打造武汉—长株潭都市圈全国重要增长极

2024-06-23张富泉周建华

湖湘论坛 2024年3期

关键词：武汉

张富泉周建华

摘要：湖南作为长江中游城镇化发展相对滞后的人口经济大省，要融入长江经济带战略生态和经济高质量发展，需按《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，通过“优化行政区划设置”与生产力布局，往北消除长株潭对接武汉的“飞地”，往南解决长株潭“绿心”产业空壳问题，协同长株潭岳，合力打造长沙大都市，打造武汉—长株潭（长沙）双城都市圈全国重要增长极。本文通过实证与大数据分析，阐明在对接国家战略规划的同时，还可放大长沙低房价优势，引导更多人才和务工者回湘购房，形成新的产业集聚绿洲效应，加快湖南崛起并跻身现代化共富强省行列。

关键词：长江经济带战略；武汉—长沙双城都市圈；长沙大都市；湖南湘江新区

一、引言

国家“十四五”规划《纲要》提出：“推动长江中游城市群协同发展，加快武汉、长株潭都市圈建设，打造全国重要增长极。”这里的“都市圈（megalopolis）”一词，最早出自法国地理学家戈特曼（1961）的著作，特指美国波士顿至华盛顿城市连绵带，而后学者经深化研究，发现这种都市圈现象在全世界现代化建设发展中普遍存在[1]。在我国，郑新立（2013）通过改革开放的全程研究，认为中国城镇化有三种模式：一是以京、沪、穗为中心的三大都市圈，二是以省会城市为中心的次级区域性城市群，三是以县城为中心的就地城镇化[2]。对此，本文结合湖南改革发展实践，可以认为，长株潭都市圈的建设主要经历了“三部曲”。

第一部曲是根据我国“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”[3]的方针，“离土不离乡”，主打乡镇企业来搞小城镇。结果是“村村点火、处处冒烟”，这相应的也带来工业化过于分散等问题。而后，由于改革开放的深入发展，特别是邓小平南方谈话的发表，湖南省基于做大当时仅有102万城市人口的省会长沙的需要，相应提出并实施长株潭经济一体化战略[4]。因此期的小城镇发展的惯性思维根深蒂固，即使是学界也主张“保持长、株、潭‘三足鼎立，严格控制长沙、株洲、湘潭城市人口规模，积极发展醴陵、浏阳、湘乡等一批小城镇”[5]。因此，尽管提出了长株潭一体化、甚至为促进融城发展而将省政府南迁。然而，毕竟由于株洲和湘潭可供城建发展的土地资源有限，除了靠近长沙的城区地块利于城市扩张外，往东则为罗霄山脉绵延的井冈山区，而往南又是湘乡市和湘潭县连片的百万亩良田，致使中心城市发展势必受制于地理和政策等方面的制约与障碍。加之长株潭一体化的目的主要就在于把长沙省会城市做大做强，而在究竟需做成多大规模城市、如何做大做强的路径措施等战略性问题上，学界和相关部门至今尚未达成某种合乎逻辑的共识，以致不能不出现所谓“长株潭、常常谈”的问题。

“第二部曲”是在党中央、国务院颁布《关于促进中部地区崛起的若干意见》（即中发〔2006〕10号文件）后发生的。基于该文件提出支持中部地区城市群及周边地区基础设施建设发展，并相应提出建设中原城市群、武汉城市圈、长株潭城市群和皖江城市带等四大城市群，而河南、湖北、安徽等人口经济大省，均规划概定为“1+8”城市群且其面积至少为5.8万km2、皖江城市带甚至达到7.2万km2的实际。为不失时机地放大长株潭城市群政策效应，时任湖南省委书记的张春贤同志于2006年在全省新型工业化座谈会上明确提出，建设以长沙及长株潭一体化城区为圆心、以一个半小时通勤为半径，包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳为周边城市的长株潭“3+5”城市群[6]。而后又根据党的十七大“以提高综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”的要求，经国务院批准将长株潭城市群定为全国“两型社会”综合改革示范区。特别是习近平同志首次当选总书记后，于2013年来湘考察时即明确提出，“希望湖南发挥作为东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部的区位优势”，并首肯将湖南湘江新区批准为中部地区首个“跨行政区”的国家级经济新区。2014年国务院又批复“至2020年将长沙建成千万人口规模级的超大型中心城市”。由此一来，湖南步入中部地区崛起与区域性城市群发展的快车道，全省城镇化率由2015年的50.9%，相应提高到2020年的58.8%；其中长沙（2020）年常住人口增加到1006万人。尤其是在城市群发展的龙头带动作用下，全省以高速公路为主干的基础设施建设登上大台阶，相应带来经济全面提速发展的放大效应。

“第三部曲”即为近期、当下及今后一段时期。按照“十四五”规划《建议》和《纲要》的新部署新要求，湖南面临都市圈经济发展高潮期。鉴于此，本研究深入学习并全面领会习近平总书记关于发挥湖南“带部区位优势”和2020年再次视察湖南时所提出的“三高四新”等重要讲话精神，秉承党中央自十八大以来提出并多次下发文件所强调的要“优化行政层级和行政区划设置”[7]等生产力布局等精神，特别是“十四五”规划《纲要》明确提出的“推动长江中游城市群协同发展，加快武汉、长株潭都市圈建设，打造全国重要增长极”及其区别“城市化地区、农产品主产区和生态功能区”[8]等明确要求，结合湖南省情民意与长株潭“3+5”城市群建设发展的迫切需要，因地制宜，适当优化其行政区划设置。并根据湖南全面融入长江经济带战略，促进长江“龙经济带”腾飞[9]之所需，依照东洞庭湖系湘江交汇于长江的大河口地带，创建长沙大都市并推进现代都市圈生态和经济高质量双赢发展的不可分割性，通过优化区划设置实现岳阳回归长沙、长沙回归长江干流城市的历史愿景[10]。概言之，就是要在长沙、岳阳两市现有1500万人口规模基础上，整合株洲、湘潭中心城区资源，建成湖南跻身现代化强省行列所必需的拥有3000万人口规模、总面积达至2.3万km2的长沙大都市，亦即长江中游最大潜在价值规模的北斗星状吉祥美丽之城，从而形成武汉—长株潭（长沙）双城都市圈全国重要增长极。

