互联网弹窗广告治理路径探析

刘春彦 彭曦

刘春彦同济大学法学院副教授，硕士生导师，中国法学会银行法研究会理事、上海市法学会金融法研究会理事、上海市法学会财税法研究会理事。

在互联网信息全面充斥、高度渗透人们生活的当下，既带来了便利，也带来了一些新的问题，弹窗广告泛滥就是其中之一。

为了规范互联网广告活动，保护消费者的合法权益，促进互联网广告业的健康发展，维护公平竞争的市场经济秩序，2023年5月1日，国家市场监管总局修订发布的新版《互联网广告管理办法》（以下简称《管理办法》）正式实施，互联网弹窗广告治理进入新阶段。

互联网弹窗广告的基本情况

互联网弹窗广告看似是“无害”的弹窗代码，导致的负面效应却不能忽视。通过梳理，我们发现互联网弹窗广告虽形态各异，但也存在一些共同特征。具体包括：第一，互联网弹窗广告弹出规则具有强制性。就PC端而言，最明显的就是电脑开机后自动触发的弹窗广告，一方面影响电脑开机速度，占用网络流量，过多的弹窗广告甚至使电脑卡顿。另一方面，弹窗广告关闭操作较为复杂且隐蔽，在不卸载相关软件的前提下，用户很难精准关闭开机自启的弹窗广告。

第二，互联网弹窗广告的表现形式多样。随着各类浏览器内嵌广告拦截功能的升级，互联网弹窗广告的形式也更加多样化，从静态图片或文字格式的弹窗发展到动态视频、音频格式的弹窗，从右下角弹出的信息弹窗发展到难以精准关闭的浮动式弹窗等。

第三，互联网弹窗广告所涉领域在逐步拓展。弹窗广告最早出现在PC网页浏览的情况下，典型场景就是互联网用户通过个人电脑打开某网页或者进入某游戏界面时，系统自动将编写好的广告代码在不经同意的前提下推送给用户。在移动互联网普及的当下，弹窗广告现象不可避免地蔓延至手机设备端。近年来，万物互联的理念渗透到人们生活的方方面面，智能设备从手机拓展至家用电器、车载电子设备等，弹窗广告也出现在这些智能设备中。

从实践来看，互联网弹窗广告的负面效应主要体现在以下方面：第一，弹窗广告可能侵犯用户的合法权益。一方面，弹窗广告可能导致互联网用户的流量损失，不加授权、自动推送的弹窗形式也妨害了用户对网页浏览的选择权。另一方面，弹窗广告的存在极易导致用户的“误操作”，从而可能引发设备“中毒”、个人信息被窃取等风险。第二，弹窗广告可能破坏商业广告秩序。社会主义市场经济条件下，商业广告也是市场主体开展竞争的方式之一。既然是市场竞争，就应当保持公平竞争秩序。擅自强行“内嵌”弹窗广告的行为可能涉嫌不正当竞争。最高法指导案例指出，从事互联网服务的经营者，在其他经营者网站的搜索结果页面强行弹出广告的行为，违反诚实信用原则和公认商业道德，妨碍其他经营者正当经营并损害其合法权益，可以依照《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条的规定认定为不正当竞争。第三，有损清朗网络环境建设。实践中，弹窗广告发布者被“流量”驱使，往往为了“博眼球”吸引用户点击，采用暴力、色情、赌博或者恶意炒作的内容作为广告封面，污染了健康的网络生态环境。

据CNNIC在第47次《中国互联网络发展状况统计报告》中统计的数据显示：我国网民常用的软件中，有网络弹窗行为的多达1221个，高达82.4%的受访者表示对网络弹窗的反感；近八成消费者遇到过网络弹窗问题，比如“伪关闭”“关闭难”和“霸屏”等，其中49%的消费者遇到过虚假关闭按键等困扰，有人把弹窗广告比喻为网络世界的“牛皮癣”。作为互联网用户，苦弹窗广告久矣。早在2014年，网信办、工信部和国家市场监督管理总局就进行了联合惩治活动，要求相关企业对网络弹窗的不文明现象加以整改、控制，并严查传播淫秽色情信息、木马病毒、诈骗信息等非法弹窗行为。

近年来，部分浏览器、杀毒软件内置了自动启动拦截和弹窗广告拦截的功能，《广告法》以及《反不正当竞争法》等法律中均有涉及，2022年国家互联网信息办公室专门发布了《互联网弹窗信息推送服务管理规定》，表明不管是技术层面还是法律层面都有了一定的进展。2023年5月1日起实施的《管理办法》则在弹窗广告治理上迈出了重要一步。

《管理办法》对弹窗广告确保“一次性”关闭的要求进行了细化。2016年9月起施行的《互联网广告管理暂行办法》中，就有对互联网弹窗广告进行规制的表述——《暂行办法》第八条明确：利用互联网发布、推送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。此次发布的《管理办法》的亮点之一在于进一步重申和细化了弹窗广告要确保“一次性”关闭。《管理办法》明确了“一键关闭”责任的主体为“广告主、广告发布者”，使责任追究有了制度依据，也避免了实践中广告发布者和广告主互相推诿的情况。

《管理办法》第二十六条还明确了对于违反弹窗广告相关规定的广告主、广告发布者相应的行政处罚措施。同时，《管理办法》细化了影响“一键关闭”的广告弹出行为。《管理办法》第十条规定了包括禁止倒计时、虚假关闭、须经两次以上点击关闭等情形，使行政执法更加精准。其中，对“在浏览同一页面、同一文档过程中，关闭后继续弹出广告”的情况，《管理办法》增加了“影响用户正常使用网络”的结果要素，体现了对不同类型弹窗广告的差别化管理。但在执行中何谓“影响用户正常使用网络”还需进一步细化明确。

《管理办法》还关注到了弹窗广告的延伸领域。《管理办法》第十七条第二款规定：未经用户同意、请求或者用户明确表示拒绝的，不得向其交通工具、导航设备、智能家电等发送互联网广告，不得在用户发送的电子邮件或者互联网即时通信中附加广告或者广告链接，体现了《管理办法》制定的与时俱进。

互联网弹窗广告治理路径

《管理办法》的出台和执行使互联网弹窗广告的治理有了新的抓手。但乱象治理只有通过各方面的系统治理才能从根源上解决问题。

完善《管理办法》相关配套规制。在规制弹窗广告方面，《管理办法》虽然相比《暂行办法》有了一定的细化，展现了较强的可操作性。但制定法律的时候能够预测的情况总是有限的，而社会又是快速发展的，制定的法律对于新出现的情况不可避免有顾及不到之处。在行政管理和执法的实践中，需要进一步完善相关配套的规制措施，当前特别有必要对《管理办法》第十条第五款的“其他影响一键关闭的行为”进行合理的解释。

强化技术层面的系统规制。部分非法弹窗广告通过技术措施能够成功躲避浏览器或者杀毒软件的系统拦截，甚至针对拦截软件的设计漏洞开发出具有“反制”功能的弹窗广告升级版。技术拦截弹窗广告仍然是当前最为有效的规制措施，治理非法弹窗的新技术还有进一步完善的空间，相关技术投入还需进一步加大。

引导互联网企业合规经营。广告主及广告发布者是弹窗广告的责任主体，监管部门应当从服务保障优化营商环境等角度出发，以《管理办法》的出台为契机，加大普法宣传力度，进一步引导弹窗广告责任主体主动合规经营，实现从“要我合规到我要合规”的转变，从根源上净化弹窗广告环境，引导相关产业健康有序发展。

编辑：薛华    icexue0321@163.com