超大特大城市市域社会治理现代化格局建构研究

龙玲玲 张笑扬

摘  要  超大特大城市人口规模巨大，体现出高度的城镇化水平，也对城市治理提出了更高要求，尤其是体现在提供高效优质公共服务、筑牢民生保障基石、维护社会稳定和谐、促进社会公平正义、推进生态文明建设以及实现共同富裕等方面。分析了超大特大城市治理的特殊性，结合东莞市梳理了超大特大城市市域社会治理现代化面临的难题，提出了市域社会治理现代化格局的完善路径，以期构建更具韧性、包容性与可持续性的市域社会治理现代化格局。

关键词  超大特大城市；社会治理；现代化；东莞

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”党的二十大报告提出：“要加快转变超大特大城市发展方式。”作为地区生产总值超万亿元、人口超千万的超大城市，东莞是全国首批市域社会治理现代化试点城市，外来人口众多、结构复杂，需要加快市域社会治理共建共治共享。东莞与广州、深圳、武汉、成都、重庆等超大特大城市在治理中既存在普遍的共性问题，又有独特的个性问题。当前，东莞正谋划全领域加快打造大湾区和谐善治新高地，高标准建设全国市域社会治理现代化试点城市，紧抓数字政府和智慧城市建设契机，积极探索超大特大城市治理现代化新路径。

一、超大特大城市城市治理面临的特殊性

国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》规定：城区常住人口1000万以上的城市为超大城市，城区常住人口500万至1000万的城市为特大城市。截至2022年末，我国有超大城市10个、特大城市10个。当前，我国超大特大城市治理呈现出以下特征。

第一，人口规模巨大是超大特大城市现代化进程中的一个显著标志，它不仅体现在庞大的人口基数上，还包括社会构成的高度复杂性，体现在人口质量、结构及空间分布等多个维度。人口规模巨大的现代化不仅是中国式现代化的首要特征，也是推进超大特大城市治理体系和治理能力现代化的关键考量。超大特大城市普遍承载着数百万乃至千万级的人口规模，人口规模巨大提供了丰富的人力资源。同时，这些城市所具有的高密度与人口结构多元化的特征，带来了巨大的社会管理挑战和公共服务压力。因此，城市社会治理策略应包含高度的韧性、包容性和多样性，并以科学、精细的方式应对人口规模巨大所带来的多元需求与潜在挑战。

第二，超大特大城市作为中国式现代化的重要载体，承载着实现全体人民共同富裕的现代化新征程中走在前列的历史使命。超大特大城市既是人口规模的领头羊，又是人口流入的热门地区，既要增强人口吸纳的能力，又要优化资源配置，以高效发挥集聚经济的优势，发展新质生产力，奠定坚实的物质基础，并通过不断完善制度设计，提升中低收入群体福祉。这一特征要求超大特大城市注重城乡一体化，缩小城乡差距，实现融合发展，确保现代化成果更多更公平地惠及市民。

第三，超大特大城市面对的生态治理挑战尤为艰巨，这是由于快速城镇化进程中庞大人口基数对生态环境负担的持续加剧，人口密集、资源紧张与环境压力之间的矛盾尤为尖锐。在此背景下，“人与自然和谐共生”作为中国式现代化的核心理念，要求超大特大城市在治理过程中寻求高质量发展与高水平生态保护的平衡。

第四，超大特大城市需克服治理离散性，增强市民的文化认同与归属感，营造共享的文化认同氛围。物质富足、精神富有是社会主义现代化的根本要求，也是超大特大城市现代化的重要目标。这要求超大特大城市在市域社会治理现代化的征程中，针对人口众多且文化差异显著的特点，推进物质文明与精神文明协调发展，提高公共文化服务现代化水平，助力完善共建共治共享的社会治理格局。

二、超大特大城市市域社会治理现代化面临的难题——以东莞为例

东莞地处粤港澳大湾区几何中心，毗邻港澳，接壤广深。根据住房和城乡建设部发布的《2022年城乡建设统计年鉴》显示，2022年底，东莞的城区人口达到1082.44万人，达到超大城市的标准。通过不懈的探索和实践，东莞在推进市域社会治理现代化方面取得了重大成绩，积累了宝贵经验，形成了“以问题为导向、以短板为突破，结合镇街实际、注重因地制宜，鼓励先行先试、倡导大胆创新，坚持多措并举、推动共建共享”的治理思路。但是，社会治理面临的新情况和新问题不断涌现，治理短板依然存在，主要体现在以下方面。

