行政法发展之社会主义核心价值观引领

匡成 肖北庚

摘要：社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂，行政法作为社会主义法律体系的重要组成部分，其发展与完善要以社会主义核心价值观为引领。行政法与社会主义核心价值观的规范结构相互契合，其体系化发展必然要以社会主义核心价值观引领。社会主义核心价值观引领行政法发展应遵循将社会主义核心价值观转化为行政法理这一根本准则，采取硬法与软法相统一的融入方式，突出重点领域行政基本法的社会主义核心价值观引领。

关键词：社会主义核心价值观；行政法；法治建设；融入方式

在纵深推进法治中国建设进程中，推动主要门类的法律规范体系化甚至法典化逐渐成为法学理论界与法律实务部门的普遍共识，行政法体系化法典化成为完善中国特色社会主义法治体系的时代使命。过往对这一问题的研究聚焦于行政法体系化法典化的现实基础与客观必然，以及法典化的现实模式、具体框架与规范内容，规范内容与体系构架成为研究重点，这是从事实、知识与逻辑的角度思考行政法的发展完善。其实任何法律部门的发展既有事实维度、知识维度、逻辑维度，又有价值维度，行政法的发展离不开价值维度思考。社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂，行政法的发展与完善必然要以社会主义核心价值观为引领。

一、社会主义核心价值观引领行政法发展的内在机理

自党的十八大提出社会主义核心价值观以来，党中央通过系列文件推动社会主义核心价值观入法入规，用社会主义核心价值观引领法治建设已经成为全面依法治国的重要内容。行政法作为社会主义法律体系的重要组成部分，其发展与完善必然要以社会主义核心价值观为引领。

（一）行政法与社会主义核心价值观的“国家—社会—个体”规范结构相契合

行政法作为社会主义法律体系的重要组成部分，其核心是规范行政权力，调整国家行政机关在行政管理活动中与公民、市场主体、社会组织发生的各种社会关系，形成“国家—社会—个体”的规范结构，这与社会主义核心价值观的规范结构相契合。

“行政法是关于行政的法律，它决定着行政机构的组织、权力和职责。”[1]一方面，行政法的核心内容是规范行政机关的组成、行政权在政府各部门之间的配置及行政权运行方式、程序与救济等，行政主体及具体行使行政权的公务员是行政法规范的核心主体。在现代法治国家中，行政权力的运行是以维护、保障进而促进公民权利为目标，国家权力的行使需以公民权利为边界，从而形成对政府来说法无授权不可为、对公民而言法无禁止即自由的现代法治准则。另一方面，公民权利的行使及公民对国家治理的参与必须遵循法律规范，“行政法对保持国家与公民权利之间的平衡起到很大的作用”[2]。政府对公民权利的保障和促进在很大程度上也需以政府与社会权利基本边界的划定为基础，同时对社会进行管理也是政府职责所在。政府既要对行业协会、学会、研究会、基金会、自治的经济组织[3]、社会公益团体等社会组织进行必要的扶持，又要对其进行一定的管制，因此，社会组织也是行政法主体的重要组成部分。从总体来看，就行政法而言，“国家与社会，国家与公民，只是审视一个问题的两个角度，或者说一个问题的两种表达方式”[4]。

社会主义核心价值观对国家、社会、公民三个层面价值观的概括，“实际上回答了我们要建设什么样的国家、建设什么样的社会、培育什么样的公民的重大问题”[5]，是对国家精神、社会导向和个体准则的概括，内含“国家—社会—个体”的关系结构[6]。行政法的“政府—社会—公民”的关系结构契合了社会主义核心价值观三个层面的规范结构。社会主义核心价值观的“富强、民主、文明、和谐”的国家目标需落实到行政主体权力配置与运行各个方面，当前我国以“放管服”改革为导向的法治政府建设在很大程度上彰显的正是“富强”价值目标要求；以民主参与和协商为导向的行政决策程序法治化彰显的是“民主”国家价值目标。社会主义核心价值观的“自由、平等、公正、法治”的社会价值取向必然落实到政府与市场、政府与社会关系的规范中，当前我国优化营商环境的立法不断加强，这在一定程度上可视为行政法体现社会价值取向的具体表现。“爱国、敬业、诚信、友善”的公民价值准则同样要在公民遵守社会秩序的行政法规范中得到体现，目前国家和地方的文明促进法成为立法的一种新趋势，这在客观上顺应了公民价值准则在行政法中的具体落实。

