长三角一体化背景下苏州对接服务上海策略研究

刘铭

摘  要  长三角一体化发展进入深入推进阶段，上海与苏州已经成为长三角一体化发展中的重要内核。苏州积极对接服务上海是现代化发展的内在要求，是服务国家重大战略的积极举措，是苏州上海两地发展的现实需要。苏州对接服务上海不是单纯的承接上海功能疏解，而是要在对接过程中，形成与上海各有优势、功能协同、深度耦合的一体化区域发展共同体。基于此，本文提出了苏州对接服务上海的总体思路和在交通互联、科创协同、产业合作、人才服务、营商环境、公共服务等方面的具体思考。

关键词  长三角一体化；沪苏（州）同城化；对接服务

2023年11月30日，习近平总书记主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话，明确了下阶段长三角一体化发展的重要任务。长三角一体化自上升为国家战略以来，苏州紧抓国家战略机遇，深入推进长三角一体化发展，其中重要表现为努力学习上海、融入上海、服务上海，积极推动沪苏（州）同城化，全力落实国家战略。

一、苏州对接服务上海的背景和基础

（一）现代化道路发展的内在要求

从世界现代化发展的历史来看，几乎所有大国的崛起都伴随城市群的崛起，城市群的各城市之间由竞争变为竞合，逐步形成产业链、供应链、人才链、创新链、资本链等有效应对全球竞争的巨大优势，成为国家参与全球竞争的重要载体。我国城镇化进程已步入快速发展阶段，很快将进入城镇化后期的缓慢发展及质量提升阶段，顺应新型城镇化发展推动城市群建设是规律使然。在长三角城市群中，都市圈是基本的构成单元，是突破行政边界、实施区位导向性政策的重要空间单元，具有促进要素跨区流动，提高区域政策的精准性和带动城市群发展的重要作用。［1］国务院发展研究中心最新研究认为，中国今后10年，新的经济动能70—80％以上来自大都市圈。

2022年9月28日，上海、江苏、浙江三地政府联合发布《上海大都市圈空间协同规划》，明确了“1+8”的都市圈空间格局，目标直指“打造具有全球影响力的世界级城市群”。长三角城市群的竞争力直接取决于上海大都市圈的竞争力，而大都市圈竞争力则取决于在上海带动下，圈内城市能为上海起到多大的协同增强效应。其中苏州是长三角地区唯一一个与上海位势差在合理范围的城市，在共同打造上海大都市圈成为世界级城市群的内核方面，可谓是最值得期待的“区域CP组合”。

（二）服务国家重大战略的积极举措

进入新时代，区域协调发展的内涵在不断丰富，以深化区域协调发展推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，其本质是发挥比较优势形成发展合力和新的动能。因此，发挥各地区资源禀赋的比较优势，培育壮大区域性中心城市，构建次区域合作圈（都市圈），发挥区域中心城市对周边地区的辐射带动作用，是未来促进区域协调发展的重要新动能之一。

2018年11月，长三角一体化正式上升为国家战略，三省一市以占全国1/25的国土面积，创造了全国25％的经济总量。苏州在一体化发展中，一直以大力度、高层次、宽领域接轨上海，在科技创新、产业协同、交通联通、生态环境共治等领域深化合作，积极对接上海“五个中心”建设，协同增强上海全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户四大功能，努力成为在提升上海国际竞争力、建成卓越全球城市方面起到协同增强效应的国际化大都市，共同做强长三角一体化坚实“内核”，实现服务国家重大战略的使命任务。

（三）苏州上海两地发展的现实需要

在全球化时代，部分标志性国际化大都市正逐渐发展为国家发展的动力枢纽。［2］一个城市的竞争力已无法仅靠聚焦主业实现一枝独秀。城市之间走分工合作、优势互补、联系紧密、协同并进的发展道路，以更少的投入创造更大的经济社会效益，成为增强自身竞争力和实现高质量发展的明智之举。

上海需要苏州。与发达国家首位城市占其全国GDP的比重相比较，上海的差距较大。客观上说，上海虽然已经基本建成国际经济、国际金融、国际贸易、国际航运中心，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，城市功能明显增强，国际影响力也有较大的提升。但是，从“四大功能”与“五个中心”建设的能级辐射、链接效应、定价能力以及国际化的竞争力、科技创新活力等来看，仍然存在许多短板弱项，需要通过“圈内城市”的协同合作，助力上海增强“聚集—辐射”功能，使之加速成为代表中国对话世界的卓越全球城市。在长三角城市群中，苏州和上海联系最为密切——一方水土养育，两地文脉相通，拥有近百公里接壤边界线。在上海的未来经济增长重心的三大区域中（临港、一体化示范区、虹桥商务区），有两个与苏州的距离甚至比与上海中心城区的距离更近；苏州沿沪三县（市） 加上苏州工业园区的经济总量占苏州全市半壁江山。苏州是长三角城市群中经济体量与上海相当的城市，对接合作源远流长，已在许多方面取得明显进展，最具备区域合作的基础条件。