（一）资源供给有限性与群众公共服务需求增长性的矛盾

与其他超大特大城市不同，东莞城市呈现较为扁平化的“市—镇—村”行政架构，没有县一级行政架构，村（社区）一级较多地承担经济发展、行政管理、社会服务和基层自治等职能。在这种行政体制之下，社会问题和矛盾容易集中浮现于基层社区。随着户籍政策逐步放开，入户人口不断扩容，基层群众需求层次日益提升、需求不断增加、接受优质服务意识不断强化。作为人口过千万的“移民大城”，2022年末，东莞全市户籍人口为292.45万人。虽然户籍人口不断攀升，但本外人口倒挂依然严重，外地务工群体人数多，外地迁移老人比例大，优质教育、医疗资源紧张，同时出现老龄化不断加剧与少儿人数增加并存现象。非户籍人口如何更好平等享受资源，教育、医疗、交通等领域的供需关系持续紧张如何破解，成为亟待解决的问题。

（二）政府职能转变滞后性与社会多元共治迫切性的矛盾

目前，东莞已经积极引导社会组织参与社会治理，通过社会组织评估、专项资金扶持等措施推动社会组织承接政府职能转移和购买服务，同时培育引导社会力量参与社区治理。但是，东莞镇街、村（社区）众多，“放管服”方面依然有许多问题，企业、社会组织等社会力量参与的有效性不足、覆盖面不够。迫切需要完善群众参与社会管理的法治保障，使政府机关及其相关部门的职责权限、决策程序、决策结果、评价体系等为广大群众所熟悉，拓宽群众有效参与社会治理的渠道和方式，强化社会组织对高度离散化的社会个体的再组织和再动员，推动全市工青妇等群团组织的枢纽型功能不断完善。

（三）经济社会全面转型不确定性阻碍治理体系建构

社会阶层的分化撕裂和分配机制失衡等问题成为社会治理的重大隐患。虽然城市大局总体稳定和谐，但是在全面转型过程中，信访总量依然高位运行，城市更新、征地拆迁、环境污染、债务纠纷等引发的社会矛盾频发，违法犯罪警情有所下降但总体治安形势严峻，劳资纠纷多发，外来人员融入困难，医疗纠纷和涉毒等社会治理问题依然突出，维护社会稳定的任务仍然非常艰巨。在“村改居”过程中，出现农村社区、半城市化社区等特殊现象，存在城乡“二元结构”和“半城市化”等问题，不仅阻碍新型城镇化推进，而且成为基层治理和社会发展面临的重大难题。

（四）传统基层治理模式固化影响社会治理制度化创新

东莞各级政府、村（社区）在社会治理方面的投入多、力度大，在农村综合改革、村级体制改革、党组织设置改革等诸多方面取得了一定成效，但传统的基层治理体系惯性依然很大，特别是随着经济社会转型节奏的加快，基层创新后续乏力等问题日益突出。虽然一些镇街、村（社区）在社会治理方面做出一些创新尝试，不断出台新的设计方案和实践形式，但许多做法碎片化、零散化，未上升到制度化的层面。同时，城市住宅小区治理面临着党建引领基础不牢、治理缺乏合力、治理主体错位、服务资源散乱等问题。

三、超大特大城市市域社会治理现代化格局完善路径

推动超大特大城市市域社会治理现代化，要落实党的二十大提出的加快转变超大特大城市发展方式的要求，深入贯彻“全周期管理”理念，抓紧构建治理体系现代化，助力城乡融合发展格局形成，提升社会治理智能化、精细化、现代化水平，推动社会治理走上法治化、规范化、常态化之路，为群众参与提供有效的平台、充足的空间、丰富的形式，提升社会治理的主体参与度、创新力和共享性。

（一）提供精准有效的管理服务，强化治理基础基石

习近平总书记指出，创新社会治理的重心必须落到城乡社区，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职、有权、有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。

