晚明黄淮岁修河费的创设与维持

张叶

关键词：晚明；岁修；河工；潘季驯；财政管理

明中叶以降，随着赋役征收手段从实物、劳役向白银转移，官府内部财政运作的核算技术提高，法定的国家财政收入逐渐定额化，形成可以量化、预算的正额财政。但明清国家财政经制所限定的经费支出范围和额度，并不能给中央和地方各项事务提供足够的财源，尤其当各级政府面临紧急且临时性的财政开支时，只能依赖于经制外的经费筹措和报销渠道。明代后期，日益膨胀的军费、大工营建等预算外开支，给国家财政管理和运作带来极大的危机和挑战。其中，黄河、淮河、运河等大河治理与维护的费用越来越高昂，也占据了各级财政支出的相当大部分。

河工经费包括平时维护的常态开支和临时大工的非常态开支，与军费具有相似性。晚明河臣常将治河比作边防，所谓“防河如防虏，守堤如守边”，既希望河务能够像九边军事一样得到重视，也力图使河费如同军饷一般，建立常态化财政管理机制，以应对日常和突发工程的需要。明代中后期，由于黄河全流夺淮入海，河患集中于徐州以下河段，尤其是黄、淮、运交汇的南河、中河地区。万历时期，以潘季驯为首的河道官员在黄淮下游河道两岸兴筑长堤，并开始建立每年改筑或加帮堤坝、添筑马头埽、修闸、栽柳及挑浚淤泥的岁修制度，以加强常规性维护的方式，稳固河道，防范河决。此即所谓“黄、运二河冬春之交，有岁修三法，曰疏、筑、浚”

河道工程及维护具有多重管理的特征，其经费涉及官府诸多部门，定额化的河费体系经历了长时间的形成过程。学术界关于明代河工经费的讨论，或从河夫征调的角度，提及河役裁革折银后的赋役负担，或分类罗列运河建设专项资金与非专项资金的主要来源。但前贤学者对明代河道岁修创设的财政意义、岁修工程的实质，以及河工资源分配与供应的逻辑并未展开深入考察。本文从明代河工经费的征派、贮存、支用等环节出发，以岁修银来源的变化为核心，分析在河工大兴的万历年间创设岁修制度的目的和意义，讨论岁修的维持和实际作用，并借此管窥晚明河道衙门调拨资源的方式，及其财政管理的手段与机制。

一、量用征派与总贮府州：万历以前的河工经费

河道维护所需要的资源主要包括人力和物力，即闸夫、坝夫、浅夫等夫役和桩草、苘麻等工料。明初，河工夫役属于杂役，就近佥派沿河州县里甲人户亲身应役、办纳工料，作为徭役负担的一部分，“岁用桩草、苘麻就令闸、浅人夫采办”；修理闸坝之类的应急工程所需物料则“取给有司库藏，或概征于民”。明代中叶，随着赋役银纳化的展开，运河徭役逐渐改为折银雇募，工料也多以银钱征派，构成了官府掌握的日常性河工经费。

在赋役货币化的最初阶段，河工专项经费以“量用征派”为原则，由工部分司预先会计、编派，州县官府征收并贮存。成化年间，工部开始在运河关键地点设立都水分司，分段管理河工事务，“始分河道为三节，北自通州至德州、南自沛县至仪真，各属郎中一员，中自德州至济宁，属山东按察司官一员”，形成由中央外派官员与地方官府共同负责的河务管理体系。当时，工部郎中郭升以有司出办修理闸坝的工料困难为由，将河工夫役应办桩草中的半数折收银钱。其后，由于各年工程量不一，实物工料征收多则易致腐朽，折征银钱多则民力不堪，故该郎中“不拘常额，量用多寡，定拟征派”，根据河工物料实际使用需要，调节实物、货币形态的征收，实物物料足用便可。于是，“银钱积有羡余，桩草不致朽腐”，州县官府开始存积河工专项经费。

河工资源的配置倾向于工程重点区域，受到河道变迁的影响，以黄河与运河的关系为转移，在“量用征派”理念的指导下，河工经费呈现出区域间不均衡的特点。明代中前期，黄河中游多次决口，向东北或东南辐射，河患主要集中在山东、河南。故二省佥派大量浅夫、堤夫、堡夫等河夫，苘麻、砖石等物料的征收数量也较其他地方更多。从万历《大明会典》记载的河道钱粮额征之数来看，北河郎中所属山东府县征收的桩草银、裁革夫役银合计达31，106两，占“运河钱粮”总数的近一半，山东、河南二省管河道所征黄河钱粮亦为数颇多。可见，河工经费的征收集中于特定地域而形成定额，如后人所言：“河道钱粮，山东、河南额派原多。”