苏州需要上海。“最强地级市”一直是苏州城市能级不高的“生动”注释。苏州需要不断提高在产业、交通、生态、规划等领域对接上海的程度和水平，积极承接上海”五个中心“的溢出效应，获得更多、更宝贵的辐射带动。苏州想要完善内需体系、实现更高水平对外开放，最“信得过”“靠得住”的在长三角，首先要做足长三角内人流、物流、信息流的畅通无阻。从这个意义上看，对接服务不是一场单向输出，而是包括融入、协同、合作在内的双向赋能。

二、苏州对接服务上海的成绩与不足

（一）苏州对接服务上海的成绩

苏州的发展，一条非常重要的经验就是主动学习上海、接轨上海、融入上海、服务上海，在上海的辐射带动下，不断迈上发展新台阶。2020年，苏州制定了《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉苏州行动计划》，提出要自觉强化“服务上海就是服务国家战略，接轨上海就是接轨国际前沿”的意识。2023年11月，苏州再次提出，要胸怀“国之大者”，主动把苏州放在全国全省发展大局中思考和谋划，更好服务上海龙头带动，强化周边城市联动，以一域出彩为全局添彩。［3］2022年《上海大都市圈空间协同规划》提出八大重点领域系统行动、五大空间板块行动，除杭州湾区域协调发展外，其他全部涉及苏州。苏沪两地在顶层设计上，可谓是心意相投。

实践操作中，苏州“近水楼台先得月”，多年来一直处在积极主动对接上海的最前沿，在生产生活两大方面取得了可喜的成绩。交通基础设施方面，沪苏通铁路的开通，太仓、常熟、张家港被划入到上海的“一小时城市圈”；苏州地铁11号线在苏州昆山花桥站与上海11号线无感对接，成为首个与上海通地铁的城市。科技创新方面，苏州积极投身沿沪宁产业创新带和G60科创走廊建设，与上海实现科技创新券通兑通用；中科院上海硅酸盐研究所、中科院上海技术物理研究所苏州研究院等一批龙头型“大院大所”相继投用。产业园区联系方面，建设“上海张江·张家港飞地创新中心”，苏州工业园区、吴江经济技术开发区、相城经济技术开发区入选了G60科创走廊工业互联网标杆园区。产业协同方面，苏州积极参与G60科创走廊与中国商飞战略合作，共同构建大飞机供应链培育体系；很多世界500强企业，都把中国区总部设在上海，同时又在苏州就近设立工厂。苏州还主动对接虹桥航运、贸易、金融等领域，建设研发设计、检验检疫、商务服务等富有苏州特色的现代服务业集聚区。

（二）苏州对接服务上海的不足

苏州对接服务上海是在不改变现有行政区划和隶属关系的条件下，共商、共建、共保、共治、共享、共富，畅通内外循环，培育更加合理的城市层级和功能体系，这是一场高质量城市发展新模式的探索与创新，关键在于消除行政壁垒，加快要素流动。目前来看，苏州上海两地对接合作还任重道远，尚未建立起全面系统的对接、管理和协调机制。

1.行政级别差别存在，政策协同化难度较大。苏州和上海行政级别不同，各下辖区县之间的级别也不等，在一定程度上阻碍了对接合作。经济体量两地也存在较大差距。2023年，上海的GDP和社会消费品零售总额均是苏州的1.9倍多。上海在经济上的高势地位也造成了两地政策不平等。相比苏州，上海还拥有一些高梯度区域和载体（如浦东新区特别是临港片区，虹桥商务区等）以及更多国家政策支持，这些不平衡也给两地政策协同带来诸多挑战。

2.产业同质化现象存在，要素流动性较低。从产业结构看，两地在制造业尤其是高端制造业上重合度仍然较高。根据“十四五”规划，上海提出重点发展集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业和新能源汽车、高端装备制造、航空航天、信息通讯、新材料和新兴数字产业六大重点产业。苏州提出加快构建由10个重点产业集群和30条重点产业链组成的“1030”产业体系，用三年左右的时间，力争形成电子信息、高端装备、先进材料、新能源四个万亿级主导产业，奋力打造全球具有领先地位的“智造之城”。两地重点发展产业重合度较高，容易出现产业竞争，表现在重复建设、企业和要素流动不畅、税收和人才政策不平衡等，既浪费资源，又降低产业效益。如何找到对接的契合点，将苏州产业集群对接到上海九大高势能领域，也是亟需考虑的问题。此外，一体化劳动力市场尚未形成，资本市场也尚未彻底打通。现有科技创新协同与合作深度不够，政府层面对创新资源的对接和引领有待加强。

