刍议农村出嫁女土地承包经营权保护

[摘 要]从法律角度对妇女土地权利进行保护是乡村振兴战略贯彻落实的重要组成部分。不过在实践中由于土地流转政策及执行问题导致对出嫁女土地权利的侵犯常常发生。发生原因不仅是我国目前农村习惯与现有立法之间存在着冲突，而且对出嫁女的集体成员资格认定存在一定障碍。本文旨在分析出嫁女难以获得权利保护的现实状况及原因，并针对性地给出相应建议，从而保护农村出嫁女赖以生存的土地权利不受非法侵害，真正在贯彻落实乡村振兴战略的基础上，提高农村妇女在生活中的安全感和归属感。

[关键词]农村出嫁女；土地承包经营权；权利保护

土地资源对农民有着十分重要的意义，是农民开展日常生活必不可少的生活保障与生产资料。尤其是随着城市化不断进行，土地承包经营权本身的经济价值属性逐渐上升，为了取得土地权利，部分农村家庭与村集体开始把获得土地权利的渠道放在农村出嫁女群体上，村集体和农村家庭侵犯出嫁女权利的方式往往表现为两种：利用村规民约或者婚嫁变动。这两种方式对于农村而言是最有效而又直接的。相比于对出嫁女权利的侵犯，保护农村出嫁女土地权利的途径却十分闭塞。为解决农村出嫁女土地承包经营权被他人非法侵害的情况，必须从立法角度对现行立法规范缺失及不合理的村规民约造成的现实影响展开研究，制定以农村出嫁女土地权益保护为核心的法律机制。

一、农村出嫁女土地权利保护困境及成因分析

（一）农村村规民约与现行立法之间存在冲突

农村妇女因为婚姻嫁娶使得自身在原本家庭中的身份出现变动，在习惯上难以再认定其属于原来“户”的成员，习惯上普遍认为该妇女已经随同丈夫一起生活，属于婆家成员。这就导致原本属于农村出嫁女自身的土地权利短期内会被其原家庭或村集体回收，而出嫁女在新居住地却无法取得新土地权利。但是，依据《关于切实维护妇女土地承包权益的通知》之规定、《农村土地承包法》第31条等可知：“妇女出嫁后，嫁入方所在的农村集体经济组织要优先解决出嫁女土地承包合同的承包问题，在没有解决之前，出嫁女的娘家所在村不得强行收回其原籍的承包地”。虽然该特殊规定明确说明了出嫁女的权利，但是在实践中并没有得到良好的践行。

当出嫁女为了保护自己的权利选择上诉时，面对出嫁女归还原承包地及赔偿损失的合理诉求时，法院却认为农村出嫁女土地承包经营权和损失赔偿的相关问题归属于村民自治范畴，驳回农村出嫁女的诉讼请求。如路广凤、马红丹合同纠纷民事二审民事判决书中所述：“本案是出嫁女土地承包经营权平等保护政策未得到及时落实产生的纠纷，不属于人民法院民事受案范围。”部分法院会按照《村委会组织法》第36条相关内容将解决农村出嫁女土地承包经营权纠纷的问题转移给行政机关，责令乡人民政府在规定的期限内进行改正。不过村一级本身并不属于行政系统，村委会属于我国法律承认的自治组织，不具备进行行政复议的资格，与之欠缺的责令限期改正的制度也处于空白状态，导致乡政府很难在欠缺法律依据的情况下改正村民委员会组织的决议[1]。这就导致出嫁女希望法院这种司法机关来保护自己的权利，摆脱集体组织的侵犯，但是其又被法院退回集体组织。

（二）现行立法规定模糊，逻辑难自洽

我国目前针对农村出嫁女的土地承包经营权保护的法律规范，确实较为抽象和模糊，以致司法实践操作性较低。现行《农村土地承包法》第16条和第31条存在体系上的矛盾。第16条法律条文中规定“户”是权利行使的主体，第31条法律条文中又规定“妇女”是权利主体。两个法律条文在逻辑、体系方面都存在矛盾。我国法律规定村民委员会或村集体经济组织属于法律承认的土地承包的发包方，“农户”是土地承包经营的承包方。虽然《农村土地承包法》第31条明文规定了妇女依法享有土地承包经营权，属于一类权利主体，不过却并未以书面的形式细致规定妇女在家庭集体内享有的权利，并未制定为保障妇女权利行使的制度。这就导致在司法实践中往往是将妇女理解为是“户”的组成成员，即其享有权利是没问题的，但是该权利享有多少、如何行使则没有直接的法律依据。另外，从“三从四德”的残余封建思想角度来看，村委会或村集体经济组织和家庭即“户”签订土地承包经营合同的时候，更倾向于把男性家长视为合同一方当事人[2]，而不习惯将妇女视作合同的当事人。这样的社会状态下就很难从客观角度为妇女在家庭中享有一定的土地权利寻找依据。由此可知，虽然《农村土地承包法》是现存的对妇女权利规定较为完善的法律规范，但是其立法确实在价值融贯性和体系自洽性方面有待完善。所以，当农村出嫁女自身的身份相较于出嫁之前发生变动的时候，《农村土地承包法》第31条虽然将妇女置于权利主体地位，但是并不会改变其土地权利流失的现状。