全文分为五个部分，其中，第二部分阐明长沙星城对接大武汉构建“星汉灿烂”长江中游双城都市圈，呼应成渝双城都市圈、长三角都市圈，协同推进长江经济带战略的美好愿景；第三部分论述通过适当优化长株潭“3+5”包括岳阳在内的城市群内区划设置，往北消除对接大武汉中隔岳阳的“飞地”区，往南解决长株潭“绿心”产业空壳问题，打造长沙大都市并形成武汉—长株潭（长沙）双城都市圈的科学合理性和必要性与可及性；第四部分阐明发挥湘江新区享有省级开放政策和经济审批权政策优势，先行先试组建长沙大都市与加快湖南共同富裕现代化的主要措施；第五部分为几点结论与建议。

二、“星汉灿烂”融入长江经济带战略的美好愿景

习近平同志在党的十八大、十九大当选党的总书记同中外记者见面时即表明，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[11]；“我们要牢记人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”[12]。可见人民对美好生活的向往，是人民领袖始终如一的追求。在这里，如果追溯历史哲人“星汉灿烂”美好愿景和对民族复兴穿越时空的向往，并结合学者构建长江中游城市群经济增长“第四极”[13]、长江“龙经济带”腾飞需壮大腰部力量[9]等论述，那么打造以长沙星城和武汉（简称“汉”）为双核的武汉—长株潭（长沙）双城都市圈，亦即呼应长三角都市圈并对接成渝双城都市圈，形成长江中游城市群“星汉灿烂”双城都市圈协同发展的全国重要增长极，对推进长江经济带战略和实现中华民族的伟大复兴具有不可替代的重要作用与意义。

由表1可见，长江“龙经济带”包括以上海国际大都市为龙头的长三角都市圈，亦即长江下游的上海、江苏、浙江、安徽四省市，并延至长江中游的江西、湖北、湖南的武汉—长株潭（长沙）双城都市圈，长江上游重庆、四川、贵州、云南的成渝双城都市圈。该三大都市圈纵贯长江流域东、中、西部共11省市，依托并依赖于长江流域高质量的生态环境，最有条件构建为我国人与自然和谐共生、共同富裕现代化高质量发展的全流域经济带。全域面积约占全国的21%，常住人口占全国总人口的43%；2021年地区生产总值和地方财政收入分别占到全国财政总收入的46.6%和45.2%；拉动经济增长的“三驾马车”中，外贸出口额达10.69万亿元，社会消费品零售总额达19.72万亿元，全社会固定资产投资为38.14万亿元，分别占到全国的49.2%、50.3%和68.9%，居民人均可支配收入相应高出全国平均水平8.68%。尤其是以上海辐射带动南京、杭州、宁波、合肥等27个区域性中心城市并形成长三角全覆盖，其面积和人口虽然只占到长江经济带的17.4%和38.8%，但其主要经济指标如地区生产总值和地方财政收入，分别占到52.2%和58.9%；社会消费品零售总额和全社会固定资产投资，也相应占到50.3%和41.5%；尤其是外贸进出口总额达到14.11万亿元，占到了长江经济带外贸进出口总额的79%；其居民人均可支配收入高于长江经济带平均水平40.1%，并高于全国平均水平52.3%。由此可见，一般起龙头带动作用的大都市规模越大，所辐射带动的都市圈规模便越大，地区生产总值等主要经济指标，更是呈现出质的跃升与几何级数倍增。

譬如，如表1所示的上海国际大都市的发展规模，改革初期的1978年常住人口共1104万人，自浦东开发直至2000年形成长三角城市群雏形，其常住人口规模扩大到1609万人。而后又辐射影响到安徽省域城镇化提速发展，尤其是2010年其省会扩展为长江岸线的大合肥，以至拉近同上海核心增长极的距离，相应带动该省经济崛起并跻身长三角强省行列时，上海（2021）的常住人口规模相应增至2489万人。换言之，按城市人口规模计，按照现代化建设“三步走”战略设计，在“前两步”翻两番达到基本小康时，上海的城市发展规模比改革初期的1978年扩大了45.7%，而在实现全面小康的2020年，又在2000年规模基础上扩大了54.8%。同理，由于武汉—长株潭（长沙）和重庆-成都这两大双城大都市的扩展，也势必辐射带动长江中上游两大都市圈经济的加快发育发展与壮大。

