展的是第一责任人，应当明确地方政府对集体经济组织内部治理的干预方式和介入限度。地方政府对集体经济组织通过指导与监督的方式介入集体经济组织的内部治理，其对集体经济组织的指导是通过抽象行政行为的间接宏观指导。在《农村集体经济组织法（草案）》中应当明确县乡政府和农业农村部门等业务部门对农村集体经济组织的监督管理和指导协调作用。政府应当加强对农村集体经济组织重大事项决策、重大项目投资和重要人事安排等事项的指导和监督。政府也要对农村集体经济组织人才选用进行监管，在集体经济组织的人才梯队构建中发挥监督作用，以抑制村委会成员在人才任用决定方面的道德风险。

私法自治是指在私法领域每个人得依其自我意愿处分有关私法之事务形成私法上权利义务关系。[12]自治原则是由法人主体的自主性和自为性决定的，这一原则为农村集体经济组织与政府的关系处理确定了原则遵循，政府应当秉持“最大支持，最小干预”的原则，充分尊重农村集体经济组织的内生自发秩序形成的治理规则。当前我国大部分地区的集体经济组织都处于初建时期，其发展壮大还需要外部力量的参与与扶持，但是在资源输入、人员安排和运营管理过程中仍然要保持集体经济组织的独立地位，尊重其自我意愿的表达。也即是说，相对于从外部对集体经济组织进行强行干预，更多地尊重其自治空间的行为方式;相对于直接提供物质上的帮助，更多地进行内生力量的培育;相对于为集体经济组织设定强制性义务，更多地采取为其赋权的方式。2021年通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十六条规定：各级人民政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，保障农村集体经济组织的独立运营。笔者建议《农村集体经济组织法（草案）》第三十八条管理原则新增一款，明确规定：“政府保护农村集体经济组织的经营自主权，鼓励农村集体经济组织在生产经营活动中与社会资本相结合，进一步盘活农村集体经济组织的资源，释放集体经济组织的发展潜力。”

四、立法论：农村集体经济组织法人治理机制的制度建构

（一）以权利规范范式立法促进成员权的保障

由于农村集体经济组织是我国特有的民事主体，其立法工作不能完全仰赖于立法者的建构理性，而必须基于探索试验的经验理性渐进式地进行。此种渐进主义改革观映射在我国立法工作中，就形成了我国长期坚持的审慎立法政策以及包括试行立法、试点立法和先行先试等在内的法律试行机制。[13]通过在地方选取典型的立法试验点，进而以地方的实践经验为参照通过法律技术上升为国家层面的法律法规，这一立法经验造成的结果是农村集体经济组织的主体立法主要集中在地方层面。截至2024年3月23日，全国已经有20多个省（自治区、直辖市）先后制定了农村集体经济组织条例、农村集体资产管理条例等地方性法规。①纵观20多个省（区、市）的集体经济组织立法，可以发现集体经济组织的立法范式主要包括权利规范范式和行为控制范式两种，权利规范范式即依据主体立法，通过专门立法对集体经济组织成员、经营、治理机制等进行规定，如《四川农村集体经济组织条例》《黑龙江农村集体经济组织条例》，目前地方立法权利规范范式较少，且多是在近几年完成的。行为控制范式即根据行为立法，需要政府自上而下地推动，行为控制范式是从集体资产监管的视角出发，而非以成员作为立法规制的基点，主要规定农村集体经济组织义务，规定成员大会的职权，引导建立财务制度、会计制度或会计委托代理制度，建立内部审计制度以及民主理财监督小组等。目前绝大部分农村集体经济组织的立法都是行为控制模式，如《北京市农村集体资产管理条例》《上海市农村集体资产监督管理条例》。行为控制范式对农村集体经济组织的法人资产管理和财务制度积累了丰富的地方经验，但其无法赋予集体经济组织市场主体地位，忽视了法人治理机制的系统构建。