随着河工夫役、物料折征的增多，地方官府所收贮的河道银两也渐成规模，从征收到出纳环节都归有司负责，而缺乏稽查，以致被挪用于其他财政开支。起初，河工经费“散贮于临河州县，云以便支放，河南者或径发工所，以便分给”，3银两轻便、易于支用，反而“遂致那（挪）借侵欺，无从查考”。成化年间，朝廷已经制定禁例，规定非河工之事不得擅支河银，“凡漕河所征桩草，并折征银钱，以备河道之用，毋得以别事擅支及无故停免”。至正德十五年（1520），皇帝又下诏：“沿河军卫有司贮库桩草、夫价银，非关河道急务，不得擅用。”尽管如此，也难以避免州县所征收、贮存的河工经费被挪作他用，并未用于河道专项开支。

嘉靖年间，河道官员加强了对河银出纳的监管和稽查，并提高银两收贮层级，从散贮于州县改为总贮于府州，以达到专供河道支用的目的。嘉靖十五年（1536），总河李如圭指出，河道银两“若积贮年久数多，稽考未至，未免仍为各衙门那（挪）借侵欺，不得实用，今查已有二十余万两尚未查明”，因而要求“慎出纳而严稽考”。7经北河、南河郎中和河南管河道副使建议，在刘天和、李如圭两任总河的推动下，河道银两收贮的地点提升至府州一级衙门，“北直隶、山东则总贮于东、兖、沧、德四府州，南直隶则总贮于淮、扬、徐三府州，河南则总贮于开封一府，余所属州县不得有分毫积，且置循环簿各二，一赴都御史，一赴郎中、副使，各按季倒换稽查”，通过两级河道官员监管河银收纳和支放，希望杜绝挪用侵欺之弊。

于是，河道经费形成了由地方有司分级分工负责出纳、工部郎中主管稽查簿籍的管理制度，如北河郎中辖境内，“出纳之制则有司存，征科于州县有司，总贮于府有司，支发于掌印有司，给领于佐贰有司，郎中惟验估绳费，度力信直，省成计弊”。也就是说，在河道经费总贮于府级银库后，银两支放、给领的权力也上升到府级衙门，分别由掌印官和佐贰官负责。这既是为了匹配工部分司的行政层级，便于稽查和核算；也是以此应对逐渐扩大的河道工程规模，便于调配经费，集中财力办大工。

简言之，成化时期，夫役、物料等河工资源开始部分地折征，构成了货币化的常规河道经费，由州县官府收贮，工部都水分司则掌握征派、调拨之权，根据河工实际需要编派征收之数。随着地方有司存贮河工银两数量的日益积累，而支用层面缺乏监管，河工经费难免被挪用于官府其他开支。因此，嘉靖年间，河道衙门将河银从散贮于州县变为总贮于府州，试图通过提高库贮层级，严格册籍稽查，保证河银能够用于河工正项开支。

二、万历前期的岁修之法与岁修之费

嘉靖中期以后，黄河开始固定地从徐州、邳州夺淮、泗入海，泥沙淤积迅速，决口多发，治河重点区域从山东、河南转移到黄、淮、运交汇的徐州至淮安段河道。隆庆时，翁大立、朱衡等先后治河，而成效不显。万历六年（1578），黄河又于淮安府桃源县西北决口并北流，清河口淤塞，淮水南徙，淮扬一带皆遭水淹。潘季驯被任命为总理河漕都御史兼工部右侍郎，经略两河，重修高家堰，在徐、邳之间的黄河两岸筑缕堤、遥堤、格堤，构筑起严密的堤岸防护体系，通过抬高洪泽湖水位，束水攻沙，蓄清刷黄，将黄河河道基本稳定下来。层层大堤须用大量人力看守和定期维护，河道疏浚的频次也有所增强，河道官员们开始建立日常维护的岁修制度，以此巩固大工成果。而岁修所需的河工夫役和物料远远超出了州县有司岁额征收河费的供应范畴，经费来源成为突出问题。

