我国普惠性学前教育政策时空嬗变

吕阳 胡晓珊 田靓

[摘 要】 普惠性学前教育作为一种社会福利制度安排，已成为国家推进学前教育发展的重要政策目标。本研究运用内容分析法，结合供给型、需求型和环境型政策工具分类框架，对所选取的2010-2020年中央和省级层面与普惠性学前教育相关的256份政策文本进行分析，探讨我国普惠性学前教育政策的时空嬗变特征。研究发现，多元类型的政策发布数量整体呈上升趋势，多元主体逐步形成合力。从时间上看，政策目标渐进式发展，以实现普及普惠为根本基线；政策内容不断聚焦普惠性内涵，走向系统与全面；政策工具综合运用多类，以供给型与环境型为主。从空间上看，各地政策目标虽都诉求保证入园率和城乡均衡发展，但在高度和广度上具有差异；各地政策内容与经济发展水平相适应，高度重视人力、物力和财力供给；在选择政策工具方面，不同地区都会考虑与政策目标、内容和经济发展的匹配度。因此，为推动我国普惠性学前教育事业高质量发展，应处理好“规模”与“质量”、“公办”与“民办”、“远景规划”与“现实需求”之间的关系。

[关键词] 普惠性学前教育；政策文本；内容分析；时空嬗变

[中图分类号]G619.2[文献标志码] A[文章编号】1674 - 6120（2024）06 - 0083 - 21

、问题的提出

2010年是我国学前教育事业发展的重要新节点，标志着学前教育从“市场导向”向“公益普惠”的时代转型。2010年5月审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下文简称《规划纲要》）首次提出“普惠性学前教育”，即接受财政经费补助或其他方式扶持、执行政府收费指导价的、面向大众的、服务质量较高的公办幼儿园和普惠性民办幼儿园提供的学前教育[1]。后续2010年11月颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（下文简称“国十条”）、2018年11月颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》以及2021年12月颁布的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》等文件反复强调“坚持学前教育公益普惠基本方向，提升学前教育公共服务水平”，“将普惠性学前教育列为健全基本公共教育体系的重要任务之一”，“发展学前教育，鼓励普惠性幼儿园发展”等内容[2-4]。此外，三期“学前教育三年行动计划”明确了不同阶段学前教育发展目标的重点：2011-2013年实现“保基本”；2014-2016年强调“广覆盖”；2017-2020年追求“有质量”[5-6]。在各部门的共同努力下，2023年3月，教育部举办新闻发布会，介绍2022年全国普惠性幼儿园有24.57万所，全国学前三年毛入园率达到89.7%，相比2010年的56.6%提高了33.1个百分点‘7]。普惠性学前教育事业取得了傲人成绩，进一步推动了实现“办让人民满意的教育”的目标。相关政策的出台有力诠释了普惠性已成为当下学前教育公共政策的核心取向。已有研究虽讨论了普惠性学前教育政策的特质，但更多是采用唯时间或唯空间的单一路径，尚未较好回答已有政策目标、内容与工具的时空整体性的动态表征。我国普惠性学前教育政策是一个时空循环的过程，政策生产过程是没有起点和终点的螺旋系统，每一环节都是下一环节的构成要素。因此，本文借助NViv0 11.0软件，以国家三期“学前教育三年行动计划”的时间范围为节点，对2010-2020年我国普惠性学前教育相关政策文本进行内容编码与分析，进而探讨我国普惠性学前教育政策的时空嬗变特征。

二、数据来源与分析框架 （一）数据来源 自2010年《规划纲要》首次提出普惠性学前教育这一概念后，中央和地方政府相继颁布了大量普惠性学前教育政策文件，这些政策数量多、种类杂，为保证分析资料的科学性，本文根据数据库、检索词与时间对文本进行筛选。在中国政府网站、国务院网站、财政部网站和各级地方政府网站，以“学前教育”“普惠教育”“学前教育政策”为关键词，对2010年至2020年间相关政策标题和内容进行检索。最终选取了21份中央层面的普惠性学前教育政策文本，以及235份具有相关性的省级（31个省、自治区、直辖市，暂不包括香港、澳门与台湾）政策文件作为数据来源补充以及不同区域执行差异性的具体依据。