对此，根据表1对长江经济带三大都市圈数据的对比分析可见，人口作为衡量城市尤其是都市圈规模的主要经济指标，一般起龙头带动作用的大都市及其都市圈人口规模，往往与其综合经济总量指标明显呈现正向关系。如果说在改革之前由于传统计划经济的体制性束缚，全国实行统一调拨的行政性资源配置，即使是中心城市也只能起到类似于生产车间的效用，因而城市规模大小与功能强弱尚无关紧要的话，那么随着改革开放的深入，逐渐转向市场起资源配置的决定性作用，于是城市尤其是中心城市作为交通物流枢纽中心，势必对生态和经济高质量融合发展起着关键性的影响与作用。因此，国家“十四五”规划《纲要》提出打造成渝和武汉—长株潭（长沙）两大双城都市圈，无疑是实施长江经济带战略、呼应长三角协同发展的明智之举。因为长三角都市圈（2021年）地区生产总值规模已达27.79万亿元。而处于长江中游“腰部”的武汉—长株潭（长沙）双城都市圈，位于长江上游“龙尾”的成渝双城都市圈，其地区生产总值规模分别为12.85万亿元和12.57万亿元，只相当于长三角都市圈约50%的水平，因而其核心增长极还不足以形成相应都市圈内经济区域的全覆盖。

如果按照国家“十四五”规划《纲要》的新部署来安排，将这两大双城都市圈分别打造为生态和经济高质量发展双赢的全国重要增长极，相应形成对湘、鄂、赣和渝、川、黔、滇经济区域的强辐射与全覆盖，那么，由表1比照上海辐射带动的长三角相关数据即可测算得出，其结果实质上便意味着长江经济带地区生产总值规模在原有基数上翻两番，从而实现由经济高增长转变为高质量发展的“长江龙经济带”腾飞。换言之，推进长江经济带战略，突出武汉—长株潭（长沙）和成渝两大双城都市圈崛起的战略重点，加快形成这两大全国重要增长极，将使长江经济带的城市建成区面积扩大1.40倍，地区生产总值和地方财政收入可分别增长1.54倍和1.65倍，外贸出口额、社会消费品零售额和全社会固定资产投资额，亦可相应扩大1.95倍、1.45倍和1.30倍。居民人均可支配收入在武汉—长株潭（长沙）和成渝两大双城都市圈（2021年）现有基础上，分别增长71.8%和98.3%，即达到基本现代化共同富裕的水平。

三、打造武汉—长株潭都市圈亟须解决两大“飞地”问题

由上所述可知，长江经济带具有跨东、中、西部的纵深地域范围，既拥有涵养生命之源的高品质生态环境，又系高质量发展的大流域经济带。由表1可见，就其支撑和顶托“长江龙经济带”腾飞的三大都市圈而言，长三角都市圈已初步崛起，而成渝双城都市圈的发展势头也比较看好，恰如学者们所言关键就在壮大长江中游长沙与岳阳亦即长江腰部的力量[9]。说到底，武汉—长株潭（长沙）双城都市圈，虽在洞庭湖（长江）北岸有个武汉大都市，但较之成渝双城都市圈其主要缺憾，就是在湖南一侧的长株潭（长沙）对接大武汉之间，还存在着行政平级单元亦即岳阳约1.5万km2的大片“飞地”，致使武汉—长株潭（长沙）双城都市圈还仅仅停留在“十四五”规划的层面。因而要让湖南全面融入长江经济带战略，更加卓有成效地发挥“带部区位优势”和推进“三高四新”[7]战略，首先就得遵循在同一个类型区内不得有“飞地”的区域经济学原理[14]（根据《区域、资源与增长》中的理论，都市圈即大都市辐射带动下的紧密型经济区，亦即在地理上相互连接的“毗邻”，其间不能出现不沾边连界的“飞地”[15]），通过优化行政区划设置与生产力布局，消除长株潭对接大武汉中隔岳阳的这块“飞地”，才有可能对接大武汉打造长沙大都市，并加快形成武汉—长株潭（长沙）“星汉灿烂”双城都市圈全国重要增长极，在助推“长江龙经济带”腾飞中实现后发赶超，顺势而为建成共同富裕的现代化新湖南。

（一）将武汉—长株潭（长沙）都市圈提升为“星汉灿烂”双城都市圈

根据现代都市圈即大都市辐射带动下的紧密型经济区，亦即在地理上相互连接的“毗邻”区，其间不得出现不沾边连界的“飞地”的区域经济学原理，打造武汉—长株潭（长沙）都市圈全国重要增长极，首务之要是得解决好对接大武汉打造长沙大都市，存在着所谓岳阳中隔的“飞地”问题。即要秉承毛泽东当年“湘江北去”的哲理性指点和习近平总书记发挥湖南“带部区位优势”的期待，依据1952年以前长沙公署曾设置于岳阳城陵矶的历史沿革[10]，依照东洞庭湖系湘江延伸与长江大交汇的地理特征，依循大河口地带建设绿色美丽城市与高质量发展的不可分割性。同时根据长沙、岳阳系“天下洞庭”深水湖泊长江大河口地带，而岳阳又系长沙适当间距的能源原材料基地，其间连接长江163km2港岸区大多为近水丘岗台地且耕地与乔木林地稀少，一般海拔在40米左右略高于武汉（23.3米），因而少有水患与温湿效应之忧等天设地造的优越地理条件。按照国家“十四五”规划打造武汉—长株潭都市圈全国重要增长极的新部署，对长株潭“3+5”城市群内适当优化行政区划设置，实现岳阳回归长沙、长沙回归长江干流城市的历史愿景，圆湖南人的“大长沙梦”，从而构建长沙（简称“星城”）-武汉（简称“汉”）“星汉灿烂”双城都市圈，以推进长江中游城市群协同发展与“龙经济带”腾飞。如图1。