（一）万历八年两河岁修之定制、定额

万历七年（1579）十月，两河大工宣告完成，工科给事中尹瑾随即受命踏勘检验工程，核查经费开支情况。万历八年（1580）初，尹瑾、潘季驯先后奏陈河工善后事宜，除了继续大工未尽的工程，即石砌高家堰、修筑徐北堤坝之外，还从创设制度、积贮经费两方面着手，建立长效的河道维护机制。

一方面，尹、潘二人规定每年开展修筑堤坝、疏浚河道的工程，即黄淮两河岁修的主要内容。尹瑾提出“定法制以核岁修”，具体来说，“行令管河司道等官，每岁严督各该管河官，率领守堤官夫，务将各遥堤觅取真淤老土，定限加高五寸、加厚五寸，柳苇岁加栽植，勿令稀疏，闸坝岁加修葺，勿令圮坏，年终管河郎中会同该道躬亲核验”。据《水部备考》所记载的河道疏浚程期，自浊河口到清河县的黄河缕堤、遥堤“岁岁修治”，南河所辖仪真、瓜洲至清河县河道原本三年挑浚一次，改为“每年调集仪真、江都、高邮、宝应、山阳、清河六州县原编堤浅闸坝等夫，分工修治”。

另一方面，他们特别强调积贮河工经费的重要性，均提出“备积贮以裕经费”，实施岁修必须要有足够的经费作为保障。尹瑾认为，河工物料“宁备而不用，毋宁用而不备”，显示出同样是日常性河工开支，大工之后的经费征派理念与成化时期的“量用征派”有着显著不同。潘季驯也指出，与其等到河道溃防之时请发内帑，不如未雨绸缪提前预备工料，“岁修之工必不可缺，则工料之费必不可少，故积贮实治河第一义也”

相比山东、河南额派河道钱粮足够使用，南直隶淮、扬、徐等府州岁额桩草银仅有2，000余两，实征在库不满数百两。据查，上年黄淮大工支销后余剩24万余两，已解还户部12万两，此番善后工程已不敷支用，则每年岁修堤防之费无从支取。于是，尹瑾提出了经费筹措方案：“或河南、山东河道银两，或运司挑河盐银，或徐、淮各处钞税，或抚按赃罚，或多方措处。大约每岁共凑银三万两，岁为定额，解贮淮安府库，专备两河修守之费”，即定额每年调拨3万两，贮存于淮安府库，将之作为修理黄淮两河的专项经费。在这四类款项中，题请余盐、赃罚未得到户部允许，故潘季驯与巡盐御史商议，将两淮运司的90万盐引每引带盐四斤，每斤征银五厘，计征18，000两，“解淮安府贮库，听两河岁修之用”。另外，议于河南河夫银拨6，000两，淮安、扬州两钞关及徐州仓分司商税各留2，000两，“共足三万之数，俱解淮库，以济河工”。工部则对此做了些许调整，淮、扬、徐三处商税银各减一千，即共支给3，000两，河南河夫银增加三千，即支与9，000两。

万历八年底，上述岁修银每年定额调拨方案正式得到了皇帝的批准：“万历八年十一月内，蒙本院题奉钦依，岁修银三万两内，该盐运司带征盐引银一万八千两，河南协济银九千两，淮扬两钞关并徐州户部税银三千两，每年征解淮库，专备各工支用。”

最终组成岁修经费的3种来源中，除了河南河夫银之外，另两项都属于对户部财政收入的题留，涉及河道衙门与户部之间的财政关系。尹瑾担心动用盐银、钞税会与户部发生冲突，在奏疏中特意强调河漕的重要性，称“臣非不知盐银、钞税关系边储，但河漕关系京储，较之边储，似尤紧要，况河道通而后盐船通，有河漕而后有钞税也”。潘季驯则直接澄清，运司所带征的盐银与边储无关，“往岁原供挑河之用，不系解部济边之数，委应征解河工备用”，同样以修河是为了转运漕粮为由，“户、工二部似属一体”，希望户部准许河道题留盐银和钞关税银。

