多民族聚居城市社区治理实践及提升路径

李芳琴

摘  要  提升城市社区治理效能是基层社会治理的目标所向，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。海东作为一个多民族聚居的地级市，在社区治理中面临着诸多困境，需要在资源整合、多元化公共治理、提高居民自治水平等方面提质增效，从而建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

关键词  城市社区；治理效能；社会治理；海东市

党的二十大报告指出，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。基层治理是国家治理的基石，也是社会治理的核心。习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”随着政府职能的转变和治理中心的下沉，社区已成为国家、社会和群众的联结点。民族地区社区治理是维护民族关系和谐发展的基础性工作，是筑牢中华民族共同体意识的必然要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

一、海东市城市社区治理效能提升的创新实践

海东市是一个多民族聚居的地级市，下辖两区四县，其中互助土族自治县、民和回族土族自治县、化隆回族自治县、循化撒拉族自治县均为少数民族自治县，以土、回、撒拉、藏族为主的少数民族占全市总人口的51.8％，是全省综合交通枢纽地区，是青藏咽喉要地，区位优势明显。近年来，随着海东城市化进程的不断加快，城市人口中少数民族占比日益增长，住宅小区迅速发展，城市社区功能不断完善，服务水平和质量不断提高，在强化组织领导、凝聚多方资源、培育力量、建强红色阵地等方面取得了显著成效。

（一）激活引擎提升组织统筹力

着力构建共建共治共享治理体系，提升城市基层治理水平。以乐都区和平安区为重点，建立城市基层党建联席会议制度，定期研究和推进城市党建工作。严格落实《海东市关于认真贯彻落实党的二十大精神进一步加强基层党组织建设的若干措施》，依托政法部门社会治理网格和城管部门城市管理网格，综合考虑小区规模、多民族聚居等因素，按照一对一、一对多、多对一等方式，统筹安排市、县（区）直机关单位包联城市社区居民小区子网格，实现包联全覆盖，重点推动开展信息采集、政策宣传、纠纷调解、平安创建、服务群众等工作。

（二）筑牢联盟提升资源聚合力

着眼于构建共建共治共享治理新格局，广泛凝聚辖区单位、干部下沉、“双报到”单位、新业态新就业群体等各方资源力量，推动形成城市基层治理合力。打破传统的条块分隔、封闭运行的模式，推行街道“大工委”、社区“大党委”，5个街道、32个建制镇、69个社区与辖区内机关单位和企业开展共驻共建、“双向认领、双向服务”“六联六共”等联建活动，实现机关企事业单位与社区共建共促共融，切实把资源串点成线、连线成面。持续深化“双报到”为民服务，主动作为、贡献智慧，及时帮助解决群众实际困难，践行为民服务初心。

（三）培育力量提升队伍战斗力

坚持把抓队伍建设作为城市社区治理的夯基工程，全面推动社区工作者队伍整体优化提升。将社区工作者纳入基层干部教育培训计划，围绕理论政策、社区建设、基层治理、为民服务等相关业务知识，采取开展服务能力培训、比武竞赛等形式，有效提升了社区工作者队伍的凝聚力和战斗力。选派有资历、有经验的社区工作者当老师，以“传帮带”的方式，“面对面”讲理论，“手把手”教方法，帮助新人更快、更好适应工作环境、调节工作节奏，推动提高社区工作者岗位技能。

（四）夯实阵地提升基础保障力

利用海东市社区工作者职业体系建设工程，依托社区综合服务设施，统筹建设党群服务中心并推动发挥作用。近年来，累计投入271.15万元，对全市69个社区按照综合服务大厅、党群活动室、阅览室、功能服务区进行规范化布局，全部升级改造为党群服务中心。坚持加强设施配备，持续加大社区基础设施投入力度，多方筹资、争取项目，投入94.15万元积极优化社区环境、完善办公设施。积极推进社区党建信息平台与政务信息、社会治安综合治理信息等平台互联互通，强化终端整合，促进各类信息共享。