（二）社会主义核心价值观的引领是行政法体系化发展的必然要求

行政法与社会主义核心价值观享有共同的规范结构，这使得社会主义核心价值观融入行政法有了可能；而行政法发展中的体系化要求则使这种可能成为必要。

过往我国的行政法一直以行政行为理论为基础进行构建。然而，随着经济全球化的推进以及风险社会的到来，政府面临的行政任务日益复杂，政府职能也日益丰富。同时，大数据和人工智能的加速发展使得传统以行政行为为中心的行政法构建模式受到挑战。因此，学界主张构建行政职能和行政行为二元制行政法体系[7]，以回应新的挑战。甚至有学者主张以发展职能重构行政法[8]。民法典出台以后，行政法学者主张编纂行政基本法典以回应行政法体系化要求[9]。

“法律不仅具有形式，而且还具有内容。法律的形式表现为规则和执行这些规则的司法行为；其内容便是那些旨在实现某些价值的规则的内容。”[10]行政法体系化面临着两个基本维度，即行政法体系自身固有的完备和协调——逻辑维度；行政法体系向何种方向发展——价值维度。后者主要是考量彰显什么价值观的行政法体系才是好的和符合行政法自身演进要求的体系。尽管价值观有一定的主观性，但也同样呈现出客观性和真理性，这种价值观的客观性、真理性需要人们通过建构性解释的方式在实践中呈现出来，“法律的事实维度和逻辑维度不过是其价值维度在历史中呈现自己的客观场所”[11]。行政法体系作为公法体系不同于私法体系，彰显价值维度是其内在要求。“公法的特别规制付托，不容许公法如同私法一般，只局限于从事框架管控。公法的管控一直是以实定法律构成要件，以及转换宪法的价值规定，如比例原则等程序之管控来实现之。”[12]

从价值维度来看，行政法体系化需要体现我国法律体系的社会主义性质、彰显时代特点和反映人民意愿。社会主义核心价值观反映社会主义制度的本质规定，吸收中华优秀传统文化精华，借鉴人类文明优秀成果，“形成了全国各族人民和诸多价值观中的最大公约数，既是当今中国诸多价值观的‘核，又是社会有机体的‘心”[13]。行政法体系化必须以社会主义核心价值观为引领。从时代特色的角度来看，我国行政法体系化应当反映中国特色社会主义市场经济和民主政治的基本要求。中国特色社会主义市场经济是将市场经济和宏观调控有机结合起来的市场经济，是建立在法治基础上的市场经济[14]，既要推动市场化改革，又要防范私权膨胀给国家利益、社会公共利益和公民个人利益造成的不当侵害，必须同时彰显自由和公平。社会主义民主政治有别于西方民主政治，要坚持以人民为中心。就行政管理而言，既要提高行政效率和管理水平，又要促进行政管理民主化，防止官僚化的弊端[15]，这需要彰显富强、民主、法治等核心价值观。行政法体系化还必须契合我国正在开展的法治政府建设。始于本世纪初的法治政府建设对依法行政提出了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，依法行政这些基本要求包含了公正、法治、诚信等价值要素。近年，党中央、国务院提出了“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”①目标，这一目标更是彰显了民主、公正、法治、诚信的价值追求。行政法体系化应当坚持社会主义核心价值观的引领，从而进一步彰显上述价值追求。从人民满意的角度来看，行政法体系化在价值上既要重视每个人的价值追求，把握个人价值追求的个体性、多元化、动态性特点，同时又必须体现价值的普遍性和统一性要求，而价值的普遍性、统一性是“基于人们的共同目的、利益和需要”[116]的一种客观存在。社会主义核心价值观基于人类共同目的、利益和需要，凝聚了社会共识，应成为行政法体系化的方向引领。

从规则的维度来看，行政法体系化本身需要遵循法律体系化的基本要求，即需要把既存的各种各样行政法规范知识和概念“依据一个统一的原则安在一个经由枝分并且在逻辑上相互关联在一起的理论框架中”[17]。这需要对现存立法主体多元、法律渊源多样的分散规范进行系统整合，并消除法律规范冲突、法律漏洞和法律自身模糊等体系化违反情形，这同样离不开价值观的引领，因为“任何一个制度都是由最高层次的意识形态、次级层次的规则和规范、更次级层社会角色和最低层次的象征性符号所构成。其最高层次的意识形态是其硬核，其他结构层次则形成对硬核进行维护的保护带，任何制度的变化都从保护带开始，通过保护带的量变发展到硬核的质变，制度硬核成为保护带调整的反向力量时就是其变迁之刻”[18]。社会主义核心价值观构成行政法体系属于最高层次的意识形态，必然要融入行政法体系中。