一是加强基础机构建设。基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，要深入推进“基层党建强基工程”。加强基层政府综治维稳机构、矛盾纠纷调解机构建设，健全覆盖社会各个领域的群防群治队伍，加强基层公共服务网络和综合服务管理中心建设，把社区建设成为管理井然有序、服务完备到位、文明素养盎然的生活共同体。要深入开展单位党组织和在职党员到社区“双报到”工作，结合地方实际，保持基层治理基本框架的稳定和合理创新。

二是加强基础数据库建设。把大数据作为基础性战略资源，全面实施促进大数据发展行动，加快推动各级数据资源共享、开放和应用，建设信息全面覆盖、互通共享的高水平社会管理信息化平台，助力社会治理创新。加强政府数据库建设，加强其与社会数据库的关联互通、融合利用，提高宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务的精准性和有效性。

三是加强基层人才队伍建设。要选优配强村（社区）党组织书记，充分考虑基层社区工作者的发展环境、待遇诉求，创造条件为其发展提供良好通道。

四是加强基层治理保障机制建设。对社会治理暴露的短板、潜在的危机，要根据预警干预制度和评估制度进行分类分析评估，对一些重大决策的“风控”要多方位评估，坚持法治底线。

（二）提高公共服务供给水平，开拓多元协同与智慧治理新路径

优质的公共服务对于社会治理起着类似“安全网”“减震器”“缓冲器”的巨大作用，是公众的最直接的民生体验。加大供给侧结构性改革，要补齐民生短板，加快提供高质量的公共服务。

一是主动适应“需求端”的新变化。对于许多超大特大城市而言，城市内部的“多维二元结构”体现为发展结构的不平衡，影响了高质量发展和供给。公共服务供给目的是满足公众需求，要围绕需求做好前端调研和需求分析，围绕需求类别和需求层次，对需求新变化和新趋势准确发力，在注重需求评估的前提下搜集需求信息，切实提供精准高效的服务供给，这将极大地提升资源配合和公共服务效率。

二是多措并举提升基本公共服务水平。增加公共产品、做好公共服务，既是建设服务型政府的重要抓手，也是通过提高供给体系的质量和效率，助力经济实现高质量发展的引擎之一。要大力增加公共服务供给，更好地解决外来人员在就业、医疗、社保、子女入学等方面的公共服务难题。要抓住智慧城市建设的契机，加速推进数字政府与智慧城市的构建，依托一体化的政务服务平台，横向破除部门隔阂，促进数据资源的无缝流通，为业务部门的审批流程优化与重塑提供坚实的数据支持。例如东莞是全国最先落地“一码通城”的城市之一，东莞数字政府品牌“i莞家”APP已经上线了400多项政务及生活服务事项。

三是全面提高社会力量参与力度。推进政府向社会购买部分服务，形成政府提供与政府购买、市场和社会提供的多种公共服务供给机制，构建多元化、社会化的公共服务供给体系。完善“枢纽型”社会组织工作体系，鼓励和引导更多社会资本有序进入和参与基本公共服务领域，扩大基本公共服务的供给源，围绕碎片化的供给模式，深化基本公共服务供给分类协调程度研究，完善居委会、业委会、物业公司、小区党组织等参加的议事协商机制，推动多元协同共治。

（三）加强社会治理制度建设，完善治理机制现代化构建

不断健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提升社会组织的公信力、参与度、参与能力。通过对照政府权力清单、明晰职能边界、完善组织架构、优化权力配置，着力构建科学、高效、阳光、透明的政府运行体系，为治理体系现代化奠定制度基础。

一是完善组织领导体制和部门协作机制。健全市域社会治理领导机制，继续发挥好基层党组织在基层工作的优势和领导核心作用。特别注重加强基层党组织特别是村（社区）党组织的横向联系，推进对内功能性改革，对外跨部门协作机制不断完善，形成条块结合、整体联动、分工有序的协同治理机制，推动党建与社会治理共促、共融、共升华。聚焦“百千万工程”，将城市人口融合作为“百千万工程”的重点来推进。

二是完善权责清单制度。进一步推进依法治市，扎实开展全国法治政府建设示范创建活动，以推行权力清单制度为突破口，清理交错复杂的权责，理顺职权职能，明晰政府与市场、社会的定位关系。充分释放市场和社会力量，发挥市场和社会活力。通过完善权责清单制度，提升行政权力运行效率和规范化水平，增强政府内生驱动型改革动力，提升政务服务水平，改进治理方式模式。

