我国城市社区应急管理政策量化评价

李忆华 陈正荣

摘      要：基于PMC（Policy Modeling Consistency）指数模型构建和政策文本内容分析（ROST CM6）对城市社区应急管理政策进行实证分析。结果显示：我国城市社区应急管理政策整体发布较为合理，但仍存在一些亟待解决的问题，如国家层面的政策性质监管不足，多数政策的依据、时效以及工具选取较为单一，应急文化普及不够，省、市两级层面政策文本对灾后恢复重建内容关注不足。完善城市社区应急管理政策，要在未来的政策设计中，合理选取政策工具，加强应急管理监管内容建设;实现政策短期时效性与中长期连续性的有机结合，以应对突发公共危机事件的不稳定性和不确定性;完善灾后恢复重建的政策框架，构建长效、灵活的政策机制;普及应急文化，增强社区居民的安全素养和自救互救能力。

关  键  词：城市社区;应急管理;政策量化;PMC指数模型

中图分类号：D669.3      文献标识码：A      文章编号：1007-8207（2024）06-0062-15

一、引言

在城市应急管理体系中，社区处于基础性地位，是应对突发事件、开展灾害救助、恢复重建等应急活动的最前沿阵地。在自然灾害等危机事件中，社区应急管理能力的高低，直接反映了社区在应对突发事件时能否及时做出有效的回应。[1]科学的城市社区应急管理需要完善有效的政策指导。在2003年“非典”疫情之后，我国颁布了一系列政策法规，例如《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），建立了以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为框架的应急管理体系，在一定程度上推动了应急管理政策制度创新。[2]但是，现行的城市社区应急管理还存在政策缺位、执行低效等问题。[3]为此，笔者采用PMC指数模型，对国家、省级、市级三个层次的城市社区应急管理政策文本进行量化评价，分析城市社区应急管理政策的制定效果和不足，并提出相应的对策建议，以期为完善城市社区应急管理政策、提升城市社区应急管理能力提供决策参考。

二、文献回顾与述评

（一）城市社区应急管理政策回顾

城市社区应急管理政策是指为了维护社区的公共安全，政府与其他社会主体力量运用科学、技术、规划和管理等手段对社区范围内的突发公共事件进行预防、响应、处置以及恢复的一系列规范性文件。[4]筑牢城市社区这一基层应急管理防线的“前沿阵地”，着力提升基层社区有效化解危机的能力，为国家发展提供稳定的基层环境，是社会各界关注的重要议题。[5]我国城市社区应急管理政策发展最早可追溯至本世纪初，经历了以下几个重要阶段。

⒈基于“非典”疫情的政策初步探索期（2000—2006年）。2000年，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，首次系统地论述了在我国推进城市社区建设的重要性和基本路径。[6]传统的单位制逐渐消解，社区成为党和政府联系群众、服务群众的重要桥梁。在这一时期，城市社区建设的重心在社区治理上，社区应急管理没有得到应有的重视。2003年“非典”疫情突如其来，暴露出我国城市社区突发事件预防与应对的短板。2004年，国务院办公厅印发了《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，强调突出政府职能，围绕应急工作体制、运行机制和法制建设等方面制定、修订应急预案，坚持分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则，发挥社区等基层组织的作用。[7]

⒉基于自然灾害的政策逐步完善期（2007—2012年）。2007年《突发事件应对法》正式颁布并开始施行，有效提高了社会各方面依法应对突发事件的能力。[8]但是，2008年爆发的雪灾和汶川地震给基层社区应急管理体系带来了挑战，以“一案三制”为核心的应急管理体系为应急响应和应急救援提供了制度支持和法律保障，但存在应急预案针对性较弱、应急联动机制不强、灾后重建政策依据不足等缺陷，为此，2009年国务院应急管理办公室颁布了《突发事件应急演练指南》，提出要通过开展应急演练，找出应急预案存在的问题，完善应急机制。[9]2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，提出要进一步健全城市基层管理和服务体制，完善城市社区组织体系，壮大城市社区工作队伍，标志着我国城市社区应急管理政策制度体系逐步完善。[10]