（二）分析框架

政策是国家为完成特定任务而规定的含有一般步骤和具体措施的文件，其目标、内容和工具等要素之间相互依赖、相辅相成。具体来说，政策目标是制定政策内容的出发点和政策工具的指向对象，政策内容是实现政策目标的途径和实施政策工具的载体，政策工具是实现政策目标的手段和政策内容的反映，三者共同构成了政策解读的基本维度。因此，本文基于NViv0 11.0软件对选取的政策文本进行内容编码分析，从而归纳我国普惠性学前教育政策的文本特征，从目的、内容和工具等维度对比分析政策文本的时空嬗变。首先，在政策文本中提取自由节点，归纳得到主范畴和以其为基础的主轴编码，进而寻找核心编码。随后，采用两位研究者独立编码的形式进行信度检验[8]，其中不同研究员间的交互判别信度R的计算公式为（n为研究人员数，K为研究人员的相互同意度）：

其中，MAB表示两位研究员编码结果完全相同的分析单元数，NA和NB表示研究员A、B分别编码的分析单元数。根据上述公式，本研究中两者相互同意度和交叉判别信度分别为0.915和0.938，表明本文编码可用。

此外，依据不同标准政策工具可以分为不同类型9 -10]。罗斯威尔和赛格菲尔德依据政策工具的功能属性，将政策工具分为：供给型、环境型和需求型[11]。我国学者将其应用到各个领域[12]，用此框架分析我国普惠性学前教育，见表1。各类政策工具的结构不同，对推动普惠性学前教育的作用也不同。第一，供给型政策工具起推进作用，是支持普惠性学前教育发展的基本保证。如政府专项资金和项目的投入，会直接推动某个地区的普惠性幼儿园的建设。第二，需求型政策工具起拉动作用。如通过刺激市场因素吸纳社会主体参与，又通过精准帮扶激活政府推动普及普惠幼儿园的内部动力。第三，环境型政策工具起间接影响作用。如通过制度规划设计对学前教育工作进行方向性的引导，通过政策优惠服务为民办幼儿园提供政策支持（如图1）。三、政策文本特征（一）政策发布年度分布情况2010年以来，我国普惠性学前教育政策发布特征如下：一是发布数量呈“M”型变化趋势。历年均出台新政策，虽然2012-2013年的发布数量有所减少，但是总量在增加，说明我国积极出台相应政策支持普及普惠幼儿园。二是政策发布具有以上位政策为导向的动态性和时代性。普惠性学前教育政策发布量在2011年、2015年和2017年分别高达46份、27份和49份，三次政策的集中涌现，与我国学前教育普惠公益阶段性价值导向密不可分。此外，本研究还发现，2019年之后政策发布数量减少，此阶段政策主要集中于办园模式创新及教育质量提高，公益普惠导向明确，政策发展进入稳定期（如图2）。

（二）政策文本类型分布情况

政策文本类型指政策颁布时所采用的形式，我国普惠性学前教育政策按照性质、用途和制定范围，可分为计划、纲要和意见等14种类型（见表2）。在我国普惠性学前教育相关256份政策文件中，“计划”类以63份（ 24.6%）占比最高，其次为“意见”39份（15. 20-/0）、“办法”36份（14. 10-10）、“纲要”31份（ 12. 10-10）、“通知”28份（lO.go-/o）等。可见，多类政策以不同形式对我国普惠性学前教育发展进行规划指导，其中多以“计划”和“意见”的形式对重要问题提出见解和处理办法。