图1为按照“十四五”规划《纲要》“优化行政区划设置”和打造武汉—长株潭都市圈全国重要增长极的新部署，与其“形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间结构”的要求，为全面对接长江经济带战略生态和经济高质量融合双赢发展，拟对长株潭“3+5”城市群（图左）内长株潭岳四市的现有行政区范围，优化区划设置为长沙大都市与地市级的炎陵市（图右）。其大致设想是将浏阳（除柏加、镇头和永安3镇外）、平江、醴陵（可设为炎陵市治所在地）、攸县、茶陵和炎陵等六县（市）组建为共约1.8万km2的新炎陵市，作为湖南农产品主产区和生态功能区与传统文化红色旅游区来建设，以成建制地对接国家专项政策争取持续性支持。另将湘乡调至娄底市辖区，以保全曾国藩文化与其自然生态经济圈。

同时，将除浏阳（不含柏加、镇头和永安3镇）以外的原长沙市和株洲市区、湘潭市区包括韶山市与湘潭县和除平江以外的岳阳市，共约2.3万km2的长株潭岳城市化地区，整合为长沙大都市类似于大武汉，全国南北综合交通干线大交汇的国家中心枢纽（交通轴心）城市，以带动湖南全面融入长江经济带战略，并助推长江“龙经济带”的振兴与腾飞。亦即在其现有约1500万人口、1.8万亿GDP规模基础上，再吸纳湖南1700万在外务工人员中的一千万人左右规模的农民工回流，加上其抚养人口共约1500万人口融入本土中心城市，建成拥有3000万人口规模的长沙大都市[16]，并形成以武汉和长沙为双核的5000万人口、年实现GDP4.5万亿美元规模，亦即相当于现长三角都市圈的“星汉灿烂”双城都市圈全国重要增长极。

（二）优化区划设置措施，采取诱致性改革

根据马克思关于“生产力—生产方式—生产关系”论述的基本原理[17]，一般优化行政区划设置带有生产关系调整的性质，虽能有效解决生产方式与生产力不相适应的问题，但在优化生产力布局、促进改革开放发展的同时，也势必带来利益关系调整的某些矛盾与问题。因而此类深层次改革必须慎之又慎，切忌乱作为但确有必要也不能不为之。这从安徽打造大合肥特别是江浙等沿海发达省份，甚至通过省治多次搬迁带动中心城市发展的成功案例看，只要讲求方法采取诱致性改革措施，往往就能深得民心皆大欢喜，并产生优化生产力布局、促进经济发展意想不到的奇效。相反，如果无视生产关系调整对经济发展的促进与带动效应，而将此类优化生产力布局的改革措施，当作行政区划调整“精兵简政”来理解，那么不仅难以实现改革的预期效果，而且很有可能产生较大负面影响，甚至使之丧失发展生机从此一蹶而不振。

譬如，基于打造湖南西部工商业重镇与加快工业化城镇化发展之所需，湖南怀化地区曾试图将洪江市和洪江区实行规模化合并改革。但令人遗憾的是就因为当时所采用的改革方法欠妥，不应有地将这种优化生产力布局、极有利于产业经济发展的诱致性改革，混同于撤区并乡式“精兵简政”的某种强制性改革，因而使这种好端端的改革胎死腹中未能取得圆满的预期。现在回过头来看，就因为这次改革半途而废的深远影响，此后不仅给怀化经济发展造成暗伤以至于一蹶不振，甚至造成优化行政区划设置的必要性改革，此后一直成为旁门左道免谈的禁区，以致使湖南丧失了不少改革开放发展的好机遇。事实上，这两个规模较小的市、区合并在当时并非没有必要，而是很有必要且切实可行可及。试想当年如果能够完善细节，注重于讲究区划改革的科学方法，基于优化行政区划设置的目的并不是要精兵简政，而是为了推进城镇化并建设湘西部工业重镇，相应采取行政升格半级的做法亦即作为副地级市来安排。换言之，就是在优化行政区划设置改革问题上，实行行政升格半级的诱致性改革措施，做到不仅不减少干部职数且在待遇上还均有某种意义的提升，那么这种改革深得民心皆大欢喜，无疑便能取得率先突破的预期成功。那么当年希图利用洪江沅水资源和新开通的枝柳线运输空档，打造洪江湘西部工商业重镇的愿景早已实现，相应地由于洪江工商业重镇的建成今日之怀化，也早已发展壮大为云贵川交通物流枢纽工商业兴旺之城。

（三）识别“绿心”多功能性，推出新康养业等最具价值的巨型招商项目

正如世界经济地理名著《德国南部中心地原理》（Walter Christaller，1968）所指出的：“一地方只有实际发挥中心地作用时才具备中心的资格。”[18]像长株潭三市交界的城郊结合部地区，原来分别为长沙、株洲、湘潭不同行政区内的城郊“分散地”，通过融城建设现已转变为长株潭一体化，“绿心”区增长极的“中心地”。亦即由原来处于边缘化的“分散地”，已蜕变蝶化为商品和服务“中心地”的极核地区，而且系中心地极核地区的“绝对点”或“高级中心地”（central place of a higher order）。换言之，即使凭其在同一个经济区内不得有“飞地”的区域经济学原理[14]，无论是推进长株潭一体化还是建设长沙大都市，抑或打造武汉—长株潭都市圈全国重要增长极，毫无疑问均为其重点开发区或优化开发区。若只能顾及到其生态环境法定功能区的一面，而将她列为国家森林公园式的禁止开发区。那么势必在长株潭三市交界的非天然屏障的“毗邻”地区，形成中隔528km2的国家森林公园式禁止开发区的一片“飞地”区。这就注定其不可能实现区域协同发展，因而长株潭融城也必然是“长株潭、常常谈”的零和游戏。