⒊基于总体国家安全观的政策优化期（2013年至今）。自党的十八大以来，我国应急管理体系经受住了来自各方面的风险挑战考验，应急管理效能显著提升。党和国家对安全作为价值目标的理解，由改革开放之后重视社会安全、2003年“非典”之后重视公共安全，进一步扩展至重视国家安全。在统筹发展和安全的关系上，强调安全发展，将安全作为发展的前提，置于优先位置。[11]2013年，党的十八届三中全会决定设立国家安全委员会。2014年，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议，首次提出总体国家安全观，标志着我国开始基于国家安全战略高度决策和部署应急管理工作。[12]2015年颁布《中华人民共和国国家安全法》，为一些亟待立法的应急管理问题提供了法律支撑。[13]同年民政部颁布《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，阐释了支持引导社会力量参与救灾工作的重要意义、基本原则和主要任务等。[14]随后，2017年国务院办公厅印发《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》，明确提出要建立覆盖应急管理全过程、全社会共同参与的突发事件应急体系。[15]2020年党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五远景目标的建议》首次将统筹发展和安全纳入了“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，城市社区应急管理政策进入优化阶段。党的二十大提出，提高公共安全治理水平。坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。这为推进社区应急管理体系和能力现代化建设提供了基本遵循。

（二）政策量化评价研究

对政策文本进行科学系统的量化评价分析需要从三个角度出发。首先是公共政策的内涵。公共政策是一个国家或政党为某一个时期的目标任务制定出来的，并以此来约束指导人们行为的纲领性、计划性的行为准则和规范。[16]其本质是政府部门制定规章制度来管理公共事务以及解决公共问题。[17]城市社区应急管理政策是我国城市基层应对突发公共危机事件的纲领性文件，国家及地方行政部门依据现实状况和需求，通过制定多样化的明细政策，旨在提升我国城市社区应急管理能力，优化城市社区应急管理体系，促进国家治理能力和治理体系现代化。其次是政策文本（政策内容载体）的功能。政策文本已经成为政策研究的基础，可以反映出政策体系中各个因素之间的联系和某一阶段的社会历史现实。[18]城市社区应急管理政策文本记录了我国城市社区应急管理的发展历程和历史变迁，通过对其进行文本挖掘，可以掌握我国城市社区应急管理发展的趋势和方向。最后是政策评价的依据。“政策评价的关键是建立评价指标体系”[19]，运用系统的分析范式，构建反映城市社区应急管理的评价体系，从而实现探究政策是否缺位、低效的目的。

笔者在文本挖掘的基础上，选取Estrada创立的PMC指数模型[20]作为政策量化评价分析方法，“PMC指数模型能够量化评估政策建模的一致性水平，PMC曲面能够从多维度精确反映政策各维度的优劣势”[21]，并且“由于其原始数据源对政策文本的挖掘，能够在很大程度上避免作者主观性”[22]，目前已经被广泛应用于我国教育政策[23]、数字经济政策[24]、大数据发展政策[25]等多个领域的政策评价。目前，这一分析方法已经趋于成熟，具有合理性。使用PMC指数模型进行政策量化评价一般由三个部分组成，如图1所示。

三、城市社区应急管理政策的PMC指数模型构建

（一）数据来源

为确保城市社区应急管理政策研究样本选取完整①，在收集城市社区应急管理政策的过程中，运用以下检索方式：首先，在中国政府网中的国务院政策文件库中以“安全社区”“社区应急”“社区综合减灾”“基层应急管理”为关键词进行检索;其次，通过中国知网中的政府文件检索功能按照以上关键词进行检索;最后，按照同样的关键词在“北大法律信息网（北大法宝）”中进行补充检索。得到政策文本480份，由于不仅要考虑政策文本的完整性，还要考虑政策文本的针对性和规范性，因此删除行政批复、政府工作报告和通报等文本效力差的非正式政策文本237份，最终得到政策文本243份。

（二）变量选取及参数设定

在构建城市社区应急管理政策评价PMC指数模型之前，需要考虑与社区应急管理政策有关联的所有可实现变量。因此，要对所选取的政策文本进行挖掘，将243份政策文本导入到ROST CM6.0软件进行功能性分析，对政策文本数据汇总和分词处理，然后，提取政策文本中的高频词，删除“完成”“日常”“当地”“按照”等没有参考价值的无意义词汇后，建立能够反映城市社区应急管理政策重点的高频词汇表，限于篇幅，按照关键词词频排名，整理了前45个有效词汇，如表1所示。

在分析城市社区应急管理政策高频关键词的基础上，参考Estrada、张永安、王增文、周瑛等相关学者的文献[26][27]，建立了我国城市社区应急管理政策量化评价标准体系，最终形成9个一级变量和32个二级变量，如表2所示。