（三）发文主体及合作情况

发文主体是政策的签发机构。我国普惠性学前教育政策发文主体中，国家级包括教育部、财政部、国家发展改革委等，省级包括省人民政府、教育厅、省发展改革委等，见表3。具体来说，两个主体联合发文的“二元”模式是制定学前教育政策、促使学前教育发展的基础模式，也是西部地区发展学前教育的常用举措。如表3所示的西藏自治区教育厅和西藏自治区人民政府、云南省教育厅和云南省人民政府，以及宁夏回族自治区教育厅和宁夏回族自治区财政厅联合发文。此外，我国中部和东部地区常常采用“三元”及以上合作模式，即三个及三个以上发文主体联合发文，如海南、江西、内蒙古、黑龙江、河北等。其中，黑龙江省以省教育厅为牵头单位，联合了省财政厅、省发展改革委、省人力资源和社会保障厅等六个部门共同为学前教育事业助力。总的来说，学前教育涉及多个利益主体，政策发布主体的范围较大，逐步形成多方合力。

四、政策时间差异

自2010年11月国务院颁布“国十条”后，我国各地区陆续发布相关政策以促进学前教育普及普惠发展，结合三期“学前教育三年行动计划”不同阶段学前教育发展目标的重点，我国普惠性学前教育政策的变迁历程可以分为三个阶段：2011-2013年要建立“保基本”的学前教育公共服务体系；2014-2016年在解决“入园难”的同时，强调实现“广覆盖”；2017-2020年要求在全国基本普及“有质量”的学前教育。而2020年至今，发展目标仍然是追求“有质量”的学前教育。因此，本文依照政策的原始文本内容提取主范畴核心编码节点，深入探究三个阶段的政策目标、内容和工具的时序变化特征。

（一）保基本（2011-2013年）

在本阶段7个核心编码和22个主轴编码中，见表4，“加快普及学前教育”“增加学前教育资金支持”两个核心编码和“多渠道增加学前教育投入”“扩大农村学前教育资源”两个主轴编码的参考点相对较多。可见，发展普及普惠幼儿园虽然是该时期我国学前教育发展战略与基本政策相互关联的基本问题[13]，但是学前教育管理体制政策的法律监督体系尚待完善，政策受益对象主体尚需明晰[14]。中华人民共和国成立以来，我国学前教育供给模式从单位福利供给转为市场主导的多元供给[15]，大量社会民间资本涌入学前教育领域，加剧了“入园难”和“入园贵”的问题。因此，该阶段政策目的是缓解“入园难”，实现“有园上”。

（二）广覆盖（2014-2016年）

该阶段共有核心编码9个、主轴编码35个（见表5）。从新增节点“保障弱势群体”等可见，不断扩大政策覆盖面以照顾不同群体成为此阶段的新特点。学前教育资源继续扩大供给，以弥补城乡普惠性资源短缺，由重点建设农村地区，转变为缩小城乡差距，推进城乡一体化建设，同时也积极引导扶持民办园向普惠性民办园的转变。此外，节点从“提升学前教育水平”发展为“全面提高学前教育发展质量”，说明政府不仅强调进一步解决“入园难”和实现“广覆盖”，还开始关注“有质量”，体现了政府主导、多元治理与托底保障等取向[16]，这与当时学前教育资源数量和质量无法满足“全面二孩”政策带来的新需求背景相契合[17]。

（三）有质量（2017-2020年）

从该阶段新增的“提高保教质量”“提升幼儿园硬件水平”“完善幼儿园动态监管机制”等核心编码可以看出（见表6），质量提升是该阶段关注的核心价值追求[18]。2018年《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，国家应在宏观层面制定幼儿园保教质量评估指南，各地在指南的基础上结合具体情况细化评估标准、健全评估体系。质量提升的硬件方面主要是改善办园条件、扩大办园规模以及提升装备配置水平；软件方面则包括民营幼儿园规范化与重视师资队伍建设，同时还注重保教结合、健全质量评估监测等保障措施。推动学前教育质量向高水平迈进，不仅是新时代背景下学前教育事业发展的趋势，也是我国学前教育事业发展的基本价值追求。