二、社会主义核心价值观引领行政法发展的基本遵循

社会主义核心价值观不会自然而然地融入行政法规范，因此社会主义核心价值观引领行政法不能停留在理论必然性探讨层面，而要遵从立法规律，将社会主义核心价值观融入行政立法，使社会主义核心价值观与行政法律法规融为一体，这是社会主义核心价值观引领行政法发展的基本遵循。

社会主义核心价值观引领行政法发展本质上是解决行政法价值导向不明的问题，这需要尊重立法规律，实现科学立法。“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”[19]，健全完善立法立项、法案起草、意见征集和审议机制，切实提高立法的针对性、及时性、系统性、协调性和可操作性。社会主义核心价值观应当在行政立法的各个环节中发挥引领作用，并且要融入相关内容当中。具体而言，在行政立法规划编制中融入社会主义核心价值观，以社会主义核心价值观引领行政法法案起草，加强行政法案审议过程中的社会主义核心价值观融入审查机制建设，使社会主义核心价值观融入行政立法过程。在规范内容方面侧重引领，对一些技术操作特征较明显的规范重在方向引领，而不在内容规范。同时在法源上要依据宪法，从法理上看，行政法是动态的宪法、实施的宪法，“宪法者，确定国家之组织及作用之大纲；而行政法者，演绎其大纲而涉于细目，使补充之，或完备之者也”[20]。倡导社会主义核心价值观已经写入我国宪法，为行政法融入社会主义核心价值观提供了法源依据。行政法要将宪法确立的社会主义核心价值观融入行政法规的立法目的、总体原则和具体条文当中，达到社会主义核心价值观多层次、全方位引领行政法发展的实践效果。

尊重立法规律的核心要求则是将社会主义核心价值观转化为行政法理。我国行政法在形成初期受西方行政法理论影响，缺乏主体意识和中华传统法律文化自觉。近年来以“平衡论”为主流的行政法理反思和建构了中国的现代行政法理，在一定程度上彰显了中国特色和传统行政法律文化，重构了中国行政法法理。尽管近年的行政法理彰显了中国特色，但与中国行政法治实践的时代要求还存在差距，需要将社会主义核心价值观融入行政法理中。同时社会主义核心价值观融入行政法理不能生搬硬套，需要转化为权利、义务、行政、职责等概念，将不同层面的核心价值观转化为行政法理。“富强”作为经济领域的国家价值目标，应当转化为高质量发展理念融入行政法治，突显行政法促进国家富强和人民共同富裕的立法目的，科学规范政府与市场、政府与社会的关系，不断完善推进市场在资源配置中发挥决定性作用、优化营商环境等方面的制度设计。行政法应当兼容“公平”“法治”价值取向，建立以社会贡献为基准的社会分配格局和以公平为导向的社会保障体制。“民主”是政治领域的国家目标，行政法应突出保障公民权利和发展全过程人民民主，不断完善公众参与行政立法、行政决策等方面的制度设计。行政法还要兼容“自由”“平等”“法治”价值取向，突出以社会为本位的社会公平正义行政理念，彻底转变传统的权力本位和个人本位理念。“文明”作为国家文化领域的价值目标，可与“爱国”“敬业”“诚信”“友善”一起转化为弘扬社会公德和职业伦理的行政法理，在文化立法和公民素养立法中发挥引领作用。

三、社会主义核心价值观引领行政法发展的关键所在

社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系之“核”，是全民共同道德基础之“心”，在社会主义核心价值体系中处于核心地位。而行政法也是由不同层级的法律规范构成的有机整体，可分为基本法和非基本法，其调整的领域分为重点领域和一般领域。从内核理论的角度看，任何一个法律规范体系都是由最高层级的价值追求、次级层级的原则和更次级层级的规范所构成，其中价值目标处于规范体系的硬核[18]。这启示社会主义核心价值观引领行政法发展的关键是使其融入重点领域行政基本法当中，通过重点领域行政法的发展与完善推动整个行政法体系的建构。社会主义核心价值观由国家层面的价值目标、社会层面的价值取向和个体层面的价值准则组成，三者相互联系，构成有机整体，不同层面的价值观需要融入重点领域行政基本法当中去。