（三）建立多投入-产出表

根据变量设置中的9个一级变量和32个二级变量建立多投入-产出表，进而对城市社区应急管理政策的评价进行全方位系统科学的分析，如表3所示。

四、PMC指数计算

（一）样本选取

从243份关于城市社区应急管理的政策文本中，根据发布时间以及效力等级选出10份政策文本作为本文的政策样本进行量化评价，如表4所示，其中国家层面4项，省级层面3项，市级层面3项。选取这10份政策文本的缘由在于：样本体现国家、省、市的纵向层级性，分别代表不同的效力位阶;基于横向地理位置考量，样本选取尽量覆盖我国东、中、西部地区，以保障样本选取的科学性和合理性;基于政策文本的可比性考量，选取的样本要具有一定的可对比基础。

（二）PMC指数计算

选取出样本后进行PMC指数的计算，参考Estrada的研究成果，PMC指数模型的计算包括以下几个步骤：

⒈按照公式⑴和表1的评价标准计算各二级变量值。由于本文进行的是政策一致性评价，因此所有二级变量具有相等的重要性，采取二进制的计分模式，即二级变量服从[0，1]分布，选取的城市社区应急管理政策样本符合二级变量中的评价标准计为1，否则计为0，以此建立政策样本的多投入-产出表，其中，设a为一级变量序号，b为二级变量序号。

a=1，2，3，4，5，6，7，8，9，…，∞  b=1，2，3，4，5，6，7，8，…，∞  公式⑴

⒉按照公式（2）和公式（3）计算各一级变量值。n=T代表各一级变量下对应的二级变量个数。公式⑵

公式⑶

⒊按照公式⑷计算各政策样本的PMC指数值。

PMC=                                                            公式⑷

通过对选取的政策样本各项内容进行仔细研读，按照上述步骤计算得到城市社区应急管理政策样本的多投入-产出表，如表5所示，以及PMC指数汇总表，如表6所示。

五、城市社区应急管理政策量化评价分析

对政策进行量化评价分析，首先要确定评价标准，根据Estrada M确定的评分等级划分标准，由于本文选取了9个一级变量，因此设置城市社区应急管理政策的PMC指数值为0～9，再将计算出的各政策样本具体PMC指数值划分为四个等级，如表7所示。当PMC指数值在0～3.99之间时，该政策低于一致性政策，属于“不良”政策;当PMC指数值在4～5.99之间时，该政策属于“可接受”的一致性政策;当PMC指数值在6～7.99之间时，该政策属于“优秀”的一致性政策;当PMC指数值在8～9.0之间时，该政策则属于“完美”的一致性政策。按照这一标准对10份城市社区应急管理政策样本进行评级，最终的评级结果并入到表5中。

（一）PMC曲面构建

PMC曲面图要根据PMC指数具体数值构建，它能从多角度视域分析城市社区应急管理政策的优劣性，是PMC指数计算结果的生动展现。PMC曲面计算公式如公式⑸所示，它是一个具有平衡性和对称性的三阶矩阵。

PMC曲面=公式⑸

（二）PMC曲面绘制

根据选取的政策样本层级，将10份政策样本进行聚类，分为国家层面、省级层面、市级层面三级政策，因此PMC曲面的绘制也从这三个层级出发，将国家层面、省级层面、市级层面的政策PMC指数值分别取平均值绘制PMC曲面，如图2、图3、图4所示。

（三）政策量化评价

政策曲面的整体位置越高说明政策质量水平越高，政策曲面凹陷程度越小代表政策内部指标一致性水平越高。[28]对国家、省、市三级层次的PMC曲面图进行分析可以发现，国家层面和省级层面的整体位置相较于市级层面的整体位置偏高，凹陷程度偏小，因此，国家层面和省级层面的政策质量水平和政策内部指标一致性水平比市级层面的更高。

⒈我国城市社区应急管理政策文本的整体分析。根据表5中城市社区应急管理政策的PMC指数计算结果，10项城市社区应急管理政策PMC均值为5.97，总体处于可接受等级，其中3项政策达到优秀等级，其余7项政策皆为可接受等级，没有出现完美和不良等级的政策样本。说明我国城市社区应急管理政策的制定从国家层面到地方政府层面均考虑较为周全，政策扩散都得到了积极贯彻落实，具有一定的有效性、可沿用性以及科学性。