从地域来看，运司带征盐银和钞关、徐仓税银都属于南直隶江北范围内的调用，河南河夫银虽然来自于河役折征，但因跨省调拨，被视为“协济”。随着河道工程重心的转移，江北地区的原额征派显然无法适应河工岁修的要求，通过跨省协济来弥补河工经费的地域差异性，亦是资源配置的合理手段。从归属来看，上述银两源自于地方府县、两淮盐运司、淮扬钞关、徐州仓户部分司等诸多衙门，亦被称作“各衙门协济岁修银两”。跨地域、跨部门协济而来的岁修银两，涉及多重财政关系，导致了其供应的不稳定。

首年度的两河岁修工程于万历八年冬季兴工，次年三月中旬前完成。具体工程包括加筑淮扬运河“年例岁修之堤”及改建减水坝等，共需银23，653两，从“见请岁修积贮银两”及大工余剩银动支。至于岁修经费的支销流程，则于万历九年（1581）两淮运司、钞关等衙门将银两解运到淮安后，管河官员前往销算并领银。潘季驯令运司“自万历九年为始”带征盐引银，解淮安府贮库；6淮安府万历十六年（1588）查核岁修银往年账目时，“自万历九年起至十五年止”，均表明万历八年度的岁修银，实际上于次年拨解至淮安贮库。

在首年度岁修开始之前的万历八年九月，潘季驯就任南京兵部尚书。次年，工部规定了岁修银的核算和奏销程序，使得河道衙门积贮钱粮的愿望受制于中央财政的分配。万历九年七月，工部奏称：“河道岁修钱粮宜敕督臣照各边年饷事例，岁费若干，存留若干，悉解工部贮库，遇河工缺乏，通融请给，”并得到皇帝同意。也就是说，工部不仅要求掌握河道岁修的支出账目，而且要将每年工程花费所剩余的银两销算后收回，并重新分配。

工部官员对潘季驯的两河大工和岁修之法给予了高度评价：“潘公殚智毕虑，两载奏功，而又定为岁修之法，后此者善循之，虽百世可也。”创设两河岁修的主要意义，在于确立了年例修理堤坝、疏浚河道的规制，以及每年从各衙门收解岁修银的定额数量和调拨方式。而实际上，岁修制度下每年具体工程量仍有所不同，3万两岁修银的定额难以匹配具体支出需求，“岁额银不过三万两，而岁修银至有六七万者”，岁修工程的实施仍然受困于经费不足。另外，如果站在劳役负担者的立场，地方州县及百姓并不愿意每年投入重复性劳动，更倾向于一劳永逸地解决河道水患。如高邮湖运堤的岁修被当地人视为负累，万历十三年（1585）南河郎中许应逵利用开凿宝应越河的余剩物料，调集各州县河道银，包砖修砌了高邮城西运堤，使“邮民永免岁修之苦”

（二）万历十六年岁修银来源变化

定额3万两的岁修银来自于各衙门的协济，于万历九年开始征解后，实际交到淮安的银两多有拖欠。万历十四年（1586），巡盐御史称，因掣盐缺额，运司只能以开荒银来供给河工岁修，导致正盐壅滞，故提出停止加带盐银。于是，运司“奉文蠲免四千五百两”，即仅支给河道13，500两，管河司道官提出，“将山东河夫银四千五百两”补充缺额。因此，万历十五年成书的《水部备考》记载，“淮安府库岁修银三万两”由“两淮运司盐银一万三千五百两、淮扬徐三钞关银三千两、河南河夫银九千两、山东徭夫银四千五百两”构成，3年终时支销情况须造册奏缴。随后，岁修银中淮安、扬州钞关和徐州户部分司的3，000两税银，亦被停止供应河工，仍然解交户部。司道官又“拨瓜仪盘坝脚米银、徐属派剩麦银，系原议解给徐吕二洪、灵璧等处夫银之数，共二千陆百余两，抵补前额”，意味着河道官员只能从其掌握的河工经费内部尽量调拨。

潘季驯的两河大工仅维持了数年安澜，至万历十五年，黄河中游河道又开始屡被冲决，朝中治河之议纷乱不一。在此背景下，工科都给事中常居敬被派往河道巡视，次年四月潘季驯被重新起任为右都御史总督河道。潘季驯追查其离任期间岁修银的收支情况，发现实际征解多寡不定，尤其是跨地域协济的河银，无法保证供应，支出层面也较为混乱，并未在年度内按时买料、雇夫修河。因此，潘、常二人再度强调积贮岁修钱粮，进一步严格行政程序，推动岁修工程的制度化。