目前有些地方已经出现由行为控制范式到权利规范范式的模式转变，如《黑龙江农村集体经济组织条例》制定过程中吸收了相关的集体资产管理立法、集体财务管理立法和集体财务审计立法中的内容，黑龙江省的集体经济组织资产管理条例、财务管理条例以及审计条例同时废止。权利规范范式可以使农村集体经济组织在特别法人的基础上对于集体成员进行周全地保护，通过治理机制的规范建构和科学运转，实现集体经济组织的最终目标，也可以解决资产管理立法、财务管理立法等多法并行的混乱局面。显然，集体经济组织权利规范范式立法相对于行为控制范式立法具有优越性。通过表1中集体经济组织不同立法范式的对比，可以看出集体经济组织立法要采取组织法的立法定位，在立法目的中维护集体经济组织及其成员的合理权益，完善集体经济组织法人治理机制中对成员权利的保障。集体经济组织的成员资格和成员权应当在成员专章中进行规定，这在《农村集体经济组织法（草案）》的第二章“成员”专章中也得到了充分印证。同时，“因为集体经济组织承担着一定的社会公共服务职能”[14]，政府有必要进一步加强对集体经济组织的扶持措施，将扶持作为集体经济组织立法和工作的重点，制定多元扶持体系，创新扶持方式。对于集体经济组织的监督，应当避免将政府外部监督作为监督的主要方式，将视角转向集体经济组织内部组织和成员监督，建立监事会监督、审计监督和其他监督的立体化监督体系。

（二）以成员权为基础构建农村集体经济组织法人治理机制

虽然集体经济组织立法已经逐渐向权利规范范式转变，但这还远远不够，集体经济组织立法中成员权作为基点不仅是立法模式，还应当在治理模式、治理结构以及治理机制等各方面彰显。治理机制是多种力量的组合、多种通道的交错、多种方式的运用，是一个组织化、制度化、生态化的运行系统，对于集体经济组织的法人治理机制的建构需要高于结构主义的方法论指导。

⒈股权安排机制。股权设置和股权流转规则是集体经济组织治理机制建构和完善的重要部分，直接决定着农村集体经济组织法人治理的效率。地方试点中根据是否具有本集体成员资格也分为村居股东和社会股东、成员股东和非成员股东、量化股和非量化股等，基本意思是一致的，农村集体经济组织立法可以统一为成员股东和非成员股东。成员股东又包含基本股（或人口股）和劳龄股、管理股、贡献股等，这些股份设置在一定程度上有利于促进资本的融通，具有一定的激励作用，法律不应禁止。但是不同的配股规则将导致成员持有的股份数额并不相等，可以在个人配股中规定持股上限，如有地方股权设置规定整户家庭累计取得的股份，不得超过所在农村集体经济组织总股份数的5%。①明确成员权和股权二者分离的状态，股东身份变更或终止并不一定影响成员身份。社会股东的权利规定依据法律优先原则，社会股东有成为理事会成员、监事会成员的任职资格，有收益分配权等，立法中可规定“不具有成员资格，通过参与农村集体经济组织特定资产的折股量化而持有股份者，有权按照其持有的股份分享资产收益”，以宣示非成员的社会股东的合法权益。对于是否设置集体股，集体经济组织具有极大的自主权，在实践中部分地区既设置集体股又提取公积金。②这不仅造成职能重复，导致公共资金的比例过大，产生闲置和浪费，还减少了成员的利润分配。[15]现实中也呈现设置集体股的地区设置比例降低和设置集体股的地区数量减少的趋势。综合理论和现实的双重考量，应当将集体股视为一项阶段性或过渡性的政策，逐渐降低其设置比例并以公积公益金制度将其取代。对于设置集体股的集体经济组织而言，也不应当赋予集体股以表决权。

集体经济组织的股权不是通过出资获取的，并非真正意义上的完整股权，其股份仅是参与集体收益分配的依据，并具有参与集体经济组织事务管理的权利。通过成员确权、折股量化形成股权固化之后具有很强的封闭型，集体经济组织股权交易价值受到限制，通常只允许内部继承和本集体内流转。虽然成员股份无法与普通股票一样自由流转，但是在股份合作制改革的过程中成员股份已经可以在一定条件下有限市场化流转。同时，农村集体产权制度改革中应当继续探索集体股份的继承和有偿退出，确保农民持有的集体资产股份流转不突破政策底线。在广东省佛山市南海区股份合作制改革的探索中，出台了《成员股权（股份）管理流转交易办法》，允许股权在股权户之间进行转让、继承、赠与、抵押、担保等，同时南海区政府明确规定股权不得由本集体经济组织股权户之外的单位继承，若非本集体成员继承则由集体经济组织统一托管或赎回。[16]