对各级指标PMC指数进行分析，政策性质X1的PMC均值为0.74，说明城市社区应急管理政策性质从整体上看较为全面，但对各项政策性质中内容按级别进行观察可以发现，国家政策层面和省市政策层面在监管和建议上存在一定差别。在监管方面，国家层面较少政策具有监管性质，而多数省市层面的政策体现了监管性，说明尚未形成国家统一标准的监管体系;在建议方面，仅有少数国家层面政策存在建议性，表明大多数政策只规定了目标、要求、任务以及程序上的做法，没有给出具体的政策建议。政策评价X2的PMC均值为1，说明城市社区应急管理政策的制定都遵从了目标明确、方案科学以及可操作性的原则。政策时效X3的PMC均值为0.4，反映了多数城市社区应急管理政策没有实现长、中、短期目标的有机结合。发文级别X4的PMC均值为0.33，说明城市社区应急管理政策多为各层级按照要求单独发布，缺乏纵向联动。政策工具X5的PMC均值为0.4，通过观察政策样本的二级指标赋值情况，发现国家、省、市三级层次政策体系在选取政策工具时具有相同的偏好，倾向于使用强制性政策工具，而缺乏使用混合型和自愿性政策工具，这是因为在我国现行行政体制下，强制型政策工具的运用既能够突出政府在城市社区应急管理中的领导作用，又可以减少政策推行的阻力，确保政策及时有效落地，但是，过度依赖这一政策工具会导致政策效率递减、政策效果偏离预期的情况出现。政策领域X6的PMC均值为0.74，说明城市社区应急管理政策制定中对政治、经济、社会、技术以及文化等方面均有涉及，体现了城市社区应急管理具有复杂的特性，需要从各个方面做出有效应对。政策视角X7的PMC均值为0.5，分析二级指标赋值情况，国家、省、地市三个层级的政策视角得分均落到微观视角，说明城市社区应急管理政策在制定的过程中突出重点，根据具体情况做出了工作部署，加强了政策的可操作性。政策内容X8的PMC均值为0.86，说明城市社区应急管理政策的制定基本都包括了应急预防、组织机制、联动机制、应急处置、恢复重建、应急人才培训、宣传培训和应急保障8个方面的内容，政策方案较为详实。政策公开X9的PMC均值为1，说明城市社区应急管理政策在制定后都完成了对外公开。

⒉我国城市社区应急管理政策文本的特征分析。首先，城市社区应急管理政策强调预防为主，所有的政策样本在政策性质上都体现了预测性，在政策内容上都包含了应急预案，通过对可能发生的突发事件或紧急情况，提前进行规划和准备，采取必要的措施以减少潜在的损失和风险，优化应急响应和恢复的效率，保障公众的生命安全和财产安全。其次，城市社区应急管理政策主张组织协同，政策样本都包含了组织机制和联动机制等内容，通过加强各部门之间、各级政府之间、社区居民之间的沟通和合作，形成强大的应急管理合力，及时解决社区应急管理面临的困难和问题。再次，城市社区应急管理政策倾向行政权威的任务推进，仅有P1和P3两份政策文本在政策工具的选取上实现强制性政策工具和混合型政策工具相融合。在我国，公共政策具有政治属性，而这种政治属性的关键就在于它落实了政治权力应有的效能。在现行体制下，严密的科层体系决定了下级必须对上级负责，完成上级部门分配的任务。城市社区应急管理政策作为重要的公共政策，同样具有政治属性。因此，高层决策者就能“轻松”地运用科层体系中的行政权力，推进各项工作的顺利落地，而强制性政策工具正是贯彻其意愿的强有力武器。最后，城市社区应急管理政策突出救援及时，政策样本中应急处置、应急保障和应急人才培训基本做到了全覆盖，仅有P5缺少应急处置的得分，在突发事件发生后，要立即启动应急预案，调动相关资源和力量，及时进行救援和处理。社区应急预案要切实可行，应急资源要得到妥善保障，应急队伍要得到充分培训和训练，以保证救援及时、有效。

六、研究结论与未来展望

（一）研究结论

依据城市社区应急管理政策分析框架，借鉴已有文献中设计的政策指标，构建了城市社区应急管理政策的PMC指数模型。为探析城市社区应急管理政策的合理性、有效性与可沿用性，进一步选取了国家层面城市社区应急管理政策4项、省级层面城市社区应急管理政策3项，市级层面城市社区应急管理政策3项作为研究样本进行评价分析，最终得出以下结论。

我国城市社区应急管理政策设计整体合理，没有出现完美和不良政策等级。说明我国城市社区应急管理政策的设计具有合理性、有效性和可沿用性。在政策质量上，省市两个层级的政策质量相较国家层级而言偏差，这说明我国城市社区应急管理政策的落实与贯彻还存在一定不足。同时，选取的10项政策样本具有一些普遍性缺陷和特殊性缺陷。普遍性缺陷主要包括：政策性质方面，多数政策缺少建议，仅规定了目标、要求、任务以及程序上的做法;政策时效方面，除P1外，其余9项政策均只包含了单一时期的政策时效，对长、中、短期目标进行有机结合的程度不够;发文级别方面，发文级别的划分界限清晰，多为按照各自层级单一发布，缺少纵向联动;政策工具方面，国家、省级、市级三级层次的政策均偏好于强制性政策工具的使用;政策领域方面，多数政策缺少对文化领域的关注。特殊性缺陷包括：在政策性质上，国家层面的政策缺少监管性;政策内容上，省、市级层面政策缺少对灾后恢复重建的重视。