万历十六年时，山东河夫银4，500两被抚按“仍留彼处募夫挑浚”，并未协济至江北；河南河夫银9，000两也因灾伤拖欠甚多，而暂时免于起解，由该年轻赍二升河工银内“量留九千两抵作河南应解之数”。因此，原本3万两岁修银的调拨来源中，只剩13，500两的盐引银，而当年修河所支已有4万余两，“所出之数浮于所入之额已三倍”，宝应、邵伯二湖筑堤的紧急工程则另需费26，228两。5这也说明，岁修工程在运作过程中，实际上是冬季兴工之前先支领库存银两，再于次年收纳各衙门解淮的年例银两后核销。

河道官员此时只能再次议处岁修钱粮的来源，工部郎中、兵备道等提出，将因瓜洲建闸而蠲免六升的过江脚米再恢复征收二升，即5，688两；并将本为河工正项钱粮而近年解济边饷的轻赍二升银归还河工一半，即13，750两，“通收淮库，作岁修支用”。潘季驯与总漕舒应龙认为不应再将过江米加派于江南百姓，而应把轻赍二升银都存留河工支用，三年之后，再将其中一半解部济边，一半作为河工岁修银两。但当时该项银两已经解部，故潘季驯等提出，“先于漕库或淮安府库借支别项银两应用，俟轻赍米银解到之日，照数补还”。对此，户部允许从淮库借支26，228两，以支付修砌湖堤工程，至于以半数轻赍二升银补充岁修河费的申请，户部则称可不拘泥于半数之分，“以后凡遇有应修工程，不妨照数再行奏留。如无工程，即以济边，随时通融，不必各分其半，以致临时支用不敷，又烦渎请”。因此，在来源于各衙门协济的岁修之费无法保证供应的情况下，河道衙门能够留用的只有轻赍二升银，使其具有了河工钱粮备用金的性质，随时奏留，就近从淮库中调拨。

万历十八年（1590），中河所属的徐邳段黄河修筑长堤需添募夫役，潘季驯再次申请奏留轻赍二升银，证明岁修银日益无法满足实际支用需要，河道衙门在可支配范围内动用储备资金，作为两河岁修的补充财源。淮安府库协济中河的岁修银两仅供买办桩草、砖灰等物料，而随着原本里甲佥派的河役逐渐逃亡，中河夫役只能采取召募形式，雇夫工食和犒赏银共9，600两，超出了河工经费的预算范围。于是河臣札行司道，转行淮安府，要求从其奏留的轻赍二升银中每年支给。由此，中河的岁修银分为两部分，均从淮安调拨，买办物料的支出由岁修银供给，雇募夫役的工食银从轻赍二升银中动支。

另一方面，从支出情况来说，定额3万两的岁修银“系供淮、扬、徐、邳一带浚筑河防夫工、物料之用”，其中“每年支给高堰等处堤闸夫役工食一千七百余两，止存银二万八千二百余两，以为中、南两河买料雇夫之需”。潘季驯第四次治河期间，又将各类堤坝闸座工程重加修葺，其经费多使用岁修银，例如包砌淄沟至姜家桥的漕河石堤，用银9，440两，“于岁修并轻赍米银内动支”；徐州段增砌石堤的工程耗费，“以二十一年为始，应用钱粮俱于岁修银内剖处”。

常居敬、潘季驯先后制定了经费支领和工料买办的程序，严格时间限制，强化册籍稽查，落实官员责任，进一步推进岁修工程的制度设计。鉴于此前河道衙门动支钱粮的数目并未奏报中央，常居敬作为中央监察系统派驻河道的官员，要求河道诸臣每年底将岁修经费的支出款项逐条开列奏明，“一切岁修经费，年终明开条件，具疏奏闻，奏册、青册部科备照”。科道官通过掌握册籍账目，介入并规范岁修经费的年终审计，稽查支销状况，以期减少支出环节的虚冒浮费。