（五）聚焦物业提升服务创新力

坚持改革创新，服务居民，持续优化资源配置，在全力做好进驻小区“红色物业”建设工作的基础上，适当延伸“红色”服务“触角”，以托管、带管等方式保障落实48个老旧小区卫生保洁、绿化养护、设施维护、安保服务等物业服务项目，进一步扩大了“红色物业”覆盖面。引导信誉好、实力强、信用等级高的30余家物业服务企业进驻改造完成的40个老旧小区开展物业服务工作，聚焦物业管理效率不高，创新力不足，推动解决老旧小区“面子”易改、“里子”难治的问题。严格落实物业服务企业诚信“红黑榜”制度，依托“海东市物业管理服务微信平台”对42家物业企业予以红榜通报，对10家物业企业予以黑榜通报，全面释放了机制效力，推动物业管理不断提升服务创新力，城市社区建设进一步向好。

（六）高举旗帜凝聚两新组织力

注重发挥新业态新就业群体在城市社区治理中的重要作用，充分激发两新组织在城市基层治理中的活力。结合“大走访、大调研、大排查、大攻坚”活动，对10.9万余家非公经济组织和1300余家社会组织进行详细排查，成立“小个专”党建工作指导站35个，选派527名党建指导员深入重点企业指导基层党建工作，重点推进产业园区、平台企业、快递企业等新兴领域行业党的组织覆盖，新建两新组织党组织6个。

二、海东市城市社区治理效能提升的现实困境

海东市作为一个西北小城市，经济社会发展水平相对落后，民族多元、宗教氛围浓厚，十年来城镇化率从2013年的27.37％上升到2023年的42.53％，面对城市社区日渐复杂化、多样化的治理挑战，基层党建引领力不够、社区治理碎片化、资源供需失衡、社区工作力量不足、居民自治化进程缓慢等问题仍较为突出，严重影响了社区治理效能提升，社区基层治理任务仍然繁重。

（一）党建引领力不够，联动作用发挥不充分

城市社区是党和政府联系居民群众的桥梁和纽带，社区的内核思想是党建引领，社区往往以党组织活动作为载体，建立党员、群众和社会组织共同参与的服务体系。但社区负责的社会事务纷繁复杂，社区工作者多数精力用于协助政府工作、填写报表、统计数据等，一定程度上分散了抓党建工作的精力，出现部分社区党组织书记抓党建工作思路不清、措施不力，党员先锋模范作用发挥不够等问题。

（二）社区治理碎片化，协调整合能力不强

海东市是39个民族居民聚居的城市，社区治理牵涉民族团结、宗教文化等，治理的复杂性特征更加凸显。从社区治理的实践看，在治理的体制机制、参与主体及治理方式等方面社区治理碎片化问题依然存在。一是大数据互联共享的数据共享率较低，部分社区没有接通城区城运中心指挥平台，无法突破大数据流转运用的瓶颈，网格员作用没有得到充分发挥。二是在参与主体上，社区治理的参与主体众多，但实际依然以政府为最主要的主体，民族地区宗教组织未能参与社区治理工作，在涉及民族关系问题上面临协调整合难的困境。三是在治理方式上，规范化欠缺，治理能力不足。在海东四个自治县，做好宗教伦理、民族团结等工作更加重要，对宗教文化、宗教伦理、风俗习惯等资源的引导还需要不断提升。

（三）社区资源供需失衡，为民服务动力不足

随着居民对社区治理的需求多元化趋势的不断上升，社区要承担大量的工作，而具体工作中时常出现资源不足，工作开展有心无力。政府提供公共服务的方式已无法适应现今社区发展现实，社区治理逐渐呈现出需求多而资源少的窘境，社区为民服务的动力也显得不足。一是人力资源不足。社区治理任务日益繁重，但社区工作者能力素质还不能很好地适应新形势发展需要，存在整体配备力量不强、专业化水平不高、面临人少事多及留不住人等问题。二是公共服务资源不足。居民对公共服务的刚性需求日益提高，而部分老旧社区公共服务配套和公共空间不足，设施陈旧，无法满足居民需求。三是软文化资源不足。大部分社区注重文化设施建设，更多的投资倾斜于社区图书馆、健身房等硬设施上，忽视了文化软资源的投入。