（二）我国城市社区应急管理政策的未来展望

⒈丰富政策工具的选取。在城市社区应急管理政策的制定与执行中，各个层面的政策主体都要从现实的政治、经济和社会状况出发，统筹兼顾各方利益关系，掌握好社会发展与城市社区应急管理之间的平衡点。围绕应急预防、组织机制、联动机制、恢复重建、应急人才培训、宣传培训等政策内容丰富政策工具的选取，突破传统的使用单一强制性政策工具的束缚，例如通过市场激励、公众参与等手段和途径，扩大应急管理的资金和物资来源、吸引和培养应急人才，从而增加混合型、自愿性政策工具的使用频次，逐步实现城市社区应急管理政策由“强制驱动”转化为“激励驱动”，充分调动政策各方的积极性。

⒉强化政策短期时效性与中长期连续性的有机结合。政策设计既要统筹推进全国城市社区应急管理工作的重点任务，为有效应对突发公共危机事件提供有效保障，保持宏观政策连续性、稳定性与可沿用性，又要考虑政策在短期内时效性，对某一时期发生的突发危机事件能够做出及时的反馈与应对。城市社区应急管理政策应立足当前，着眼未来，对短期紧迫性问题强调政策的精准性、灵活性，对中长期深层次问题突出政策的稳定性、连续性，只有将政策短期时效性与中长期连续性进行有机结合，才能更好地应对越来越复杂的社会形势，应对突发公共危机事件的不稳定性和不确定性，为推进国家应急管理现代化、建设平安中国提供政策保障。

⒊完善应急管理监管的内容建设。有效的监管是城市社区应急管理政策文本得以科学生产的重要保障。城市社区应急管理政策涉及经济、社会领域，有效的监管是应急管理现代化的重要标志。在经济领域，城市社区应急管理是政府部门的一项基础性工程，需要政府的财政投入。加强资金的使用监管，有助于提升财政资金使用的效益。在社会领域，城市社区应急管理作为一项综合性的管理活动，需要对应急场所建设以及应急人才培养过程进行监管，有利于促进社区应急管理能力提升。在未来的政策设计中应完善应急管理政策内容，把政策制度的监管纳入应急管理体系，提高社区应急管理效能。

⒋健全灾后恢复重建工作政策保障。灾后恢复重建工作直接关系到应急管理成效。在完善城市社区应急管理政策中，地方政府应重视灾后恢复重建工作的顶层设计，建立、完善灾后恢复重建的政策框架与实施程序，构建长效、灵活的政策机制，制定相关的财政、金融等政策，统筹引导社会力量，提升灾后恢复重建综合能力。

⒌加大应急文化普及力度。社区是应急文化建设的重要场所。在完善城市社区应急管理政策中，政府应强化应急安全教育，加大应急文化普及的宣传力度，通过组织各种各样的宣传教育活动，向公众普及安全知识和应急技能，增强社区居民的安全意识，提高居民的安全素养和自救互救能力。

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Quantitative Evaluation of Emergency Management Policies

for Urban Communities in China

——Research Based on PMC Index Model

Li Yihua， Chen Zhengrong

Abstract： This article is based on the PMC（Policy Modeling Consistency） index model construction and policy text content analysis （ROST CM6） to empirically analyze urban community emergency management policies. The empirical results show that the overall urban community emergency management policies release is relatively reasonable， but there are still some urgent problems to be solved： insufficient supervision of policy nature at the national level; The basis， timeliness， and tool selection of most policies are relatively single; insufficient popularization of emergency culture; the policy texts at the provincial and municipal levels do not pay enough attention to the content of post disaster recovery and reconstruction. Improving urban community emergency management policies requires improving the selection of policy tools and strengthen the construction of emergency management supervision content in future policy design; integrate the short-term timeliness of policies with the medium to long-term continuity to address the instability and uncertainty of sudden public crisis events; improving the policy framework for post disaster recovery and reconstruction，building a long-term and flexible policy mechanism;popularize emergency culture， and enhance community residents safety literacy and self rescue and mutual rescue capabilities.

Key words： urban community; emergency management; policy quantification; PMC index model

（责任编辑：刘剑明  助理编辑：李长宝）