县域经济开放中的政府职能转变

孙美露 贺煜

摘 要：在县域经济发展需求日益强烈，开放型经济建设与政府职能对区域发展重要性不断凸显的背景下，本文通过梳理昆山开放与政府职能转化的实践历程，结合县域经济特征以及制度变迁理论分阶段探究其相互关系，得到县域经济开放与政府职能转化之间的互动机制：开放为县级政府转化职能提供动力，而县级政府通过职能转化获取开放收益，两者在县域经济内部、外部影响因素的共同作用下互相促进。在昆山经验的基础上，得到“开放-政府职能转化”的基本经验，为当下广大县域的开放型经济建设提出建议。

关键词：县域经济开放；政府职能转变；昆山开放历程；开放三阶段；昆山经验

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.011

1 引言与文献综述

自党的十九大报告提出乡村振兴以来，作为“三农”、城乡融合、城乡平衡等问题交汇点的县域得到了上下一致的关注。2022年，国家发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，再次为县域发展指路；2023年，中央一号文件《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，“县域”一词出现13次，县域作为国民经济的基本单元，成为中国经济高质量发展的重要推动力。在经济发展的诸多路径中，“开放”作为经典理论中不可忽视的因素，在我国改革开放的历程中展现出了推动县域发展的巨大能量。实践表明，在我国县域经济开放的过程中，政府仍是至关重要的推动力量。回顾我国东部经济强县的开放历程，县级政府在开放的起步、成熟、转型等环节通过政策宣传和解读、为涉外企业提供便利化、专业化服务等方式积极行使其职能，在此过程中政府职能不断调整，产生了深刻变革。县域经济开放与政府职能转变之间相互影响的内在机制，对于在县域经济层面，通过“开放”挖掘经济发展潜力，促进县域经济高质量发展具有重要意义。

1.1 县域经济特征

县域经济特征是开展研究的重要切入点，早期学者多从县域内部视角出发，总结其基本特征，对县域对外开放的讨论较少，少数从外部视角进行分析的研究，主要是基于县域行政区划展开的。如刘国斌（2005）认为县域经济具有基础性、地域性、层次性、农业性4个特征。随着全国对外开放的持续推进，县域经济开放的研究也逐渐增多。王淼（2006）认为在市场经济条件下，县域经济也应当被视为一个开放的系统，李永才（2018）认为要在全国和全球经济大市场、大循环的背景下来审视县域经济，凸显县域经济的开放性特征。

1.2 开放型经济的内涵与测度

我国对外开放经历了由外向型经济向开放型经济的转变，因此区分两者是测度县域经济开放的重点。李明武、袁玉琢（2011）较为明确、严格地阐述了其区别与联系，认为开放型经济的本质内涵是市场、资源双向自由流动，实际上是一个市场、一种制度的经济状态。因此，“外贸依存度”这一指标，并不能完全代表经济开放度的内涵。黄繁华（2001）提出了从商品贸易开放度、服务贸易开放度、直接投资开放度、间接投资开放度4个维度综合度量开放程度的公式。李明武、袁玉琢（2011）通过理论分析认为，应该从开放状态和开放结果两个角度来度量一个地区的经济开放度。在对县级地区的开放性测度中，李永才（2018）提出了由外资依存度与外贸依存度构成的开放度模型。

1.3 政府职能转变

政府职能转变是一种具象的改革，即通过改变制度安排求得效益，因此制度变迁理论常作为分析政府各项改革与制度安排的理论框架，其基本观点是：经济发展过程中许多外在性的变化带来了潜在效益，但由于现有制度使这些潜在收益无法实现，从而导致了制度变迁（诺斯，2008）。

在政府职能转化的实践探析中，国内学者针对我国各阶段、各层级的政府职能转变进行研究。王淼（2006）认为县级政府的经济职能应当以有效政府作为其发挥职能的目标，根据不同的市场条件承担不同角色。兰小欢（2018）认为我国政府职能转化的基本路径是改革开放初由于市场体制不完善、社会资源匮乏、调动配置能力有限所带来的生产型政府逐步转化为市场体制较为健全、社会财富充裕、资源配置模式较为成熟条件下的服务型政府。江小涓（2022）认为新时代的政府职能转化要立足中国式现代化与高质量发展的命题，在此基础上进一步简政放权、放管结合、优化服务。

综上所述，现有研究在县域经济特征的界定上已较为明晰，并通过区分外向型经济与开放型经济，对县域经济开放度进行了多维度测度，并且将制度变迁理论根据中国实践进行了发展。但较少学者讨论县域经济中的政府职能和经济开放之间的相互作用。因此本文将以县域经济特征为逻辑起点，以制度变迁理论为基础，通过对昆山开放的综合指标测度，结合昆山政府职能转变和开放历程，分析县域经济开放与政府职能转变之间的互动机制，并通过分析以昆山为代表的开放路径，结合当下县域经济的一般特征，提出县域经济开放的一般路径。