（四）居民的参与度和认同度较低，自治化进程缓慢

居民是城市社区的治理主体，在城市社区治理中起着重要的作用。当前海东城市社区居民的参与度和认同度低，不利于社区凝聚力的巩固和提高，影响社区自治化进程。一方面，参与度低。社区居民更关注的是娱乐活动等，对社区公共管理活动的关注度较低，大多为被动参与，加之居民参与活动的形式较少，渠道不畅通，对参与社区事务决策和管理的积极性相对较低，严重影响了社区自治的推进。另一方面，认同度低。城市社区开放后，社区人员的流动性增强，大量租户等社区外来人口夹居其中，社区居民对社区的信任与认同也逐渐解体。随着社会的快速发展，居民的流动性变大使得居民间互相无法建立信任感，对社区的归属感不高，导致社区集体责任感下降，认同度降低。

三、对海东市城市社区治理效能提升的对策建议

随着城镇化率不断提高，海东在城市社区治理上需要不断创新方式方法。基于海东目前面临的现实困境，可以从继续深化党建引领、以“大数据+网格化+铁脚板”为突破点、聚集社区服务资源、增强居民参与主体意识等方面采取多元化公共治理模式，推进社区治理提质增效。

（一）深化党建引领，抓实“联建共建共享”增实效

习近平总书记在青海考察时指出：“一个社区要搞好，一定要有非常强的党组织领导的基层组织，把社区各方面服务搞周到，把群众自治性的事情组织好。”强化党的集中统一领导，必须要充分发挥组织优势，强化党建引领，助力社区治理。一是强化党建引领作用。以党建工作联席会议、党建共建委员会制度等统筹协调社区各领域的党建工作，建立基层党组织平时常态化、急时应急化的“平急结合”工作体系，把民族团结进步示范建设融入社区党建工作，把党建优势、密切联系群众的优势转化为城市社区治理的优势，推动“大事共议、实事共做、难事共解”，凝聚更多资源，构建共建共融、共享共赢的党建工作格局，解决社区治理参与主体众多、权责不一的问题，破解社区治理难题，提高协调整合能力，呈现“党旗红、治理优、生活美”的城市基层党建新景象。二是不断扩大新兴领域党建工作全覆盖。以单独建、联合建为基本形式，灵活设置党的基层组织，推进商圈市场、社会组织、商务楼宇等的党建工作有效覆盖，切实将基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动社会发展的坚强战斗堡垒，不断扩大党组织在新兴领域的号召力、凝聚力、影响力。三是加强社区党组织队伍建设。聚焦选优配强、素质提升、激励关怀等，进一步优化队伍结构，切实提升干部综合素养和履职能力，完善社区工作者激励保障制度，持续为社区服务注入源头活水，激活基层服务神经末梢，增强干事创业内生动力，不断提高社区治理效能。

（二）以“大数据+网格化+铁脚板”为突破点，增强基层治理效能

随着城市发展从“增量扩张”逐步向“存量更新”过渡，基层社会治理进一步向城市“毛细血管”下沉，城市社区治理普遍面临一系列碎片化难题。为此，可以通过以“大数据+网格化+铁脚板”作为突破点，切实提升社区治理效能，向更高质、更高效、更精细、更全面的方向升级。一是以“大数据”为支撑，强调大数据的充分赋能，打造社区“最强大脑”。以“大数据”为支撑，打造“一号听民生、一屏观全局、一云汇数据、一网管全域、一人通全岗”的“五个一”工程，建立上下联动、便捷利用的数据平台，跳出各自为阵的思维和束缚，统一构建“多中心合一”的大数据资源平台，突破大数据互联共享的壁垒，提高数据共享率，接通城区城运中心指挥平台，解决大数据流转运用的瓶颈，实现部门间、层级间数据互联互通、资源融合，形成工作合力，及时清晰全面地掌握情况，做到发现问题及时化，处理问题高效化。二是以“网格化”为基础，健全联动共治机制，擘画社区治理的“一网架构”。通过健全联动共治机制，完善网格工作事项准入机制，规范网格事项流转处置流程和要求，加强部门联动，做到事项入格有依据，网格能承接，问题处置责任明确，把上级职能部门与社区网格的工作职能实现精准对接，实现每一项社区网格工作任务向上有职能部门对接指导，提高网格办事效率。三是以“铁脚板”来落地，优化“铁脚板”队伍建设，打造基层“网格铁军”。通过建立推进专业力量融入网格的体制机制、健全常态化网格员职业技能培训机制、完善科学合理的网格员长效管理机制，加大专职网格员配备和网格员职业保障力度，尤其提高少数民族网格员占比，配足专职和兼职网格员，开展技术操作培训、理论业务培训和岗位素质培训，提升网格员素质能力，充分发动网格内单位、企业、物业、党员、居民志愿者等力量，着力解决网格员服务不专业、不到位问题，全心全意为社区居民提供便捷化、专业化、精细化服务。