在理论上，《农村土地承包法》第29条、31条的宣示功能明显超过保护功能。第29条法律条文以书面的形式明确规定出嫁女应当享有集体内的土地权益，该权益的实现受到法律的保护，起到了一定的宣示作用，不过该法律条文本身规定得较为笼统，在实践中的可行性和操作性不高。第31条法律条文明确了原居住地发包方应当履行保留出嫁女承包地的义务，虽然保留了土地权利，但是由于该妇女常年不在原居住地，这就导致该土地权利是否存在没有区别。而对于新居住地的发包方，其又可以原承包地状态仍在维持为由拒绝分配新承包地。在这种原居住地与新居住地的集体经济组织互相推诿，法律规定和司法实践存在矛盾的情形下，就会导致妇女无法取得土地权利或者取得的土地权利实际上无法适用[3]。那么，怎样将法律规定有效地贯彻落实到实践中，即如何将法律的应然效力转化为实然效力，以避免该法律处于有而无用的失效尴尬地位。部分学者主张法律失效的情形包括三种：强制实现法律失效、自主实现法律失效、混合实现法律失效。为使该法律规范能够真正应用，应当提高对农村出嫁女土地承包经营权权利行使的法律保护力度，必须采取相应措施保证村集体成员在养成正确法律观念的前提下，将法律意识贯彻落实到实际中，通过法律意识约束自己的行为，借助民主决议的形式从法律角度提高对出嫁女土地财产权权利实现的保障力度。

（三）出嫁女集体成员资格认定存在障碍

司法实践中，法院往往会通过司法解释认定农村出嫁女在集体经济组织成员中的具体资格，从而判断农村出嫁女是否能够依法行使土地承包经营权。不过上述条款属于原则性规定，在内容上较为抽象模糊，很难在司法实践中得以贯彻和落实[4]。这就导致农村出嫁女无论是在原还是新居住地，其集体经济组织成员资格认定存在困难。

集体经济组织成员资格的认定法律没有明确的相关规定。学界关于集体经济组织成员资格的认定往往有“登记主义”“事实主义”和“折衷主义”三种学说。其中登记主义是指以户籍登记状态为准，是实践中最典型的做法。户籍登记转移障碍是导致农村出嫁女难以进行集体成员资格认定的主要原因。源于男尊女卑的旧思想，往往妇女的婚嫁会导致户籍的变动，这种变动的结果是妇女往往跟随男方户籍，户口成为另外一个农村集体的成员或者成为城市户口的一员。若其成了城市户口，原则上不能再被认定为村集体经济组织成员，更无法取得土地权利。这种结果在平常可以接受，不过若是离婚后，该妇女只能回到农村的情况下，想要重新获取一份土地承包经营权几乎是不可能的。虽然我国在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中规定，对农业转移人口去城镇落户后愿意返乡创业者，可允许其迁回自己农村原籍。不过就实际状况而言，农村妇女只要将户口迁出农村，就很难再具备原居住力的集体成员资格，很难在原居住地行使土地权益。就算我国相关文件中明确规定，对将农村户口迁到城镇户的想要回乡创业的主体，允许其将户口迁回原籍。不过该意见在贯彻落实过程中的具体表现为，这部分群体要想将户口迁回农村，其家庭成员或自身必须具备原居住地的农村户籍且享有宅基地使用权、土地承包经营权等各项条件，另外还需要严格遵循集体成员资格认定步骤。以上种种情况都加大了农村出嫁女认定集体成员资格的难度。

二、对于农村出嫁女土地承包经营权的保护对策

（一）摒弃不适当的村规民约

于农村的习惯中，非常典型的便是村民组织中的村规民约。该类约定中对于妇女的权利保护往往是十分限制的。结合土地承包经营权，农村出嫁女一直被视为泼出去的水，变成了外人，既然成为外人，当然无法对原居住地的土地享有承包经营权。而至新居住地后，出嫁女依然被视为外人，依旧无法享有土地承包经营权。若法院对村规民约不做出任何的确认，单纯地以该村规民约属于村民自治范畴，就很难从法律角度对农村出嫁女土地承包经营权权利的行使和相关权益的实现提供保障。