进而言之，如果将长株潭528km2的“绿心”区作为禁止开发区来对待，那么即使对推进长株潭一体化与融城建设，历时20多年来所投入巨资的成本支出不加考虑，并对该区域内拥有21个乡镇、街道办，共20多万人口的生计问题姑且不计，也会由于这种“绿心”区“中心地”被当作城郊“分散地”，甚至国家森林公园式的禁止开发区来对待，那么势必让长株潭核心增长极沦为产业空心“飞地”区，事实上其一体化融城建设则不可能融为一体。相应地对接大武汉打造长沙大都市，形成武汉—长株潭（长沙）双城都市圈全国重要增长极，并使湖南融入长江经济带战略以加快崛起等，最终都只能是一句应付性的套话和空话。况且这样一来，长株潭历时20多年来融城建设所投入的巨资，“绿心”区内数十万人的生活生计问题，恐怕也都将是一个无以破解的大难题。因此，唯有结合在同一个经济区内不得有“飞地”和“实际发挥中心地作用”的区域经济学原理，正确识别并合理利用长株潭“绿心”区的多功能特性，在坚持保护绝不影响或损害其原有林地绿植，亦即更好发挥其“城市绿肺”生态功能作用的法定原则下，将该“绿心”区原有的制造业和传统种养业全面退出，结合贯彻国家“十四五”规划“扩大覆盖全生命周期的各类服务供给”和“优化利用外资结构”，与其加快健康养老业品质化发展等文件精神，创新“孝道天下”和“康乐人生”新康养业发展模式，将长株潭“绿心”建成新康养服务业中心，才能解决其产业空壳问题，形成武汉—长株潭（长沙）双城都市圈全国重要增长极。

鉴此，则可结合湖南作为国家中医药综改示范区先行先试的要求[19]，采取政府土地参股并作为优先股的混合所有制企业创新模式，由约占“绿心”面积80%的长沙牵头规划与招商引资。考虑到“绿心”区新康养业发展得天独厚的综合优势与条件，可精心规划设计为“健步长征路”某种全景式公园。并由之整合湖南山水康养资源，依托并发挥好湘雅品牌和中医药传承优势与劳动力资源优势，形成全省性新康养业互联网+全生命周期健康全覆盖发展新业态，甚至可做成年增加值上万亿元规模的新康养业支柱性产业。并从政府土地等公共资源开发占股分红中，相应弥补湖南财政医保资金之不足。这样在确保长株潭“绿心”生态功能的同时，也使其一体化融城建设的巨额投资终得善果，不仅能够消除528km2产业空壳式“飞地”问题，让对接大武汉打造长沙大都市变为现实，而且能使湖南全面融入长江经济带战略，促进共同富裕现代化建设目标的加快实现。

四、发挥湘江新区打造长沙大都市先行先试的政策优势

（一）正确认识打造长沙大都市对长江经济带战略的全局性意义

首先就打造武汉—长株潭（长沙）都市圈而言，只能按照国家“十四五”规划要求，采取诱致性改革措施，通过优化行政区划设置消除不沾边连界的“飞地”[14]，对接大武汉打造长沙大都市，才是完整意义上的武汉—长沙“星汉灿烂”双城都市圈，也才能形成长江中游全国重要增长极。其次是从长江经济带战略看，无论是上海国际大都市龙头带动的长三角成熟型都市圈，还是成渝成长型都市圈，抑或尚停留在国家“十四五”规划层面的武汉—长株潭（长沙）都市圈，长沙大都市都是生态和经济高质量双赢发展的一块短板；唯有通过优化行政区划设置和调整生产力布局，实现岳阳回归长沙、长沙回归长江干流城市的历史愿景，才能推动长江中游城市群协同发展，实现长江经济带高水平保护和高质量发展相融合。再就是湖南作为长江经济带人口仅次于四川和江苏的大省，地形地貌呈现出平原少而丘岗坡地较为宽泛的地理特征，尤其是自长沙湘江往北注入东洞庭湖连接岳阳长江段的大河口地带，近水丘岗台地众多而乔木林地稀少。且由于其耕地遭受重金属污染已不再宜于农产品生产，加之海拔高度适中和地质气候条件良好，可谓天设地造的巨城建设资源。的确也只有依赖于长江高质量生态环境，全面融入长江经济带战略，通过适当优化行政区划设置，从而消除星汉双城都市圈中隔的“飞地”问题，才能对接大武汉打造长沙大都市，实现湖南后发赶超并发展成共同富裕现代化建设的样板。

否则，如果长期受制于某种狭隘利益而陷入“长株潭、常常谈”的老套路，改革四十多年来长期囿于长沙河东南狭小一隅，无视国家城市化市场化改革由小城镇到大城市而中心城市，再到城市群而至现代都市圈的战略性提升。致使湖南发展始终徘徊于长株潭4500km2同一个范围，前日提出一体化，昨日改称城市群，今日又变为都市圈，打概念牌、玩零和游戏，结果势必造成重复建设与固定资产投资堆积，最终拥堵不堪，甚至连长沙整个河东也会给葬送掉。特别是长沙北扩由于行政区划与生产力布局所限，也只能被动地继续向东、西两端无序延伸，那么长沙县北山、青山铺一带森林公园的生态屏障，宁乡市“天下粮仓”上百万亩良田势必难保；尤其是湘阴县因重金属污染问题虽已划转为湘江新区新片区，但由于土地不能及时转化为省会城市建设所利用。因而尽管不再宜于农产品生产却也不得不农，结果不仅难以避免重金属污染扩散，可能造成农产品输出新的生态灾害，而且也很有可能带来新的圈地腐败，相应造成国有土地财富新的流失。