2 开放经济指标测度

2.1 数据来源

昆山作为我国县域政府改革与县域经济开放的先行者，其实践经验充足、开放历程完整，通过测度昆山的开放指标，分析其实践经验，对于尝试厘清县域经济开放与政府职能转化之间的联系具有典型性。本文数据使用昆山统计年鉴中1991—2020年间的区域内生产总值，进出口总额，实际利用外商直接投资总额和对外直接投资总额数据以及1984—1990年间的合同利用外资总额。

2.2 指标构建

有关经济开放度的度量，本文主要参考李永才（2018）所构建的县域经济开放度测量指标，选取了外贸依存度、外资依存度两个指标进行测量。本文将以这两个指标的算术平均值作为反映县域经济开放水平的综合指标，如下所示。

TDit=（EXit+IMit）/GDPit（1）

FDit=FDIit/GDPit（2）

EDit=（TDit+FDit）/2（3）

TDit，FDit，EDit分别代表外贸依存度、外资依存度以及经济开放度，EXit表示出口总额，IMit表示进口总额，FDIit表示外商直接投资，GDPit表示区域内生产总值，i代表县域，t代表时间维度。

2.3 经济开放度测度——以昆山为例

根据式（1）（2）（3），分别计算昆山的外贸依存度、外资依存度以及经济开放度。

观察图1中开放度各指标，不难发现经济开放经历了3个不同阶段，即前期缓慢增长的起步期，中期快速增长的扩张期，后段“振荡或下降”的退潮期。其中，前期外贸依存度增速小于外资依存度，经济开放度逐渐增大；中期，外贸依存度不断增加，外资依存度则开始下降，两者增速发生了逆转，经济开放度达到最高点后下降；后期外资依存度和外贸依存度都开始出现下降趋势，经济开放度逐渐降低。根据以上分析，本文将昆山经济开放分为3个阶段，初期外资对于经济发展的贡献较大，中期外贸对于经济发展的贡献更为明显，后期外资外贸同时出现降低，昆山经济程度也逐渐回落。

3 昆山经济开放与政府职能转化互动机制

3.1 外向型经济起步与计划型政府转型

1978—1991年，为昆山外向型经济起步期以及“计划型”政府逐步转化为“生产型”政府的转型期。

从内部条件看，昆山经济以农业为主，具有典型的农业性，故具有较为充足的劳动力以及土地资源，但当地资本极度稀缺，大量劳动力以及土地被局限于农业生产中，严重制约了当地经济发展。从外部经济看，国际上正处于资本过剩阶段，而昆山毗邻上海对于吸引外资具有较好的区位条件。因此，昆山的内、外部经济条件中蕴含了通过开放获取外资，带动土地、劳动力工业要素化进而产生收益的可能性（见图2）。

一方是开放收益，一方是不适配的政府职能，根据制度变迁理论，当现有的制度安排无法获取新出现的经济收益时，改革，即政府职能转变的需求便产生了。同时，该时期以经济建设为中心的大方向，为各级政府发展经济、获取各种制度性收益解开了束缚，县级政府得到了更多发展经济的自主性。

在上述需求的驱动以及外部条件的支持之下，昆山开始了一系列旨在推动开放、带动发展的改革：1984年，昆山委召开冬训会议，贯彻了引进外资发展经济的决心；同年，昆山“自费开办”昆山经济技术开发区；1986年，昆山成立了对外经济贸易委员会，专门负责外资以及出口事务；1988年，昆山开发区有偿出让了15亩的国有土地使用权，为县级政府首例（见图3）。这一过程表现出了显著的“边际性”特点，即从成本、阻力最小，获利可能最大的方向展开改革，昆山从干部队伍的思想、组织模式再到直属的土地资源利用，逐步尝试、沿点铺开，最后形成了从过去以服从上级计划、维持治理为主的“计划型”到尽其所能、发展经济的“生产型”的政府职能转变。

通过政府职能的成功转变，昆山通过开放获取了大量收益。1985年合同利用外资151万美元，到1991年增加至5934万美元（实际利用3100万美元）；1978年昆山GDP为58亿元，而到1991年则增长至204亿元。此时昆山的开放主要表现为利用外部资本带动本地资源的要素化，开放集中于外资（见图3）。

3.2 外向型经济成熟与生产型政府稳定

1992—2007年为昆山外向型经济的成熟期，同时也是“生产型”政府的稳定期，两者相互作用，互相增强，形成了一个较为稳定的结构，同时也伴随着路径依赖的产生。

内、外部条件推动了这种稳定结构的产生，表现在开放收益和政府职能两方面。1997年东亚金融风暴使得外资大量撤离东南亚地区为我国东部沿海地区提供了机遇；2001年中国加入WTO，为国内更好地利用外部资本、市场等提供了条件。1992年中央对昆山自费开发区的批准，激励了昆山更快更多地发挥其职能复制开发区模式；1994年的分税制改革，为地方政府利用土地资源进行引资以及配套建设提供了更多激励，极大推动了招商引资模式形成（见图4）。