作为国家价值目标的“富强、民主、文明、和谐”，反映我国全体人民追求国家富强、民族复兴、人民幸福安康的共同意愿，蕴含人民对美好生活的需求和向往[21]，以国家强盛、共同富裕和经济高质量发展为具体追求，需要处理好政府与社会、政府与市场的关系。为实现这一价值目标，行政法需要加强权力规范和全体人民共同富裕制度建设，不断完善规范行政权来源、行使程序、行权边界等方面的行政法律法规，不断加强收入分配、社会保障等方面的行政法律法规建设。这也契合了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》的要求，该指导意见明确要求不断完善社会主义市场经济法律制度，加快推进保护产权、维护契约和统一市场的体制机制建设，以及加强收入分配和社会保障等重点领域立法。

作为社会价值取向的“自由、平等、公正、法治”，超越了资本主义以个人自由为本位的价值追求，是社会主义国家处理国家、集体、个人三者关系的基本准则，旨在规范社会与个人、竞争与协作、经济发展与社会责任、个体富裕与共同富裕等方面的社会关系，需要通过国家建立健全利益公平分享机制来实现。这些机制体现在追求权利公平、机会公平、规则公平的行政基本法规范中，这也契合了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》的要求，该指导意见明确要求加强社会公平立法和推进生态文明立法等重点领域立法①。

作为个人价值准则的“爱国、敬业、诚信、友善”，集中体现了中华优秀传统道德的精华，是对公民爱国情怀、爱岗敬业、诚实守信和宽容善良的基本道德规范要求，其核心在于以爱国主义为核心的民族精神和以担当创新为核心的时代精神。行政法律法规要弘扬社会美德，就必须将其融入道德建设的行政基本法规范。行政法律法规作为实质性的规范制度，其核心在于“强化和确使人们对一个健全的社会所必不可少的道德规则的遵守”[10]。“法律意义上的守信必须伴之以道德上的守信才能真正得到实现，道德上的公正、平等也须以法律上的公正、平等作为依托，才能免于空洞的说教和虚伪的托辞。”[22]社会主义核心价值观的个人价值准则也主要是融入有关道德建设的行政基本法规范中。因此，“要把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，引导全社会崇德向善……法律是底线的道德，也是道德的保障。要加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施。”[23]这正契合了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》的要求，该指导意见明确要求推动文明行为、社会诚信、见义勇为、尊崇英雄、志愿服务、勤劳节俭、孝亲敬老等方面的立法工作。同时，“一切以往的道德论归根到底都是当时的社会经济状况的产物”[24]，个人价值准则作为一种反映特定时代社会经济状况要求的道德准则，也必然要与特定时代大多数人的道德水准相一致，行政法律规范在设立行为标准时应与社会发展的文明程度相匹配、与社会大多数人的道德水准相当。

社会主义核心价值观融入重点领域行政基本法与通过行政法培育社会主义核心价值观相辅相成，目的是“内化于心、外化于行、固化于制”。“内化于心”本质上在于使社会主义核心价值观获得人们的内心认同，“外化于行”则是使社会主义核心价值观成为社会大众的行为自觉，其根本在于通过制定行政法律规范将其“固化于制”[13]。通过将社会主义核心价值观融入重点领域行政基本法这一“固化于制”的方式，可以使社会主义核心价值观得到普遍认同与广泛践行。

四、社会主义核心价值观引领行政法发展的具体方式

融入重点领域行政基本法是社会主义核心价值观引领行政法发展的范围面向，而社会主义核心价值观与行政法分属于价值系统和制度系统范畴，在国家治理中有着不同的功能和运行模式，还必须考虑其引领方式。作为行政法规范基础的国家治理已由硬治理走向软硬兼容，行政法本身也是硬法与软法的有机统一。社会主义核心价值观融入现代行政法本质上是经由程序所确定的价值共识之规范表达，并非简单直接地全面写入法条规范当中。基于以上因素，社会主义核心价值观引领行政法发展在具体方式上必须采取硬法与软法兼容模式。