（四）政策工具嬗变特征

普惠性学前教育政策工具三个阶段的嬗变情况，见表7。

2011-2013年，在普惠性学前教育政策工具运用中，供给型占51. 020-/0、环境型占41. 84%、需求型占7.14%，总体上有重供给型和环境型、轻需求型的特点，表明我国学前教育供给模式逐渐转向由政府主导。就单类政策工具来看，“资金投入”和“扩大资源”在供给型工具运用中凸显，这与该阶段学前教育发展水平相适应，主张加大物质投入促进普及普惠幼儿园发展。需求型工具使用中“公私合作”和“重视弱势群体”占比小，说明政府承担了普惠性发展的主要责任。环境型工具中“目标设计”占15. 31%，“标准制定”占2. 04%，说明我国在普惠性学前教育发展初期，重点关注战略规划，缺乏实现目标的标准设定和管理[19]。

2014-2016年，在普惠性学前教育政策工具运用中，供给型占52. 65%、环境型占35. 11%、需求型占12. 24%，可见本阶段政策工具以供给侧为主，并开始关注需求侧，表明政府意识到与政策受益对象多元互动有助提升政策的有效性。就单类工具来看，“队伍建设”和“扩大资源”是供给型的主要要素，说明该阶段仍要扩大学前规模，以确保人人享有机会。需求型工具中“面向大众”多于“公私合作”，表明从需求侧施策可以满足不同人群的需求，但未重视公私合作这一重要工具。“目标设计”和“制度建设”在环境型中凸显，说明该时期仍重视基础工作。

2017-2020年，在普惠性学前教育政策工具运用中，供给型占42. 62%、环境型占39. 23%、需求型占18. 15%，可知本阶段政策工具配置相对均衡，具有“聚焦幼儿、着眼发展、关注整体、注重差异”的特点。就单类工具来看，供给型中“扩大资源”和“资金投入”居前，说明我国始终以资源供给和财政投入来支持普惠性学前教育的发展。需求型占比不断提高，表明政府更加强调施策的精准性。“标准制定”与“保障措施”在环境型中凸显，说明从关注政府的宏观维度转向关注教育过程的微观维度，逐步建构起多方质量管控博弈模型，质量话语视角更为丰富。

（五）阶段嬗变特征

1．政策目标嬗变

通过对我国三个阶段普惠性学前教育政策核心内容编码分析，提炼出三个阶段的政策目标特征。具体来说，2010-2013年的政策目标包括：提高学前教育普及程度、提高学前三年毛入园率、缩小城乡差距和基本解决“入园难”。2014-2016年的政策目标包括：进一步提升学前教育普及程度、重点提升民族和边疆地区等集中连片特困地区普及水平，并进一步解决“入园难”。2017-2020年的政策目标包括：全面提升普惠性学前教育普及程度和贫困地区学前教育发展水平、全面普及学前三年教育、基本建成“保基本”“广覆盖”“有质量”的学前教育公共服务体系。

进一步总结三个阶段的政策目标特征发现：第一，三个阶段始终以普及普惠为根本基线。2010年以来，我国始终把提升人园率和贫困地区学前教育发展水平纳入政策目标，表明基本解决“入园难”、确保城乡学前教育公平和实现普及普惠，是我国普惠性学前教育政策的基本诉求。第二，政策目标呈渐进式发展。在公益普惠价值导向下，我国普惠性学前教育政策目标呈现由“保基本”到“广覆盖”，再到“有质量”的渐进性特征。可见普惠化是一个系统性的工程，结构清晰、层次分明的政策目标能够助推学前教育普惠化发展。

2．政策内容嬗变

基于可视化探究八大类政策主题的变化，从而窥见其内容差异特征（见表8）。 第一，政策内容更加系统与全面。三个阶段八类关键主题虽均有涉及，但侧重点不同：2010-2013年重视“扩大资源”和“财政投入”；2014-2016年，除“公私合作”外的其他关键内容都大幅增加，其中扩大资源、队伍建设、城乡均衡与管理规范内容远多于上一阶段；2017-2020年扩大资源、管理规范、资质标准与质量监管等内容有所增加，其中“资质标准”和“公私合作”内容增加最多。可见，政策内容从重视物力层面的扩大资源供给与财力方面的增加财政投入，到关注入力方面的师资队伍建设、内部管理规范以及城乡均衡发展，再到涉入资质标准与质量监管领域，每个时期都会出现不同关键主题内容，使我国普惠性学前教育政策内容的系统性与全面性不断增强。