3.公共服务供给水平存在差异，对接协同难度较大。交通方面，还存在“断头路”“丁字路”等临界区域的交通“毛细血管”不畅通现象。究其原因，主要是由于土地指标和各类保护红线的限制；苏州新区站、园区站通往上海列车班次不能满足两地工作生活的居民需求等。养老方面，由于两地存在行政落差，致使市级层面与上海无法实现养老财政的异地结算，需要江苏省级层面与上海市的共同推动；也正是由于两地养老财政结算没有打通，凡是地方财政的关于养老补贴等支出，都不能实现“跟人走”等。医疗方面，慢特病结算病种范围有待拓宽。可以看出，在公共服务优质供给方面，上海处于明显优势地位，公共服务供给的不平衡、衔接的不通畅为在苏州上海两地工作生活的人带来诸多不便。

三、苏州对接服务上海的总体思路和策略研究

（一）苏州对接服务上海的总体思路

上海提出要聚焦强化“四大功能”，深化“五个中心”建设，二者统一于上海城市核心能级提升的发展框架，服务于上海高质量发展这个首要任务。习近平总书记在2023年全国两会参加江苏代表团审议时，阐释高质量发展内涵，对江苏提出“四个走在前”的重大要求。同年7月初，来江苏考察再次对江苏、苏州提出，在推进中国式现代化建设中走在前、做示范和“四个新”的重大任务。2024年两会，习近平总书记又提出，“加快发展新质生产力”“江苏要全面融入和服务长江经济带发展和长三角一体化发展战略，加强同其他区域发展战略和区域重大战略的对接，在更大范围内联动构建创新链、产业链、供应链，更好发挥经济大省对区域乃至全国发展的辐射带动力”。作为江苏对接上海的门户，苏州要将习近平总书记和党中央对苏州的期望和部署与对上海定位要求结合起来，全面接轨上海、融入上海，共同打造国家发展的动力枢纽。

苏州对接服务上海不是单纯的承接上海功能疏解，而是要在对接过程中，形成与上海各有优势、功能协同、深度耦合的一体化区域发展共同体。总体思路概括为：站在服务国家重大战略的高度，以提升区域竞争力和人民幸福感为主要目标，苏州最大限度地、最高效率地融入上海，加快要素流动，增强科创协同，强链延链补链，畅通内外循环，提升上海“四大功能”，提高“五个中心”能级水平和全球竞争力。在助力上海做大核心、做强龙头的过程中提升自身的综合竞争实力，在优势互补中拓展发展空间，追求城市升级，把苏州打造成为国际化大都市和长三角世界级城市群的中心城市。更为重要的是，在区域对接融入过程中，探索出具有统一的政策和规划体系、畅通的交通和能源体系、开放的经济和市场体系、协调的生态和社会治理体系、均衡的公共服务和文化服务体系的高质量城市发展新模式。

（二）苏州对接服务上海的策略研究

苏州全面对接融入上海要逐步从区域项目协同走向区域一体化制度创新，当前结合长三角一体化三年行动计划的年度任务清单，按照各自比较优势错位布局、共同比较优势巩固提升、共同需求同频共振的标准，率先布局重大项目。

1.交通互联，提升要素流通效率。在铁路轨道交通上，加快高铁苏州北站建设，合力建设“大虹桥”复合型国际综合交通枢纽。支持高铁苏州北站扩容提升和站城一体开发，与上海虹桥枢纽共同打造国家级高铁枢纽。推动苏州市轨道交通10号线延伸至苏州南站枢纽及水乡客厅，打造示范区建设交通领域的重大标志性工程之一。增加两地城际铁路班次密度，提升苏州新区站、园区站现有车站利用率，逐步增加沪宁城际苏州新区站车次。可以参照杭州做法，共同建立跨地车牌通行备案制。在公路交通上，对接上海，支持优化跨省公交线路开通流程，优化公交运营线路与时间，增加站点、增多班次，尽可能地方便两地群众往来。

2.科创协同，打造联合创新力量。在重大创新载体上，对接上海产业龙头企业（根据苏州产业集群布局）、高校院所、科研机构，利用两地优势互补短板，共建创新联合力量，打造整合式创新生态。在科技创新成果转化上，深度对接国家技术转移东部中心与苏南中心，加快建设沪苏国际技术交易市场，畅通技术交易渠道，把苏州打造成为上海科研成果转化的“最佳试验场”。