潘季驯则详细规定了岁修工程买办工料、动工兴修的具体进度，重点在于强调提前预备，“虏至而后为治兵缮甲之计，则必为虏所乘，河涨而后为鸠工聚材之计，则必为河所乘”。7根据季风性气候特点，黄淮两河水涨泛滥多发生在夏秋时节，故潘季驯设计的完整岁修流程起始于十月秋防结束，完成于四月夏汛之前，共分为4个阶段，从踏勘堤防该修之处、预算物料和夫役数目，到上报、核准册籍，再到支领岁修银、买办工料，均设定相应时限，尤其是给予前期买办物料充足的准备时间，“应办物料即行各掌印官支领岁修银两，如数买办”。工部最终规定的程序是：“动支钱粮，选委员役，通限十一月内计议停当，类报总河衙门批允；正月内办完物料，随即兴工；四月初工程告竣。每年著为定规，后期者参处。”凡涉及经费开销的环节，都要求掌印官亲自操办，司道官和总河衙门掌管册籍，在过程中核查并监督。如同漕运各个环节有程限制度，河道官员也希望真正以年为周期，通过控制各程序完成时间，形成每年按时修浚的规范性管理制度。

总之，万历八年，潘季驯等在黄淮交汇地区创立岁修之法和岁修之费，以积贮资金、早办工料为目的，试图加强河工资源储备，建立黄河两岸堤坝的常态化维护机制，形成专项经费的固定征解和支销程序。岁修银定额3万两，每年从两淮盐运司、钞关及山东、河南二省调拨，解贮于淮安府库。但协济而来的各衙门经费多有欠解，无法保证定额供应，使得潘季驯在万历十六年第四次总河时，只能就近题留轻赍二升银等户部收入，与漕运衙门共享淮库的储备资金。

三、明末黄淮岁修的维持与困境

万历中期以降，江北地区的河费越来越匮乏，在黄淮南徙、水势涨溢的背景下，潘季驯虽然给后人留下了严密的黄河两岸堤防体系，但是不断增筑的堤坝也加剧了岁修的工程量，导致“虽万历八年曾题请岁修河道银三万两，而岁出每浮于岁额，东那西借，朝给暮空，即有紧急工程，亦多以匮乏而辍”。不仅3万两岁修银常年缺额，实际入不敷出，而且河道大工、急工也因缺少经费而无法实施。明末，国家财政中各类临时性开支大增，岁修之法的常规性逐渐被打破，岁修银的定额变得有名无实。

万历二十一年（1593），巡盐御史要求停止加带盐引银，“将岁解淮安修河盐银一万三千五百两自二十二年停止免解”，得到户部同意。自万历十四年蠲免4，500两之后，至此两淮运司不再向河道衙门协济经费，岁修银失去了最大的一笔经费来源。巡盐御史提出，“其修河银于淮扬二钞关并仪真闸船税、徐吕逃夫扣银通融济用”。然而，仪真闸船税“向系河道见支钱粮，与岁修银相兼支用，未可作为新增之数”；“淮安钞税俱无浮额，扬州关钞又浮缺不常”，难以预计浮额；“逃夫银”即徐吕洪夫逃亡所扣发的工食银，本就该用于雇募夫役。所以，商税浮银、逃夫银等不能预算数额的税项，无法成为河工年例专项经费的来源。

于是，万历二十三年（1595），河漕诸臣又只能重新寻找岁修银的来源，弥补盐引带征银的缺口。司道官提出，鉴于此前两年岁修所欠缺并借支官银之数分别达19，121两、16，861两，因而在原额3万两之外，再须1万两左右，才能满足一年修筑之费，建议将岁修银额数增至每年4万。他们希望扩大江北河费的协济范围，分摊到整个运河沿线地区，“以天下之全力经理天下公共之漕河”。也就是按漕粮加征附加税，将江南、浙江的过江脚米恢复征收三升，即210余万石漕粮每石折银一分五厘，可得31，574.25两；江西、湖广82万石漕粮，每石加征二升河工米，可得8，200两，共计可获得39，774.25两。其中13，500两抵补停免的盐银，1万两作为岁修银增额，3，240两支付徐州镇口闸溜夫工食银及其他开支，余下13，034.25两留作河工五年大修经费。总漕褚衭支持了司道官的建议，奏请将岁修银定额增加1万两，从长江以南的有漕州县加征近4万两，“俱随粮交付运官，过淮交纳漕库收贮”，作为两河岁修和大修之费。但是，当年底，户部酌议：“以江、湖二省民力困敝，不堪加增，止以江南、浙江原免脚米量复二升”，即只同意复征江南、浙江的过江脚米二升，也就是21，049.5两，给付河工支用，而未准加征于江西、湖广。