第二，政策内容聚焦普惠性内涵。首先，政策内容一直聚焦人、物和财“三力”，表现为扩大资源供给、队伍建设以及财政资金投入。其次，政府始终强调“扩大资源”。队伍建设在第二阶段最受关注，资质标准、公私合作、管理规范与质量监管在第三阶段凸显，表明政府对普惠性的认识不断深入，并适时调整。

3．政策工具嬗变

通过统计分析三个阶段我国普惠性学前教育政策工具编码参考点（如图3），总结其两个特征。

第一，综合运用多类政策工具，以供给型与环境型为主。三个阶段供给型工具的占比均为最高，其次为环境型，需求型最少。虽然同一阶段不同政策工具类型占比不同，但是每一阶段均涉及三类工具，并呈现持续性的发展态势，这有利于发展普及普惠幼儿园。

第二，政策工具的选择与政策内容和目标相适应。我国将实现普及普惠、加大资金投入和扩大学前教育规模作为首要任务，因此从宏观设计到中观建设，再到微观管理都以供给型工具为主、环境型工具为辅，并从需求侧全方位保障可持续发展。此外，从第一阶段到第三阶段，供给型占比逐渐下降，而需求型日趋增长，表明人民日益增长的学前教育需求与普惠性发展不平衡不充分之间产生了矛盾。因此，除了实现“有园上”，还要确保农村及偏远地区适龄儿童的学前教育权益。可见，政府会依据不同阶段的政策目标和内容动态选取政策工具，以提升政策的精准性。

五、政策空间差异

空间是政策的存在基础，也是区别于其他政策的价值表征[21]，经济发展水平和人口结构等要素决定了一项政策区别于其他政策的空间差异性。鉴于学前教育在我国“准公共产品”的属性，以及我国区域间经济发展水平和政策制度的差异，使得不同地区政策表现具有较大区别。据此，本研究将我国划分为东部、中部、西部三个大区域①，基于省级政策文本为研究对象，通过内容编码探究其政策目标、内容和工具上的空间特征与差异。

（一）东部

在我国东部区域的8个核心编码和30个主轴编码中，“规范民办学前教育”“建设幼儿园师资队伍”“提高学前教育质量”为编码参考点较多的核心编码，其中主轴编码“加强城镇小区配套幼儿园建设”“发展民办园”“坚持科学保教工作”的编码参考点较多（见表9）。可见，我国经济发展水平最高的东部地区高度重视学前教育，始终以公益和普惠为导向，设定了多项学前教育实施目标。在保证人园率和园所数量的基础上，为进一步确保学前教育质量，还针对教研工作和师资队伍建设制定了指导意见，并强调规范普惠性民办园和公办园的监管细则。

（二）中部

我国中部区域核心编码数量有5个，相较于东部区域的8个减少了3个，主轴编码由东部区域的30个减少到18个。“加大学前教育财政投入”“加强师资队伍建设”“扩大普惠性资源供给”为编码参考点最多的核心编码，其中主轴编码“健全科学成本分担机制”和“扶持普惠性民办幼儿园”的编码参考点较多（见表10）。从编码节点数量上可以看出，我国中部区域政策内容广度水平较低，这与我国中部地区经济发展水平和学龄儿童规模是相适应的。由于我国中部地区多为人口大省，学龄儿童数量较多，并且经济发展水平相对较低，造成中部地区将更多的资源集中在发展义务教育阶段，而对于学前教育的关注则力不从心[22]。此外，从编码结果还可以看出，我国中部区域虽与东部区域一样，是以扩大普惠性学前教育资源供给为主，但缺乏对普惠性学前教育发展的监管与质量的关注。