（三）聚集社区服务资源，推进多元化公共治理

社区服务已成为提升社区治理效能的核心，然而作为社区服务的提供主体之一的政府提供公共服务的方式已不能适应现今社区的发展需求，需要向现代化治理方式转变。这就意味着，政府需要不断增强资源整合能力和协调统筹能力。一是加强社区队伍建设，提升社区工作者能力素质。着眼海东社区治理现实需要，加快推进社区工作者职业体系建设，拓宽用人渠道，加大“一专多能”人才培养，着重在民族自治县社区，培养一批各民族工作人员，让全体社区工作者全面了解、掌握民族政策、宗教伦理、风俗习惯等，进一步提升城市基层治理能力和服务水平。二是运用小载体大服务的理念，为居民提供更多优质服务。当前，居民对文体娱乐等场所的需求越来越多，而社区有限空间无法提供更多资源供给以满足居民需求，迫切需要整合社会服务资源。在公共资源紧缺的老旧城区，进行资源整合再分配，避免有限空间出现浪费及闲置。同时也可借助单位、企业、物业资源，让有资质的社会团体租用，提高为民服务效能。三是依托红色物业阵地，提升文化温度。对现有的小区文化阵地进行改造提升，未创建的小区推进“红色物业”创建，在少数民族占比较多的社区凸显民族文化特色，设置图书阅览室、文体活动室、未成年人活动室、棋牌室、日间照料中心、多功能室等功能区，全天候向居民开放，将文化活动融入日常社区治理工作。

（四）增强居民参与主体意识，提升居民自治水平

居民作为社区治理效能提升中不可或缺的参与者发挥着重要的作用。居民能够直接表达自身诉求，畅通沟通渠道，弥补服务不足，居民参与社区治理有利于稳定政府运行管理方式和各种公共政策的顺利实施。因此，在社区治理效能提升过程中，需要探索创新居民参与模式，引导各族群众积极参与社区治理，不断增强居民参与的主体意识，促进民族团结进步意识融入群众日常生活，从以往治理中的“你和我”变成“我们”，从“要我做”变成“一起做”，真正实现社区共治共管、共建共享，提升居民自治能力和水平。一是以利益联动形成共同体自治模式。针对目前存在的部分老旧社区没有物业，居民自治难的问题，需要充分发挥社区居委会指导作用，建立居民自治委员会，形成共同参与、居民受益的楼院自治共同体模式，让居民广泛参与其中，破解老旧小区自治难题。二是以社区主导实行融合自治模式。这种模式可以将社会单位、物业管理公司、居民自治委员会三方联合起来形成融合自治模式，积极调动社会单位和物业管理公司参与社区治理，各负其责，各司其职，形成社区治理长效机制。三是以协商议事厅形成民主协商模式。居民议事厅已在社区治理中广泛运用，充分强化了居民自治，使更多居民矛盾纠纷化解在源头。但是在部分社区及规模较大的小区，还没有覆盖居民协商议事厅的模式。近几年小区规模不断扩大，居民数量不断增加，矛盾纠纷不断增多，大大影响了小区和谐稳定。因此，成立协商议事厅，积极邀请小区内的老干部、老党员、老模范等加入，努力做到矛盾纠纷不出小区，不断提高居民小区自我管理水平。

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（作者单位：中共海东市委党校）

【责任编辑：张卓】