村规民约的合法性来源于我国《村民委员会组织法》第二十条第一款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”就算第二款明确规定了村规民约的制定应当合法、合规、合政策要求，但却并未规定审查村规民约是否合乎法律法规及政策要求的主体，向政府部门备案只是形式上的要求而不是实质上的审查。另外该法律也并没有以书面的形式明确规定当村规民约并不合乎法律法规及政策要求的情况下怎样进行救济。对此，以侵害妇女土地权益为核心的村规民约在实践中就具有可行性和可操作性，能够有效约束村集体经济组织成员的行为。姑且不论村规民约制定过程中的程序是否正义，单就实体来说，以违背普遍人权和男女平等原则作为内容的村规民约又怎么会具备合法性呢？显然该类村规民约以十分明显的方式违反了法律规定。法院勇于作出该村规民约无效的判断，从而直接依据现行法律规定保护出嫁女的权利是可行的，而不能将息诉的观念贯穿始终。

（二）解决出嫁女集体成员资格认定难

1.明确农村集体经济组织成员认定标准。实践中由于相关法律规定模糊，因此村规民约制定出的标准也是较为模糊的。在司法实践中，人民法院对于认定农村集体经济组织成员身份资格总共有三种认定模式：采取是否具有所在地户口为标准；把主体和村集体是否具备权利与义务关系的客观事实作为判断是否具备集体成员资格的标准；把户口是否长时间在集体经济组织内从事生产活动作为判断是否具备集体成员资格的标准。直到最高人民法院形成了《八民纪要》，并在第二十三条规定了，认定权利主体时应采取综合考虑实际生产、是否为生活保障及户口所在地的情况，但该条适用的前提是在审理土地补偿费分配纠纷时，且该纪要并非法律法规，性质上为司法政策，是规范性文件，并不能够真正解决实践之中存在的问题，因此仍需加快认定标准有关的立法。在法规层面，目前山东、广东、湖北与重庆等地的地方性法规中已有确认集体经济组织成员身份的相关规定，但标准却各不相同。仅有各地地方性法规规定，在农村妇女出嫁后尤其在出嫁到异省农村的情况下，极易出现两村之间因认定标准的不统一而产生纠纷。因此还需尽快完善法律、行政法规及具有全国效力级别的立法。

2.加强对农村出嫁妇女权利的保护。针对农村出嫁女土地权利保护，不能仅凭村民法律意识觉醒来解决，这本身就是一件难以迅速解决的事，必须通过公权力手段来进行干涉。首先，乡镇政府机关应当积极作为，充分行使法律赋予的监管职能，在充分了解当地的民风民俗之后，应当对当地村组织提出相应的有效建议，而非完全任其自主活动，不加规制。其次，司法手段是公民进行自我权利保护的最后救济手段，在村民自治的规制方面，人民法院在被动受理案件时对案件中对于不利于男女平等损害妇女权利的自治内容应宣布无效或撤销村委会的决定，并对村民自治组织提出相应的法律建议。此外，妇女联合会作为维护妇女权益的社会团体之一，应当将保障农村妇女的土地权益作为自身职责的一部分，不得利用村民自治的理由，不作为地侵害农村妇女的各项权益。妇联需要切实了解农村妇女土地权益具体受侵害的状况并提高其在相关事项的参与度，比如在制订修改村规民约时列席旁听、对涉及妇女权益的条文提出建议等。最后应当增强妇女权利意识，加强农村法制宣传。由于农村的习惯较为根深蒂固，可以从宣传男女平等思想、宣传妇女权益保护、宣传破除封建迷信三个方面循序渐进。让农村妇女深入了解土地确权及类似土地的收益等实际价值，使得农村妇女可以积极主动选择维权。还可以开展免费的法律知识培训，指导妇女如何使用法律武器来解决在土地权利面临侵害时的问题。

结束语

为了从法律角度提高对农民土地权益的保障力度，提高土地在不同主体之间的流转效率，实现农业发展的产业化与规模化，是贯彻落实乡村振兴战略的有效举措。农村妇女在经济的运作过程中有着不可或缺的作用。假如妇女无法从法律角度对自身合法的土地权利进行救济，当自身的土地权益受到他人非法侵害的时候，便只能听天由命，长此以往必然会滋生农村土地权益纠纷，难以维持农村稳定的发展秩序。

参考文献

[1]张红.农地纠纷、村民自治与涉农信访：以北京市调研为依据[J].中国法学，2011（5）：70-83.

[2]耿卓.家户视角下的妇女土地权利保护[J].法学，2016（1）：115-124.

[3]高飞.农村妇女土地权益保护的困境与对策探析[J].中国土地科学，2009，23（10）：47-51.

[4]房绍坤，任怡多.“嫁出去的女儿，泼出去的水？”从“外嫁女”现象看特殊农民群体成员资格认定[J].探索与争鸣，2021（7）：106-120+179.

作者简介：袁永全（1997— ），男，汉族，河南周口人，西北政法大学，在读硕士。

研究方向：民商法。