（三）西部

我国西部区域核心编码比中部区域多了“加强学前教育标准化建设”，相比东部区域的8个减少了2个，主轴编码21个比中部区域多3个，相比东部区域的30个减少了9个。“加强幼儿园教师队伍建设”与“多种途径增加教育资源”为编码参考点最多的核心编码，其中主轴编码的“加大教师培养”“积极发展民族地区学前教育”“大力扶持普惠性民办幼儿园”的编码参考点较多（见表II）。从编码节点数量上可以看出，我国西部区域政策内容广度与中部区域相似，政策覆盖面相对较低，西部区域由于处于我国边疆地区，少数民族较多，由此增加了对民族地区学前教育的指导意见和内容。此外，由于我国西部地区经济发展水平相对较低，信息相对闭塞，面临着教师匮乏的挑战。因此，储备教师人才，加强教师培训是西部地区的重要政策内容。

（四）政策工具嬗变特征

普惠性学前教育政策工具三个区域的嬗变情况如下（见表12）。

东部在普惠性学前教育政策工具运用中，供给型工具占50. 56%、环境型占35. Ol%、需求型占14. 43%，可见该区域政策工具配置较合理，这与当地经济发展和教育水平有关。就单类政策工具来看，“扩大资源”与“队伍建设”是供给型工具的主要要素，说明东部在满足人人享有机会的基础上，追求高质量学前教育服务，而教师队伍正是家长对学前教育获得感和满足感的重要评价指标。需求型工具中“公私合作”占比大，说明东部重视社会参与、公办民办共举的办学体制。“目标设计”和“制度建设”在环境型中并重，说明政府规划宏伟战略的同时注重目标的落实。

中部在普惠性学前教育政策工具运用中，供给型占55. 86%、环境型占35. 75%、需求型占8. 39%，可见该区域以供给型工具为主、环境型为辅。具体来看，“资金投入”和“扩大资源”在供给型工具中凸显，这与该区发展水平相适应，需要扩大普惠性资源发展普及普惠幼儿园。在需求型工具中更多使用“面向大众”，这与中部人口基数大有关。“保障措施”在环境型中占比多，因为普惠性学前教育是公益性和公平性在教育上的一种延续，应该采取措施保障人民的利益[23]。

在西部普惠性学前教育政策工具运用中，供给型工具占58. 85%、环境型占32.3%、需求型占8.85%，可见该区域政策工具配置与经济文化相适应，但缺乏对质量的监管。就单类政策工具来看，在供给型工具中，“扩大资源”和“队伍建设”运用多，表明西部在扩大普惠资源的同时重视培养教师。需求型工具中以“重视弱势群体”为主，这源于中央号召加大对西部欠发达地区的投入。环境型以“制度建设”和“保障措施”为主，因为西部学前教育发展起步晚，所以亟须一个宏观制度体系指导和保障经费的责任主体。

（五）区域差异特征

1．政策目标差异

通过对我国三个区域的普惠性学前教育政策核心内容编码分析，提炼出三个区域的政策目标特征。具体来说，东部区域的政策目标包括：缩小城乡之间学前教育发展水平、构建高水平的师资队伍、基本解决“入园难”和“入园差”的问题、满足多元化的学前教育需求。中部区域的政策目标包括：在城镇和经济发达地区的农村基本普及学前教育，基本建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。西部区域的政策目标包括：基本普及少数民族双语地区学前教育，提升农村地区学前三年毛人园率，建立立足实际、素质较高的教师队伍。

进一步总结三个区域的政策目标特征发现：第一，保证人园率和城乡均衡发展是共同基本诉求。为响应《纲要》中“普及学前教育”的战略目标，我国各地都将扩大普惠性学前教育资源供给、缩小城乡差距、实现普及普惠作为政策基本内容。第二，目标的高度和广度具有差异。受经济和社会文化影响，各地发展目标不一：经济发展水平较高的东部在“保基本”和“广覆盖”基础上，形成了高质量的新需求；人口规模较大的中部面临义务与非义务教育的双重压力，因此将扩大资源供给作为普惠化的主要手段；民族众多的西部，不仅要提升毛入园率、保障城乡均衡，还要建立高素质的教师队伍。