（二）借鉴安徽打造大合肥做法，发挥湘江新区先行先试政策优势

安徽省抢抓中部地区崛起的重大政策机遇，在滨临长江的巢湖市设立省直属滨湖经济开发区，先行集中建设省治四大家新的行政中心及生活基地，结果刚好赶上贯彻落实中发〔2006〕10号文件精神，《关于促进中部地区城市群发展的指导意见的通知》（2010）“调整城市群内行政区划”的头班车，撤销巢湖市建成新的省会大合肥[19]。并由之带动强省会建设与量子通信、“小太阳”新能源等高新技术产业集聚发展，一举跃升为长三角都市圈经济强省之列。湖南省情和安徽省情基本类似，同属于中部地区人口大省并共进国家长江经济带战略，且长期以来受困于省会中心城市规模实力不强，却又滨临长江依托得天独厚的高质量生态环境，融合经济高质量双赢发展的巨大潜能。特别是较之安徽省做大做强合肥省会中心，湖南省打造长沙大都市的条件甚至要更好。

譬如，长沙公署驻在地就曾设于岳阳城陵矶[10]，岳阳本身就是长沙中隔东洞庭湖适当间距的能源原材料基地，加之东洞庭湖系长江唯一穿流而过的深水湖泊，绝无安徽巢湖等调节性湖泊蓝藻污染之忧。尤其是长沙城北至湘阴连接东洞庭湖长江岸线的大河口地带，虽系重金属污染区已不适宜农产品生产，但湖岸线较高且地势平阔与环境优美，曾是屈原笔下“湘君”“湘夫人”美轮美奂的化身。其滨临东洞庭湖的金龙、樟树镇一带，大片樟树在此长成了铺天盖地的灌木，其地理地质状况可谓长江中游天设地造的巨城建设资源。若能借鉴安徽组建大合肥的做法，打好经济新区享有省级开放政策和经济审批权的政策牌，选择在此新建省治四大家集中办公区及会议中心，像江浙等经济开放与发达省份那样不忘初心、以民为本，切实做到公务与会议活动不碍交通不扰民。这样不仅十分有利于提高行政办事效率和廉政勤政建设，而且能够引领长沙大都市对接大武汉，打造长江中游自然环境最美、产业承载功能最全、综合交通物流最为便捷，生态和经济高质量融合双赢发展的长沙大都市国家轴心城市，形成“星汉灿烂”双城都市圈全国重要增长极，并助推“长江龙经济带”振兴与腾飞[9]。

（三）对接长江经济带战略，推进高水平保护和高质量发展相融合

根据“十四五”规划通过优化行政区划设置，对接大武汉打造长沙大都市，刚好可构成长沙主城区中隔东洞庭湖适当间距，连接岳阳能源、原材料基地“北斗星状”的吉祥之城。这样原长沙市除浏阳（不含柏加、镇头和永安3镇）外，连同株洲市区、湘潭市区包括湘潭县、韶山市等共约10000km2的城区范围，加上湘阴1581 km2共约12000km2的“斗状城区”，亦即以湘阴东洞庭湖界线以南的城市中心区，则可进一步形成科教、金融、研发、物流等现代服务业中心，商住、人口与行政中心、企业总部等集中区。可主要布局装备制造、机械电子、航空、航天器及设备制造、机车和汽车、潜航器、军工、信息技术、生物制药、新材料、新能源等高端制造业、高新技术产业，物联网经济、文化产业与现代服务业等冷处理产业与绿色生态经济。借以改造提升传统产业，培育壮大新动能，实现产业绿色转型升级和高质量发展。并可在长沙县和宁乡市东西两翼配套优质农产品生产供给，更好保护和利用良好生态环境，发展生态农林、生态文旅和环境敏感型产业等，全链条、多业态、多场景挖掘生态产品价值。而在湘阴界线以北岳阳县和汨罗市滨湖示范区及东洞庭湖曹溪港一带，则可依托国家级循环工业园发展绿色环保类有色冶炼、钢铁、非金属矿产品加工业，重点布局热处理产业与循环经济，加快培育壮大绿色低碳产业，增强经济绿色化程度和高质量发展后劲。

跨东洞庭湖的岳阳云溪区和城陵矶等“北极星”示范区一带，素为长沙省会适当间距的能源、原材料基地，则可推进石化、造纸、煤电绿色化改造，进一步发展大进出、大水耗的大化工、核电等绿色环保型新能源产业。如根据芳烃和乙烯国内市场需求满足率仍不到50%的实际，可借鉴欧美发达国家产城融合发展的现代工业化布局，采取生产基地与总研发基地分置开发模式。亦即依托长炼和巴陵石化将原油粗加工置于江岸大进出、大水耗的大环境容量区，而将其总研发及生活基地迁建至长沙中心城区宜居区。那么企业原居住与机关、学校、医院等生活性用地，则可转换用于扩大原油粗加工生产性用地，其石油加工则可由每年760万吨规模，至少扩大到湖南市场需求量1800万吨规模。另可增加“200万吨/年芳烃”和“120万吨/年煤制烯烃”项目，且无须增加新的工业供地。这样不仅能使全省工业增加值和税收实现翻番，而且还能让这两家骨干企业依托宜居城市减少社会性成本支出，并使长沙大都市既能保持对能源原材料生产的安全距离，又能依托其研发及精深加工留住人才、扩大就业和更快更好地做大做强