⒉民主决策机制。作为法人治理机制的中的重要一环，决议发挥了表达法人团体意思的功能，集体经济组织的团体性特征决定了其必须经由正当程序和民主决策形成有效的决议。狭义的民主决策机制仅包括权力机关的成员（代表）大会决议，广义上的民主决策机制还包括理事会和监事会的集体决议，便于集中进行讨论，若不做特别说明，以下出现的民主决策仅指狭义上的。

在被誉为现代合作制典范的“罗虚代尔原则”中，“一人一票”制的民主管理是合作制中最重要的基本原则之一，劳动者作为资本的所有者同时也是劳动的提供者，既是管理者也是被管理者，“一人一票”制的经济民主原则保证了所有合作社成员能平等地参与合作社运营管理，决定合作社的发展方向，使现代民主精神首次大规模地应用在合作社这种经济实体当中，实现了劳动与资本的统一，真正保障了劳动者经济利益，使劳动者得到了解放。[17]改革实践中农村集体经济组织的表决方式基本上可以分为四种：“一人一票”“一股一票”“一户一票”以及多种表决方式的组合。如《黑龙江省农村集体经济组织条例》采取了“一人一票”制的表决方式，坚持一人一票的民主原则;《广州市人民政府关于加强农村集体经济组织管理的指导意见》明确了“一户一票制”的表决方式;四川省宜宾市江安县首个股份合作社加埝股份合作社股东大会决议采取的是“一股一票制”;[18]2014年宁波市政府《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》提出要逐步探索“一人（户）一票”和“一股一票”相结合的表决方式。“一人一票”制容易产生怠于行权和多数人的“暴政”，而“一股一票”制具有资本控制和侵害小股东权益的弊端。因此，农村集体经济组织民主决策中应当坚持“一人一票”的绝对主导地位，同时结合“一股一票”的优点提高表决的专业性和科学性。如在决策方式上，可以实行加权制，对成员股之外出资特别大和对集体经济贡献特别突出的个人，在一人一票的基础上酌情增加一定的票数，提高这一部分成员的表决权重。[19]

集体经济组织成员（代表）大会的组成人员是具有完全民事行为能力的本集体组织成员。成员资格无需民事行为能力，通过事实行为如出生、婚嫁、收养或者法律行为如集体决议获得农民集体成员身份，但团体法人的意思表达意味着要集中其成员意志，而成员的自由意志需要完全的民事行为能力作为前提。企业法人对于股东大会中股东的民事行为能力并没有进行限制，是由于股东可以由其法定代理人进行代理或者委托他人投票，但是集体经济组织不同于股东的是农民集体一定范围内的成员基本上都是本集体的成员，如果进行委托代理则可能突破“一人一票”的表决原则。

集体经济组织的重大事项应当由成员（代表）大会保留并经三分之二的表决多数通过。但是何为重大事项无法在法律上明确或在章程中穷举，如果由成员（代表）大会决定重大事项，又陷入了程序的循环。因此最明智的做法是在法律中通过“概括+列举”的立法技术对重大事项进行规定。集体经济组织的重大事项是法人的成立、分立、合并、解散、变更法人的形式、法人章程的修改、法人重大资产处理和从事风险较大的营业活动以及集体成员资格的取得、丧失等关乎集体经济组织重大利益和集体成员切身利益的事项。集体经济组织治理机制中民主决策出现内部人控制和法人专横的制度困境，很大程度上的原因是由于民主决策的司法救济程序不健全，无法向法院提起法人决议的效力确定之诉。应当在法人治理机制中明确赋予成员对于决议效力的诉讼主体资格，并明确集体经济组织民主决议效力的认定标准，在此基础上通过司法审查区分决议不成立、决议效力可撤销和无效的法定情形。[20]

⒊民主监督机制。监督机构是为有效降低投资者和经营管理者之间的代理成本而产生，高效的民主监督机制能够有效防范企业运行过程中所带来的经营风险，引导执行部门切实履行职责，提升集体经济组织整体的治理水平，切实维护集体成员权益。民主监督机制分为内部监督机制和外部监督机制，内部监督机制以治理结构设置和权利配置为重点，外部监督则是以政府、法律、市场等外部力量协同发力为支撑。集体经济组织与公司法人的监督机制相比，缺乏市场的监督，集体成员资格取得转移和消灭都由法律强制规定，公民无法用脚投票，集体经济组织不对外发行股票和募集资金，资本市场调控功能和监督功能难以发挥。