2．政策内容差异

基于可视化探究八大类政策主题的变化，从而窥见各区域政策内容差异特征（见表13）。

第一，高度重视人力、物力、财力供给。我国东部、中部、西部区域都将扩大资源、队伍建设与财政投入作为重要政策内容，表明在普惠性学前教育发展的初始阶段，政府的任务是扩大学前教育规模、实现普及和保障适龄儿童公平享有机会。

第二，政策内容与经济水平相适应。注重政策赋能的东部区域在扩大规模的同时，高度关注作为“人”的师资队伍建设、学前教育机构的内部管理规范制度建设，同时还从过程层面控制资质认定与质量监管，由此表明东部区域政府追求更全方位、更高层次的发展，这与东部区域的经济高水平相适应。经济水平较低的中部和西部区域，政策内容则以“财政投入”“扩大资源”“城乡均衡”为主，与中西部地区学前教育先天不足的发展现状相适应。

3．政策工具差异

通过统计分析三个区域普惠性学前教育政策工具编码参考点（如图4），发现其两个特征。

第一，综合运用多类政策工具，以供给型与环境型为主。三个区域供给型占比都超过50%，环境型都超过30%，需求型工具最少。虽然每个区域不同政策工具占比不同，但是三类工具均有所涉及，且供给型占绝对优势，表明各地区均重视从供给侧的角度，从加大资金投入力度、加强师资队伍建设等方面推动学前教育事业普惠化进程。

第二，政策工具的选择与经济发展水平相适应。三个区域政策工具的差异主要表现在需求型上，东、中、西部各占14. 43%、8. 39%、8.85%，绝对占比虽都不高，但东部与中、西部之间达近乎两倍差。由此说明新时期民众对高质量教育需求的不断增长与教育不平衡、不充分之间构成矛盾，这在经济发展水平较高地区更加凸显，为满足多元学前教育需求，政府会因地制宜选取政策工具。

六、总结与启示

通过对2010-2020年间我国普惠性学前教育相关政策文本分析发现：第一，从主体上看，多元政策发布主体逐步形成合力，共同规划引导普惠性学前教育。第二，从时间上看，由建立“保基本”的学前教育公共服务体系，到解决“入园难”同时强调实现“广覆盖”，再到在全国普及“有质量”的学前教育，政策目标呈渐进发展，始终以普及普惠为基线；政策内容聚焦普惠性内涵，并走向系统与全面；政策工具多元组合，以供给型与环境型工具为主。第三，从空间上看，我国各地都将扩大普惠性学前教育资源供给、缩小城乡差距、实现普及普惠作为政策基本内容，可见保证入园率和城乡均衡虽是东、中、西部的共同基本诉求，但政策目标的高度和广度具有差异；各地政策内容与经济发展水平相适应，高度重视人力、物力、财力的供给；东、中、西部各地区会根据区域经济发展水平、人口结构以及实践等方面的需求与现状，因地制宜地选取工具类型。

我国普惠性学前教育政策处于一个“历时性”与“共时性”共生的实践过程当中。2010-2020年，我国普惠性学前教育政策目标经过了“保基本”“广覆盖”到在全国普及“有质量”的渐进性发展历程。2020年至今，中央和地方在不同场域和程度上反复强调了发展普惠性学前教育的重要性，如：2021年9月，国务院印发《关于中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》指出，在党的领导下要使儿童享有更加均等可及的基本公共服务和更加普惠优越的福利保障；2022年5月，财政部印发《下达支持学前教育发展资金230亿元持续推进学前教育普及普惠优质发展》的通知；2023年8月，教育部、国家发改委与财政部联合发布《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》，明确实施学前教育普惠保障等重大行动；同时《学前教育法（草案）》提请十四届全国人大初次审议，2023年9月再次公开征求意见，体现了国家对学前教育的高度慎重与重视，对我国学前教育领域告别法律空白局面具有重要意义。由此可见，我国在持续追求“有质量”的同时，逐步转向解决结构性失衡和追求“高质量”发展的新阶段。