此后，江南过江脚米成为江北岁修河费的主要来源，作为固定解发淮安府的项目，在地方志中多有记载。如万历《重修常州府志》的过江脚米条目下记载：“（万历）二十三年，每石再复二升，折银一分，解江北河工之用，该银一千七百五十两，至今照派。”这延续了明代中后期漕费转化为财政公用的趋势，继轻赍二升扣留银之后，再次将重新加征的漕粮附加税用作河工之费，达到了以漕治河，使江北河费重负转嫁到财赋资源发达地区的目的。

值得注意的是，在褚衭等人的理念中，所谓岁修工程主要是为了解决当下的紧急河患，每五年开展一次的大修才是谋求长久之计，“每年有岁修，以完目前之急，五年有大修，以垂永久之利”。河道官员希望在岁修银之外，再积贮大修经费，将加征过江脚米银的三分之一积累五年可得65，100余两，“会查大修工程，估计呈详本院，题请动支前银，大加修整，工完另行造册奏缴，不入岁修之内”。他们试图将岁修与大修经费统筹分配，分别册籍管理，在支用环节上各自落实，反映出尽管岁修银连年缺额，河道官员依然努力积累可支配资金。

万历二十八年（1600）时，淮安府所收解的河道岁修银仍维持3万两的定额，分别出自河南协济银9，000两、徐州仓麦银（即派剩麦银）1，059两、凤阳府堤夫银403.2两、漕运车盘脚米银（即瓜仪盘坝脚米银）1，578两、轻赍二升银4，459.8两、江南和浙江各府过江脚米银13，500两。而实际上各衙门征解逐年拖欠，管河司道官称，岁修银“虽有三万两之名，而无三万两之实”。

因此，两河岁修银自万历八年创设，由盐运司、钞关及河南、山东河夫银协济，于万历九年开始解发淮安，而后在官府之间的利益博弈下，逐渐从盐税、钞关税等商税转而向田赋附加税摊派。（见表一）如漕抚李三才追述：“其后盐引壅滞，无从征解，盐银尽行停止，三关税银复还归户部，而河南协济银两又多拖欠，乃复题留轻赍扣留二升米等银内支用。”最初议定的协济款项渐次归还原属衙门，河漕诸臣只能从田赋收入及其他河工经费内调拨，甚至加征，漕粮附加税成为较为稳定的岁修银供应来源。以轻赍二升银、过江脚米银等田赋收入抵补岁修河费的缺口，本质上属于户部经制收入对河道系统的进一步拨付，这也加深了河道衙门、工部与户部之间的纠葛，使河工经费的支用更加受制于中央朝廷的控制。

万历后期，国家财政的各项应急开支对财政经制产生了冲击，矿监税使四出，包括河道岁修银在内的各类存留于地方支用的经费都遭到了内监的搜刮，被解入中央及内府财政之中。万历二十八年，圣旨要求查解河道钱粮进内府，以助大工，其中淮安府库存岁修银14，815两“尽数动支，听候内监陈增处类解进用”。万历三十年，工部尚书姚继可筹措河道大工所需百万之费，申请将此前税使搜括的河道经费归还，“河道岁积钱粮近以税使搜括五万三千有奇，望谕令照数还给，以济目前急用”，得到皇帝允许，及“以后不必搜括”的圣旨。如大学士沈一贯所言：“往昔河漕所以久而无敝者，实以岁修不辍之故，而所以能岁修不辍者，实以河道颇有余积之故。自税使搜括以来，所在罄竭如洗。”可见，岁修工程依靠河道衙门积贮和调拨的经费得以维系，而矿监税使竭泽而渔式收敛各类经费，导致河道岁修无钱能用，难以落实。同时，河道系统内部大工勃兴，耗费甚巨，岁修银两亦被投入大工之中，用于各类临时支出，逐渐失去了年例工程的常规意义。

天启、崇祯时期，黄淮水涨，溃堤频发，所谓岁修工程实则以筑塞决口、抢修堤坝为首要任务。同时，河工经费连年欠解，已征的部分又被大量移解辽东兵饷、陵寝大工等开支，河帑匮乏，岁修银无法保证3万两的定额，只能依赖折夫、由闸、梁头、四税等淮、扬二府本地商税收入作为补充。