三是健全社会多元参与机制。形成以基层党组织为核心，政府引导、部门联动，居民自治组织、社会组织、志愿组织、行业协会商会等多元社会主体协同参与、有效互动的多元共治格局，找到全社会治理的最大公约数。要完善智慧网格管理系统，实现对各类社会矛盾纠纷和潜在风险隐患的精准预判、及时预警与有效预防。要按照“政社分开、权责明确、依法自治”的要求，完善现代社会组织体制，支持各类行业协会、商会、科技服务组织、公益慈善组织等竞相发展、登台表演。完善政府购买服务制度，为社会组织发展让渡空间、扩宽舞台、提供支持。目前，东莞市正按照“网格化+精细化+数字化”的管理模式，构建纵贯“市—镇—村”行政架构，形成了“横向到边、纵向到底”的立体化管理网络。东莞打造的全市一体化综合网格应用管理信息平台，强化了内部管理的协同性与响应速度，实现了与广东省“粤平安”平台的无缝对接。

四是完善社会治理监测评价制度。做好舆情监测分析，健全社会治理工作责任制，确保舆情监测上下畅通，正确调控和引导社会舆情，做好大数据环境下舆情分析与社会治理创新研究，运用现代科技手段，推进社会治理精细化、智能化。把握舆情总体态势、结构性特征，掌握政情民情动向，做好前段智慧预测、预警、研判、引导处理。

（四）探索协同体系与体系化路径，助力现代化治理格局建构

当前，社会背景发生深刻变化，特别是数智化时代社会运行（控制、管理）的复杂性和艰难性日趋加大，要求各级政府对社会治理风险加强预测和分析，建立监测灵敏的社会反应和治理体系。

一是发挥社会制度体系规范作用，推进矛盾化解前移。例如，目前东莞正在高标准建设全国市域社会治理现代化试点城市，一个突出举措就是以建设“1+6+N”基层社会治理体系为引领，这是全面深化新时代“枫桥经验”东莞实践的内在要求，目的就是构建矛盾纠纷事前、事中、事后闭环处置工作机制和非警务矛盾纠纷处置工作机制。此外，还可以针对城市住宅小区众多的特征，加快建立党建引领小区治理的体系机制。健全公共卫生体系，提升基层公共卫生治理效能，提高突发公共卫生危机处理能力。

二是加快城市治理体系共促和协同推进。加强社会诚信体系建设，引导公众自觉遵守和维护良好的社会秩序。引导行业组织规范自律，积极推动乡规民约、社区公约等与时俱进。同时，东莞构建“1+8”文化强市建设体系，有助于推动文化高质量发展和公共文化高水平供给。

三是以党群服务中心为主阵地，构建基层综合服务体系，全面打造城乡协调、互通有无、层次分明的社会治理创新格局。如东莞市正在以党群服务中心为主阵地建设暖峰驿站，并加快暖峰驿站与城市驿站、工会爱心驿站等阵地的互挂互认。同时，要深入推进市域社会治理现代化试点工作，及时提炼优秀治理案例，对于有借鉴经验的案例，形成易推广、易传播、体系化的参考模式。例如，对于东莞“就莞用”公共就业服务体系，通过对行之有效做法的总结完善，形成连续性与开拓性有机结合的制度规范。

总之，推进超大特大城市市域社会治理现代化，必须坚持以人民为中心的发展思想，在中国式现代化的背景下，结合全面推进乡村振兴等战略布局完善现代治理格局。必须针对超大特大城市社会治理的特点和难点，打破治理碎片化形态下的结构离散、组织壁垒、彼此隔绝、单打独斗的困境状态，从基础设施（信息平台）、组织架构、供给机制、协作机制等方面进行系统整合与现代建构，最终走出一条中国特色的超大特大城市社会治理现代化之路。

参考文献：

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[4]逄金玉.“智慧城市”——中国特大城市发展的必然选择[J].经济与管理研究，2011（12）：74-78.

本文系广东省哲学社会科学规划2023年度学科共建项目“人与自然和谐共生的现代化：理论内涵与广东实践”（编号GD23XMK01）的阶段性成果。

（龙玲玲 东莞城市学院马克思主义学院；张笑扬系东莞市社会科学院副研究员）

【责任编辑：易玉洁】