因此，为更好地推进普惠性学前教育事业高质量发展，应处理好以下三对关系。其一，“规模”与“质量”的关系。规模扩大可以使更多的儿童受益于学前教育，促进社会公平。然而仅追求规模而忽视教育质量是不可取的，应注重教育教学内容的科学性、教师的专业能力提高、教育环境的改善等方面，确保提供有质量的学前教育。其二，“公办”与“民办”的关系。公办学前教育具备政府“背书”和资源支持的优势，一般具备较高的教育质量和可靠性。而民办学前教育则通过多元化的教学服务方式和灵活的办学机制，能够提供更多的学前教育资源。为了推进高质量的普惠性学前教育，需要兼顾两者的优势，建立公办和民办学前教育的合作机制，确保资源分配公平、教育质量有保障。其三，“远景规划”与“现实需求”的关系。远景规划应该融入实施中的现实需求，同时通过科学研究和社会需求的反馈来不断修订和完善。政府应该加强与学前教育研究机构和实践机构的合作，确保政策制定和实施能够与实际情况相契合，提供具有可行性和有效性的学前教育服务，从而加快实现“办让人民满意的教育”的目标。

此外，本文主要有两点不足：一是本文选取的政策文本仅包括中央和省级两个层面，无法得知基层地区普惠性学前教育相关政策的时空嬗变。二是政策目标、内容和工具理论上的设定不等同实践上的执行，运用内容编码无法得知政策执行的现实经验。因此，未来研究可以拓展分析资料的范围，将不同层次的地方普惠性学前教育政策纳入其中，并结合实地调研，诊断评估政策文本的实际效用。注释：

①参见国家统计局的划分标准，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12个省、自治区、直辖市；中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9个省、自治区；西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆10个省、自治区、直辖市。

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（责任编辑：陈明慧）

Temporal and Spatial Transmutation of China's Public-interest Preschool Education Policy

-Based on the Analysis of 256 Policy Texts from 2010 t0 2020

LU Yang HU Xiaoshan TIAN Jing（School of Education， Chengdu University， Chengdu， Sichuan， 610106， China）

Abstract： As a social welfare institutional arrangement， public-interest preschool education has become an importantpolicy objective of China in promoting the development of preschool education. By applying the content analysis methodand combining the classification framework of supply-type， demand-type， and environment-type policy tools， 256 policiesrelated to public-interest preschool education at the central and provincial levels selected from 2010 t0 2020 were analyzedto explore the temporal and spatial transmutation characteristics of China's public-interest preschool education policies . Itis found that the munber of policy releases of multiple types is on an overall upward trend， and the multiple subjects grad-ually form a synergy . Froru a temporal perspective， the policy objectives develop progressively， wit：h the realization of uni-versalization as the fundamental baseline; the policy contents continuously focus on the connotation of universality， movingtowards the system and comprehensiveness; and the policy tools are comprehensively applied to multiple types， with thesupply type and environment type as the main ones. From a spatial perspective， the policy objectives of different regionsseek to ensure enrolment rates and balanced development between urban and rural areas， but differ in height and breadth;the content of different region's policies is in line with the level of economic development， with great emphasis placed onthe provision of human， material and financial resources; and in the selection of policy insUuments， different regions con-sider the degree of compatibility with the policy objectives， the content of the policies， and the development of the econo-my. Therefore， to promote the high-quality development of public-interest preschool education in China， it is essential tostrike a balance between "scale" and "quality"，"public" and "private"， as well as between "long-term planning" and "cur-rent needs" .

Key words ： public-interest preschool education; policy text; content analysis; temporal and spatial transmutation