为了应对河道急工，天启年间在任的南河郎中朱国盛对工料买办时限进行了更严格的规范，相比万历十六年潘季驯制定的岁修流程，提早了一两月之多，强调在固定的时限内完成年例岁修，将经费更快速、高效地投入买办工料。同时，要求管河官员及时销算岁修经费，并于秋防告竣的九月间，“将本年岁修截算，未完者并入来年之数”，即行预估下年岁修工料；在司道官的监督下，州县委官赴府库支领银两，“随行申明府库，凡河工钱粮文到即发，不许该房勒索，稽迟委官”。崇祯四年（1631）夏季，“河湖交涨，漕堤所在告决，岁修工程万不可缓”，南河郎中徐标紧急筑塞运河河堤决口，并估算岁修工程用银数目，经工部批复，淮安府属山阳、清河二县估用工料银2，909两，于河道岁修银内动支。

总之，万历后期以降，两河岁修银已经得不到来自盐运司、钞关等其他系统衙门的协济，只能以轻赍二升银、过江脚米银等漕粮附加税作为相对固定的来源，总河衙门将本属于户部经制收入的漕费扣留在淮安，由其支销并分配。另外，定额3万两的岁修银入不敷出更加明显，常受到河道临时大工及其他国家应急财政开支的提取，事实上难以有效地积贮河工经费。因此，总河衙门和工部分司都格外重视河银的支用环节，通过提前工料买办时限、严格领银程序，以期更高效地将岁修银用于河工。

四、结语

实物财政向货币财政的转型，深刻影响了明朝政府内部财政管理体制的改变，国家通过将财政收支定额化、预算化，划定和分派不同层级官府之间的财政责任。从财政的角度考虑，随着赋役折银征收，河工物料、夫役不再依靠徭役组织自行办理，以总河、工部分司、地方管河官为代表的河道管理机构介入河工资源和经费的收支、贮存，建立财政储备，以应对愈发频繁的河工维护需要，便是万历时期“岁修”制度出现的原因。

万历八年潘季驯等人创立岁修之法，力图在临时性河道大工之外，设置黄淮下游河道的常规维护机制，并定额征派3万两，作为年例岁修的专项河工经费。在征收层面，由于明代河道工程的重点从河南、山东向黄淮交汇的南直隶江北地区转移，岁修经费主要依赖跨地域、跨部门的财政调拨。岁修银最初由盐运司、钞关、河南和山东河夫银“协济”，而后主要依赖轻赍二升银、过江脚米银等漕粮附加税，从征收数额不定的商税转而向定额的田赋收入摊派甚至加征。至万历后期，岁修银款项的来源范围越广，越说明征解的不稳定，常处于权宜拨补的状态。

但是，每年固定额度的收入实际上难以适应河道工程量和经费开支的年际差异，入不敷出是常态，导致岁修之法的核心其实在于确立岁修银的支用项目和定额调拨方式，以及河道衙门在地方上储积可供调用的经费。挪移、借支、协济都是官府资源调拨和财政运作的常见手段，故河道衙门更重视支用层面的管理，希望通过严格管控会估、领银、买办等环节的时间，规范册籍奏报和销算程序，快速高效地使用经费。自潘季驯两河大工后创设岁修制度，岁修银的筹措和维持就一直是河道衙门赖以积贮经费的手段，逐渐形成了相对固定的征解路径和支销程序。因此，可以认为，岁修工程的财政运作逻辑，本质上是通过每年定额调拨并按需分配岁修银，确定运河沿线地区（特别是淮、扬、徐地区）各级各类官府供给河工的财政负担分配比例，利用核算、奏销等行政程序及册籍审查，形成自上而下、中央集权式的财政管理方式。

事实上，须区别对待“岁修”的工程意义与财政意义，随着时间的推移，岁修工程反而更大程度上是在应急修补，而非日常维护，于岁修中寓抢修之意。如崇祯时南河郎中徐标所述，“虽二三年内，间一岁修，不过补塞罅漏之术”。一旦在实际运作中，工程开支需求超过了定额征派的规模，岁修的夫役、物料无法足额征调和办纳，难免产生额外之征，势必突破一条鞭法后所形成的正额财政结构，以及官府内部的财政调拨体系，从而削弱了岁修工程按时限年例运作的可能性。至清代，经制化的“河工岁修”亦包括岁修和抢修两方面内容。