监事会的设立可以有效消解信息不对称带来的集体经济组织法人运营成本，但是公司治理实践与农民专业合作社治理实践中均存在一定的监督机构形骸化的问题。[21][22]而农村集体经济组织法人由于专业素质和运营成本等问题，其内部监督机构形骸化的问题更为严重。我国公司法自引入监事会以来，监事会并没有发挥制度预期的效果，实践中监事会经常受制于大股东。独立性是监事会实现制度目标的基础保障，因此必须实行监督机构、监督人员的分离，一方面，监事会应当作为独立的内设机构，不能以外部监督机构取代内部监督机构，理事会下设监督机构也不可取。另一方面，理事会和村委会成员及其近亲属不能兼任监事会成员，同时，监事会的结构要合理，既要有普通农民股东代表，也要有具有专业技术才能的成员。《中华人民共和国公司法》中规定监事会应当包含不少于三分之一的职工作为监事会成员，鼓励职工参与公司的治理，在农村集体经济组织治理机制中，掌握资本的成员和提供劳动的人员高度重合，因此无须单独设立职工监事。此外，监事会成员应当主要由本集体的成员组成，可以考虑引入外部监事，聘请专业会计人员和审计人员，有效地提高监督效率，使民主监督真正落到实处。

按监督对象进行划分，监事会的监督权包括财务监督权、业务监督权和人事监督权。财务监督即对集体资产运营等情况进行监督;业务监督即对农村集体经济组织理事会的经营管理业务和行为进行监督;人事监督是通过对成员大会成员和理事会成员提名选任、罢免或者提名罢免的方式对人事关系进行监督。为了体现成员大会中心的原则，监事会不可直接罢免组织机构的人员，监事会有权提请理事会召集成员（代表）大会，理事会拒不召集的，监事会或者监事有权自行召集。此外，监事会可以通过诉讼参与监督，在理事会或者其成员损害集体利益的情况下，监事会或者监事可以代表该组织提起诉讼。集体经济组织监督按主体可划分为组织的监督和个人的监督，组织的监督包括成员大会的监督、监事会的监督和财务监督小组、财务监督委员会等其他机构的监督，个人的监督主要是集体经济组织成员的监督。成员大会通过行使选举权、任免权和罢免权进行监督，监事会通过质询、列席会议等方式进行监督，集体成员则通过行使表决权、质询权以及代位诉讼进行监督。

集体经济组织民主监督机制和团体性特征使法律对其透明度有一定的要求，只有在适当范围内的信息披露，才能保障集体经济组织民主监督机制的有效运行。企业合规制度是组织进行风险防范和依法依规运行的有效制度工具，探索建立集体经济组织经营信息披露合规制度有利于集体经济组织监督机制效能的发挥。集体经济组织应当在政府相关部门的指导下履行信息披露的合规职责，将信息披露合规责任落实到具体的主体。从法律规范上或者在本集体章程中明确信息披露的内容清单，要求集体经济组织法人主动披露其资产情况、经营状况、管理人员、财务状况等与集体成员或与其他市场交易主体利益相关的信息，实现集体经济组织成员的知情权、监督权，确保在充分获取基本信息的前提下行使民主监督权。同时政府的外部监督也是集体经济组织民主监督机制必要的组成部分，政府的监督是促进组织进行自我合规的外部约束，但是政府的外部监督要以法律明确规定为限。集体经济组织的章程或者成员大会的决议违反法律规定，地方人民政府不能直接撤销，必须经过人民法院判决确认无效或者撤销，方能责令集体经济组织改正。但是集体经济组织理事会成员、监事会成员（监事）和主要经营管理人员严重侵害集体经济组织或者成员利益的除外。总而言之，激活农村集体经济组织的治理动力，需要结合自我监督和外部监督的作用，化外为内，促进民主监督机制的良性运行。

⒋利益分配机制。收益分配机制是法人治理机制中的重要组成部分，是法人设立的目标所在和持续运行的维系所在，是由其公共性和营利性双重目的的特性决定的。集体经济组织的根本属性和基本特征决定了其利益分配应当坚持“公益优先”的原则，赚取的利润应当先弥补以前年度亏损，再按组织章程提取一定比例的公积公益金，最后再向集体经济组织成员分配收益，无须同时重复设置集体股和公积公益金的制度。