3.产业合作，强链延链补链。在培育世界级产业集群上，共同瞄准生物医药、集成电路、航空航天、智能网联汽车等高端产业集群，引导产业链有效合作，强化延链补链强链，构建供应链培育体系，推动形成“上海高端服务+苏州高端智造”格局。在吸引资源集聚、引导产业链有效合作、推动科技协同创新、加大人才培养、推动国际交流合作、开展重大课题研究等方面深度合作。［4］在数字技术、智能网联技术应用上，对接上海，共谋数字人民币在长三角一体化方面的更多应用。建立常态化联动机制，在公共服务、生态旅游、供应链管理等方面实现跨区域应用，争取打造长三角数字人民币示范区。

4.人才服务协同合作，实现畅通无阻。对接上海，争取人才政策互认，共同组织人才招聘活动，建立人才招聘常态化协同合作机制。建立高校人才、科技人才、文化人才常态化交流平台载体和体制机制。优化两地医师多执业机构备案举措。比如，医院间虽无医联体协议，只要两地医院之间出具相关认可意见，也可参照医联体模式予以备案。同时进一步完善信息互通，优化线上办理手续，医师考核结果以其实际主要行医地卫生行政部门考核为主，异地结果互认。

5.营商环境共建，形成区域竞争合力。在信用体系共建上，共建信用一体化平台，形成跨区域信用联合奖惩模式。推进苏（州）沪公共信用数据安全高效交换，共用动态信用积分，实现区域信用信息共享，在诸如环境保护、旅游、产品质量等重点领域信用联合奖惩机制。共同制定行业领域信用监管评价指标、风险监控指标和模型，完善风险预警信息的跨地查询与推送机制。在“大商务”“大会展”共建上，主动承接上海会展外溢带动效应，根据苏州城市规划和产业发展，科学布局会展增量。建立健全两地商务会展联动发展沟通和推进机制。共建国际消费中心城市，共谋世界级论坛和赛事（如顶级科学家论坛，世界级精英创业周）。在开放协同上，加快打造高品质“类海外”营商环境，增创国际合作和竞争新优势。在法治化建设上，在城市管理、社会服务、旅游文化、环境保护等领域，推进区域标准化，包括标准目录的制定、实施和监管等内容，探索建立统一的清单式进入门槛。进一步推动两地城市管理执法协作，巩固跨省区域联动协作机制，加强统筹协作，实现信息共享。

6.公共服务深入合作，提升两地人民幸福感。在养老协同上，探索上海苏州异地养老标准互通互认、信息共享（包括需求评估、设施名称、服务标准等），在长三角一体化示范区开展养老服务补贴异地结算试点，实现养老补贴“跟人走”。在医疗协同上，加快推动上海苏州医疗信息互联互通，同级医疗机构检查检验结果互认，推进两地药品、诊疗项目、医疗服务设施“三个目录”的统一，不断拓宽慢特病结算病种范围，实现两地参保人员异地药店购药直接划卡结算。在教育协同上，加强高校间的合作与交流，协同扩大优质高等教育。协同推进义务教育优质均衡发展，普通高中优质特色发展，线上教育优质资源共享，搭建沪苏两地优质学校品牌合作平台、校长互动平台、教师培训培养联动平台。支持高校开展跨省科研合作和虚拟教研室建设，推动学生互访和学分互认，支持发展跨省职业教育集团。在文旅休闲上，推动打造沪苏惠民休闲年卡，扩大休闲卡中上海景点范围。对接图书馆、美术馆、博物馆等公共文化场馆，协同搭建文化云平台，推动公共文化数据资源共建共享共用。推动数字人民币在文旅、消费等同城方面的应用。在生态环保上，构建以太湖为核心的生态安全格局，推进跨界水体综合治理，强化区域供水联合保障。

参考文献：

［1］孙晓波.上海大都市圈，为什么“大”？[N].中国新闻周刊，2022-10-10.

［2］蒋昌建，杨秋怡，沈逸，等.上海“五个中心”新一轮发展战略：打造国家发展动力引领城市［J］.科学发展，2022（12）：31-39.

［3］苏州召开推进长三角一体化发展调研座谈会，苏州新闻 2023-11-25 https：//mp.weixin.

qq.com/s/cF6pXcZG3fyeJSuIUliipA.

［4］付奇.“链”上共舞，推动产业一体化再上新台阶[N].新华日报，2022-03-07（007）.

本文系2023年度江苏省党校系统调研课题（编号XT23065）“增强上海苏州同城效应的重点领域及政策研究”的阶段性成果。

（作者系中共苏州市委党校副教授）

【责任编辑：张卓】