（四）房住不炒更多吸引人才和务工者回湘购房，形成产业集聚绿洲效应

秉承习近平总书记（2016）“坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的这个定位”[23]，长沙市自2016年以来实行限地价、限房价和限首套房等优惠政策，基本稳住了商品房价使之一直处于全国省会较低水平。结果由于湖南外出务工者纷纷回湘到长沙购房，促使长沙市自2016-2021连续六年商品房销售额、地方一般公共预算收入和常住人口稳定增长，并成为全市改革开放发展最好的时期之一。尤其是2016年全市商品房均价约为六千来元，而其销售面积和销售额分别比上年增长36.2%和48.8%；地方一般公共预算收入也呈两位数增长，常住人口则由2015年的743万人增至2020年首次超过一千万人。然而，至2022年由于该市商品房均价上涨至每平方米一万元以上，结果全市商品房销售面积和销售额，却比上年分别下降了34.8%和31.7%，而地方一般公共预算收入也相应下降到几乎零增长的地步。由这两方面的数据对比不难看出，像湖南等在沿海大都市长年务工者较多的内地省份，全面领会“房住不炒”的深刻内涵和现实意义。若能在优化行政区划设置对接大武汉、打造长沙大都市的改革发展进程中，顺势而为将限地价、限房价和限首套房这种稳房价、惠民生等行之有效的措施，创新并完善为更广泛地吸引人才和外出务工人员纷纷回归购房，亦即农业转移人口更多融入本土中心城市的某种大政策。甚至很有可能形成大量熟练工回流的某种引致机制，相应带来新的产业集聚发展的绿洲效应。

五、结论与建议

综上所述，湖南省作为长江中游城镇化相对滞后的人口经济大省，在现代化建设都市圈经济发展背景下，面对长江干堤和三峡大坝建成后洞庭湖水生态环境的改变，如何对接长江经济带战略奋力打造长沙大都市，形成武汉—长沙“星汉灿烂”双城都市圈全国重要增长极，并促进全省生态和经济高质量双赢发展，以实现后发赶超步入共同富裕现代化行列？本文至少可得出以下结论与建议：

第一，全面领会长江经济战略和发挥湖南“带部区位优势”的深刻内涵。深刻领会习近平总书记（2020）在湖南视察提出的“要坚持共抓大保护、不搞大开发，做好洞庭湖生态保护修复，统筹推进长江干支流沿线治污治岸治渔。”[7]说到底就是要把思想认识统一到中央政治局会议审议通过的《关于进一步推动长江经济带高质量发展若干政策措施的意见》（2023）上来，推动长江经济带生态和经济高质量融合发展。特别是湖南省基于“长江之胃”洞庭湖生态修复重任在肩，全面融入长江经济带高质量发展，充分发挥其“带部区位优势”和湘江新区的政策优势，均得依赖于长江流域尤其是洞庭湖高质量的生态环境。事实上，三峡大坝建成后由于长江水位抬升的冲击，亦如黄河小浪底效应长江中下游已被冲刷见底，东洞庭湖则抬升为某种“悬湖”，于是造成湘江尾闾滞流酿成宽泛的漾湖，相应带来重金属大面积沉淀性污染，结果致使湘阴县作为优质稻米产区不再宜于农业。尤其是长沙霞凝港每年枯水期明显延长，常年通航千吨级轮也不再可能，受此影响长沙货运总量亦下降到仅相当于武汉12%的水平。由此可见，毫不动摇坚持共抓大保护、不搞大开发，的确已经刻不容缓。

湖南湘江新区作为中部地区首个经济新区，享有省级开放政策和经济审批权，自当发挥先行先试的政策优势，主动争取通过优化长株潭“3+5”城市群内行政区划设置（如图1），对接大武汉打造长沙大都市。同时采取相应措施加大招商引资力度，将其湘江新区湘阴片区不再宜农的土地资源，转化为湖南省会城市建设的宝贵用地，并对原有圈占土地一律按原价收回。扎实推动长沙大都市北移建设，配合通江达海“公转铁”“陆转水”[8]工业货运降本增效水运疏浚之必需，可考虑自湘阴片区进入东洞庭湖漕溪港、虞公庙港等深水港区，直达城陵矶口岸长江湖南段的163公里岸线，沿湘江-东洞庭湖-长江黄金水道和京广高速、高铁等陆路交通大动脉共53个建制镇与街道办，实行更加科学合理的制造业产业企业新布局。切实做到疏密有致不搞密集型连片大开发，适当避开工业生产区设置沿江生态绿色长廊，从而形成“天下洞庭天下港，百里长江百里厂，一镇一业一码头，绿色发展零排放”的先进制造业廊带，并将其打造为长江经济带人与自然和谐共生，生态和经济高质量双赢发展的美丽中国建设的样板。