当前作为行政法规范基础的国家治理体系围绕新时代经济社会发展目标进行了全面革新，总体上由硬治理走向软硬兼容的治理模式。党的十九大明确提出国家治理体系的完善要以服务满足人民美好生活需求为目标，这意味着传统的以满足人民群众硬需求为目标的政府治理模式将向满足人民美好生活“硬需求和软需求相统一”的治理模式转型。在治理产品供给上，从尽可能提供物资供应走向以物质为主文化公共产品为辅的全面供给；在政府行为导向上，由以满足人民物质生活需求为主的硬方式向共识型引导型软方式转型；在评价标准上，由以客观的物质指标为主向包括自由、公平、法治、安全等主观指标在内的主客观指标转型。这意味着“法律越来越明确地反映和体现政策，法律调整的范围和性质也在发生着变化，纯粹的‘法律逻辑解释愈加成为问题”[25]。行政法客观基础的变化必然引发行政法结构的转型，可以预见的是这种治理结构的转型将在很大程度上表现为由单纯的硬法体系向软硬融合的有机体系演进。社会主义核心价值观引领行政法发展也应当遵循国家治理演进趋势，采取硬法与软法相统一的方式融入重点领域行政基本法中。

行政法本身具有硬法与软法相统一的性质，这是社会主义核心价值观采取硬法与软法相统一的方式融入行政基本法当中的又一考量因素。行政法规范体系中既包含大量具有强制约束力的硬规范，具有“行为模式—法律后果”要素的法律规范在总体上居于多数；同时也存在一些指导性和评价性规范，这些规范是没有法律后果要素的软规范，这些规范被行政法学理论界称之为软法。更为主要的是，在政府治理过程中存在众多具有实质效力的软规范，“软法是原则上没有法律约束但有实际效力的行为规则”[26]，软法是规范行政行为不可或缺的法源形式。现实生活中行业协会规范其自身行为的章程和基本规则、基层群众自治组织规范其自身行为的章程和村规民约、社会团体组织规范其自身的纲领与规则，这些都属于对特定范围内群体行为发挥实际效力的软法规范。从另一个角度来看，在公共行政中有着大量不可忽视的对行政行为产生实际影响的行政习惯和规范性文件，这些也是行政法软法规范中“沉默的大多数”[27]。从规范的实际效力来看，我国行政法规范体系既包括具有国家强制力的硬规范，又包括具有实际约束力的倡导性评价性软规范，二者共生并存。社会主义核心价值观融入行政法就不可能只是简单地引领硬法发展完善，还得刚柔相济、软硬兼施，加强社会主义核心价值观在行政法软法规范中的有效融入。

硬法与软法相统一的融入方式也是由社会主义核心价值观本身属性所决定的。社会主义核心价值观本身属于价值系统，行政法需要社会主义核心价值观提供价值指引和价值评判。社会主义核心价值观应当体现在行政法的制定过程和行政法规范的原则和核心准则中。不过这并不等于社会主义核心价值观必须全面融入行政法的每一个具体规范中，甚或每一条行政法规范都要有社会主义核心价值观要素的直接表达。从整体来看，社会主义核心价值观需要在行政法规则的实施中发挥作用，也即在社会主义核心价值观对行政行为产生实质影响的过程中，用内在感召力引领行政行为。

软法与硬法相统一的引领方式也得到了我国实践部门的认同，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》明确要求“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的规律规定”。既要通过加强重点领域行政立法，在硬法中融入社会主义核心价值观；同时又要注重政策目标和价值导向的有机结合，形成培育和践行社会主义核心价值观的政策导向，在软法中融入社会主义核心价值观。

以硬法与软法相统一的方式融入社会主义核心价值观，价值观要素与行政法基本规范的融会贯通是关键和核心，在具有实际效力的行政法规范中融入社会主义核心价值观是二者融通的重要机制。具体而言，在法规范之间的相互转化，可以将需要在硬法中转化的某些社会主义核心价值观先在软法中尝试，获得一定经验后再在硬法中融入社会主义核心价值观。同时明确融入软法的特定范围，主要在行政参与、行政指导、行政合作等领域强化社会主义核心价值观的引领。

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责任编辑：杨叶红

收稿日期：2024-03-01

基金项目：国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观与完善重点领域行政基本法研究”（ 项目编号： 17VHJ003）

作者简介：匡成，男，湖南祁东人，湖南师范大学法学院博士研究生，主要研究方向：宪法学与行政法学；肖北庚，男，湖南祁东人，湖南师范大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向：宪法学与行政法学。

①中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》指出：“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度；加快形成公平竞争、有效监管的体制机制；完善教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、扶贫济困、社会救助、婚姻家庭和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；不断完善有效约束开发行为和推动绿色低碳循环发展的生态文明法律制度。”