集体经济组织利益分配应当坚持公平、效率和可持续的原则，其中公平原则是底线原则，效率原则是目标原则，可持续原则是发展原则，在公平、效率和可持续原则的指导下实现集体利益的公平合理分配和集体经济组织的可持续发展。在股份合作制当中，成员的收益分配一般是以量化分配的股份为依据，典型的股权模式是“人口股+额外股”，人口股作为基本股保证收益分配的公平底线，额外的配股作为奖励和激励的方式。需建立科学的利益分配程序，理事会制定的利益分配方案在成员大会表决通过，并在特定的期限内向集体成员公开，不得通过民主决议的方式剥夺弱势群体的收益分配权。此外，对于公积公益金弥补亏损、偿还债务的剩余部分以及国家拨款对集体成员的补助或补偿部分，也应当及时制定分配方案并向集体成员分配。

五、结论

廓清农民集体和农村集体经济组织之间的法律关系，确定集体经济组织的法律地位在学界一直都存在巨大的争议，如何在合乎法律逻辑又不与我国的经济制度相掣肘的前提下对集体经济组织进行法人改造和理论阐释需要予以制度回应。在我国的法律体系中农民集体作为农村集体生产资料的所有权人目前得到了普遍肯认，但是农民集体作为一个非法人团体，没有现实的主体与其对应，存在难以克服的模糊性，引入成员权可以有效调适二者之间的张力，保障成员权的实现和集体经济组织法人治理机制的良好运行。“农民集体—农村集体经济组织—集体成员”三元分析架构清晰可以明确集体经济组织的理论坐标。集体成员是农民集体的人格要素，集体成员通过治理机制与农民集体经济组织之间产生紧密的互动，进而实现农民个体的成员权。成员权是集体经济组织法人治理机制构建的基础和核心，基于这一前提，需要在法人治理机制中体现成员权平等，不仅是成员资格的平等，也要保证不同主体成员权内容的平等;内部治理机制中形成“权利制约权力”的局面，以成员权制约权力的行使相对于注重组织化权力分割的分立制衡具有制度上的优越性;外部治理机制中尊重自治权利的空间，地方政府对集体经济组组织通过指导与监督的方式介入集体经济组织的内部治理，尊重集体经济组织的自治空间。通过对我国集体经济组织地方立法的梳理，发现实践中行为控制范式的立法远多于权利规范范式的立法，而权利规范范式有助于赋予农村集体经济组织市场主体地位，从法治原点对法人治理机制进行系统构建。基于此，集体经济组织的全国性立法应当坚持权利规范范式的立法模式，接受成员权为中心的立法思路的审思和检视。以成员权为基础构建要求以高于结构主义的立法思路对集体经济组织法人治理机制进行立法建构，集中体现为股权安排机制、民主决策机制、民主监督机制和利益分配机制。

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Construction of Legislation on the Mechanism of Corporate

Governance of Rural Collective Economic Organizations

——Centered on Membership Rights

Zhu Gonghuan

Abstract： The peasant collective as the owner of collective means of production is generally recognized in our legal system. However， the introduction of membership rights within the triadic framework of “peasant collectives-rural collective economic organisations-collective members” is necessary because of the ambiguity of the concept of peasant collectives and the tension between peasant collectives and collective economic organisations. Based on the premise that the right to membership is the basis and core of the governance mechanism of collective economic organisations， it is necessary to reflect the equality of the right to membership in the governance mechanism of legal persons， to create a situation where “rights restrain power” in the internal governance mechanism， and to respect the space for the right to autonomy in the external governance mechanism. National legislation on collective economic organisations should adhere to the rights normative model of legislation， and be subject to the examination and revision of legislative thinking centred on members rights， while increasing the strength of government support， innovating the ways of government support， and establishing a supervision mechanism with internal supervision as the main focus and external supervision as a supplement. Constructing on the basis of members rights requires legislative construction of the governance mechanism of collective economic organisations with a legislative mindset higher than structuralism， concentrating on the mechanisms of participation arrangement， democratic decision-making， democratic supervision and benefit distribution.

Key words： rural collective economic organizations; peasants collectives; corporate governance mechanisms; membership rights

（责任编辑：刘  涵）