第二，湖南融入长江经济带战略关键在于对接大武汉打造长沙大都市。亚洲特别是东亚国家的一个共同特征，就是适宜生活与经济活动的人均平原面积偏少。如日本人均平原面积仅有800m2，但却创造了现代工业“日本效率”的奇迹。其主要原因就在构建东京、名古屋和阪神三大都市圈。我国人均平原面积略多于日本为880m2，宜于走日本式都市圈经济发展振兴之路。尤其是湖南作为长江经济带仅次于四川和江苏的人口大省，全省平原面积为2.67万km2，人均只有400 m2还不到全国50%。唯有按毛泽东当年“湘江北去”指点，秉承习近平总书记发挥“带部区位优势”与湘江新区的政策优势，对接大武汉打造更大人口规模的长沙大都市。并由之推动长江中游城市群协同发展，才能解决湖南1700农民工大多辗转于珠三角、长三角等都市圈，迟迟不能实现入城梦的都市圈经济供给侧缺口问题。特别是湘江新区跨行政区湘阴片区亦即长沙城北至岳阳城陵矶一带，湘江注入东洞庭湖交汇于长江共163公里的大河口板块，系近水丘岗平坡疏林区不可多得的巨城建设资源。因此完全可以说，通过优化行政区划设置实现“岳长回归”的历史愿景，对接大武汉打造长沙大都市，形成武汉—长株潭（长沙）“星汉灿烂”双城都市圈全国重要增长极。可以说是在利用湖南丘岗台地资源，弥补其平原耕地面积之不足，在修复与保护好长江原生态并建设美丽中国，促进长江经济带生态和经济高质量双赢发展。

第三，基于省情民意落实国家战略规划优化长株潭岳区划设置势在必行。恰如习近平总书记（2019）指出的：“形势在变、任务在变、工作要求也在变，必须准确识变、科学应变、主动求变”[12]。适当优化行政区划设置，实质上就是为适应高质量发展合理调整生产力布局。因而在这个事关紧要的关键问题上，切忌乱作为但也不能不作为，说到底就是要紧跟国家规划战略布局的新部署与新安排。特别是要根据国家发改委落实中发〔2006〕10号文件所印发的《关于促进中部地区城市群发展的指导意见的通知》精神，基于省情民意和加快湖南崛起的需要，“按照经济发展要求，适当调整城市群内行政区划”。尤其是十八大报告也表明要“优化行政层级和行政区划设置”，十八届三中全会《决定》再次提出“优化行政区划设置”；党的十九届四中全会《决定》进而强调：“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”；十九届五中全会《建议》进一步强调：“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。”为贯彻落实该《建议》的部署与要求，国家“十四五”规划《纲要》还明确提出：“推动长江中游城市群协同发展，加快武汉、长株潭都市圈建设，打造全国重要增长极。”

湖南省委、省政府始终紧跟国家规划的战略安排，早在新中国成立初期就基于圆湖南人的“大长沙梦”，相应提出建立“毛泽东城”的设想并报请国务院备案。其大致范围就包括现长株潭岳四市城市化地区。而后又先后提出长株潭经济一体化、“3+5”城市群并争取设立“两型社会”综改区[6]。特别是贯彻十八届三中全会《决定》省委在其《实施意见》（2014）中提出：“依托长沙先导区组建跨行政区的湘江新区”，直至争取到中部地区首个国家级经济新区的设立，此后于2020年9月省委召开常委会通过《湘江新区高质量发展实施意见》，决定将湘阴县扩规为湘江新区湘阴片区等。同时，为求得与打造长沙大都市位势相匹配亦即解决行政推进力问题，在省委常委兼任长沙市委书记基础上，进而又采取由副省长兼任长沙市市长等措施。

由此来看，如何发挥湘江新区先行先试的政策优势，怎么踢好优化行政区划“这临门的一脚”？还需根据党的十九届四中全会《决定》推进治理能力现代化，“实行扁平化管理，形成高效率组织体系”[21]等要求，关键在于领悟知人用人之道。譬如对某些关键岗位和关键部门，包括决策研究参谋和规划落实部门，确有必要独具慧眼用“想干事亦能干成大事终归无事、怕干事也干不成大事迟早出事”的识人唯物辩证法选贤任能。坚决克服做太平官“不当头、瞅上头”的懒政庸政狡政行为。当然，用好干部还须广视角管理好干部。在这方面，纪检巡视工作亦可当好坚守高质量发展，亦即“事出反常必有妖”的民情观察员。对那些貌合神离甚至明显障碍融入长江经济带战略，明显阻碍打造长沙大都市的有违战略推进和政策逻辑的反常现象，查一查究竟有没有腐败或受制于某些利益支配的问题。切实做到上上下下紧密配合、各方努力协同推进生态和经济高质量双赢发展，加快建设共同富裕现代化新湖南。

参考文献：

[1]孙红玲.论城镇化到都市化的战略提升：基于长株潭城市群建设和发展[J].经济地理，2007（5）：94.

[2]郑新立文集：第十五卷 [M].北京：中国社会科学出版社，2016：342.

[3]孙红玲，张富泉.横向区域经济学原理：再论邓小平共同发展中国定律[M].北京：中国经济出版社，2016：231.

[4]陈叔红，蒋建国.加快长株潭经济一体化发展[J].经济地理，1997（2）：44-46.

[5]张萍.“长、株、潭”经济区的总体战略构想[J].经济地理， 1988（7）：94.

[6]孙红玲.中心城市发育、城市群形成与中部崛起[J].中国工业经济，2012（11）：31-43.

[7]杜若原，何勇，王云娜，等.奋力谱写新时代中国特色社会主义湖南新篇章[N].人民日报，2020-09-20（2）.

[8]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本 [M].北京：人民出版社，2020：16-52.

[9]孙红玲，张富泉.长株潭城市群发展研究[M].长沙：湖南教育出版社，2009：187.

[10]韩锡珍主编.湖南省地图集 [M].长沙：湖南地图出版社，2000：78.

[11]习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014：4.