在内外条件的作用下，昆山政府通过发挥生产型职能有效地获取了开放收益。昆山政府大力发挥政策引导作用，进而介入了外向型经济的发展进程，形成了“首先通过优惠措施吸引外资，其后鼓励本地配套企业建设，最后通过设立出口加工区整合制造与物流降低出口贸易成本”的出口导向型模式，有效利用了外资与外部市场。与此同时，这些开放收益的获取也将进一步强化、激励政府继续发挥、稳固其“生产型”职能。2002年，花桥经济开发区设立；2004年，昆山出口加工区海关物流监管暨昆山出口加工区物流中心正式启动；2006年，昆山高新技术产业园正式成立（见图5）。

在这一阶段，政府职能以及开放收益在内外部条件的作用下形成了较为稳定的结构，即政府深度介入开放进程进而利用外部资源获得收益的“外向型经济的出口导向”模式。这一模式客观上大大促进了此时昆山的经济增长，但同时也导致了制度变迁理论中的“路径依赖”，在该模式下，政府的生产性职能不断加强，经济发展的对外依赖度也不断上升，当外部环境发生剧烈变动，开放收益无法维持时，想要保持发展、构建新的增长结构就需要付出较大的经济转型以及政府改革成本。

3.3 开放型经济建设与服务型政府改革

2008年至今，昆山进入了高水平开放型经济的建设期以及服务型政府的改革期。该阶段的突出特点为对“成熟外向型经济与生产型政府职能”之间稳定结构的破除以及新模式的探索与确立。

2008年金融危机带来了世界资本以及贸易市场的剧变，外资撤出、外需紧缩，破坏了过去昆山基于利用外资和外部市场的开放收益，同时国内经济进入高速发展时期，内外部环境发生逆转，昆山经济开放度持续下降（见图1）。昆山在新阶段，仍然可以针对内外部环境两方面，探索其经济发展路径：一是持续调整开放政策，积极对接高水平开放标准，继续获取开放收益；二是逐渐降低外向型经济依赖度，重视国内市场，增加内循环在其经济中的比重。以上两种路径都需要政府通过深入改革，将其职能由“生产型”向“服务型”转变。

4 由昆山经验到全国县域经济的讨论

根据对昆山开放与政府职能转变的3阶段分析，可以发现县域经济开放与县级政府的职能转化之间存在着较为系统的关系：开放为政府职能转变提供动力，而政府通过职能转变获取开放的收益。两者相互影响，又在内外环境的影响下追求相互适应的稳定结构。昆山开放历程虽然与一定的区位与时期有关，但其开放型经济建设与政府改革的基本逻辑，在我国改革开放历程中依然具有典型性，可为当下提供经验。

首先，政府职能要适应县域经济开放程度与所处阶段。我国各区域的开放程度存在不均衡的现状，即使在东南沿海地区也存在较大差异。各县想要获取开放收益，需要做到政府职能与各自开放程度的相互适应。如外向型经济较为成熟，面对新的外部环境亟待转型为高水平对外开放的县域经济，就更需要政府能够满足开放型经济“一个市场、一种资源”的环境建设，即政府需要进行服务化的“放管服”式内部改革。相反，一些仍处于对外依赖程度较高阶段的县域，面对新的外部环境，如果追求 “放管服”反而容易偏离“有效政府”的目标，应该发挥政府作用，利用其优势产业，促进内循环外循环同步发展。

其次，现阶段县域的“开放—政府职能”转变过程中，要更加重视潜在的外部冲击和内部变化。近10年，外部经济环境逐渐从“外资充足、外需旺盛”转化为应对“外需疲软、产业链安全问题”。县级政府作为我国基层的行政单位，其职能转化与我国宏观经济环境密切相关，因此在国家“强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平，实现国内国际双循环互促共进”的指引下，县域政府应重视国内市场，在开放的同时，考虑产业链安全问题，找准优势产业，提前布局，注重产业链供应链创新链的协同发展。

最后，尊重、凸显县域的主体性、独立性和基础性作用，让县一级想干事、能干事、干成事。昆山开放的关键在于改革开放后对经济发展权力的下放，昆山利用自主性，调活了资源、实现了转型、最后获取了收益，并在不同阶段都能较好地适应内外环境，实现了开放与政府职能之间的正向循环。县域一旦得以利用其独立性，就将具有更强的“边际性”创新能力，获得改革阻力小、成本低、效果好的发展路径。

参考文献

［1］刘国斌.县域经济的基本特征[N].吉林日报，2005.10.22.

[2]王淼.县级政府在县域经济发展中的职能研究[D].山东农业大学，2006.12.16.

[3]李永才.中国县域经济开放度与增长研究[D].吉林大学，2018.05.01.

[4]李明武，袁玉琢.外向型经济与开放型经济辨析[J].生产力研究，2011，（01）：3031.

[5]黄繁华.中国经济开放度及其国际比较研究[J].国际贸易问题，2001，（01）：1923.

[6]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：格致出版社，2008.

[7]兰小欢.置身事内[M].上海：上海人民出版社，2021.

[8]江小涓.立足中国式现代化新征程和高质量发展首要任务、不断深化政府职能转变与行政体制改革研究[J].中国行政管理，2022，（12）：79.