关注全国首部无废城市建设的地方性法规

程飞鸿

作为超大型城市，上海市人口众多、产业高度集聚、固体废物产生强度大、生态环境容量有限，因此对无废城市的建设尤为迫切。健全顶层设计是无废城市建设的基石保障。上海市在全国率先启动“无废城市”立法并制定《上海市无废城市建设条例》（以下简称《条例》）。

上海市人大常委会在《关于〈上海市无废城市建设条例（草案）〉征求意见有关事项的说明》中列举了有关该法的五项主要内容，很显然，立法者普遍认为这是《条例》的重点，所以对该条例的立法解读需以此为线索。

无废城市建设的工作原则

自2024年6月5日起施行的《条例》确立了“政府主导、社会参与，统筹谋划、系统治理，协同推进、分步实施”的工作原则。按照文义解释，该原则有以下三项内容：

首先，确立“政府主导、社会参与”的治权体系。所谓政府主导是指政府在多元治理、政策和法规的制定、公共产品和公共服务的供给中发挥主导作用。政府主导的依据：一是政府代表的公共利益具有普遍性，且比其他治理主体拥有更多的资源和能力；二是市场主体与公民社会组织的公共性相对不足。对社会公众而言，其治权则体现为“参与权”。参与权必须是可实现的权利，而非宣示性权利，其本质是通过对话或协商来构造公民的集体观念和意志。因此，无废城市建设的参与权内容包括公众能及时了解无废城市的建设状况、参加相关立法的活动、监督行政机关的执法行为等。

其次，确立“统筹谋划、系统治理”的工作目标。无废城市建设涉及生产生活、固废治理、绿色转型等多个领域，需要在全局范围内进行谋划。治理者始终要考量三个问题：第一，减量化、资源化和无害化是无废城市建设的主攻方向，如何将这三个方向由内而外打通？第二，如何将各级政府、各职能部门、企业、社会公众凝聚起来，共同推动无废城市的建设？第三，如何在推动无废城市建设的同时，不影响社会民生？

在“无废城市”建设方面，上海作为典型的“超大城市”走在了全国前列（图文无关）

最后，确立“协同推进、分步实施”的基本方法。“协同推进”意味着无废城市建设工作需要各相关部门之间密切合作，不能“各人自扫门前雪”。同时，“分步实施”讲究循序渐进，逐步达成目标，从而有效降低无废城市建设的风险和压力，保障其顺利推进和实现。

无废城市建设的管理规定

《条例》的第二章是“基本管理规定”，其主要内容是因循前述工作原则，将无废城市建设纳入上海市国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划；明确无废城市建设实施方案的主要内容、编制主体与推进步骤；然后以无废城市建设的标准为主线，建立各项指标体系、确定工作目标、评估建设成效。

规划是理念转化为行动、理论转化为实践的政策载体。所以，在该条款的基本文义之外，它还延伸出三重内涵：首先，制定全面的规划。无废城市建设涉及环保、绿化、文旅、科技、商务、城建等多个领域，尤其需要全面筹划基础设施的合理布局、核心技术的有效利用以及治理体系的高效运作。其次，制定长远的规划。上海市应着眼于制定中长期规划，而非聚集当下的短期规划，以确保无废城市建设成果得以巩固和延续。最后，制定和谐的规划。无废城市建设与减污降碳应该协同推进，统筹城市发展与固体废物管理，实现人与自然的和谐共生。

明确无废城市建设实施方案的主要内容、编制主体与推进步骤，本质上都是为了让基层工作者能够更好地理解和执行方案。作为参考，美国环境保护局（EPA）在其网站上列出了100项无废措施，每项措施都链接了真实的本土实践案例，并对其进行了详细阐述和示范。此外，EPA还开发了一款名为“管理和改造废物流”的政策选择评估工具。该工具将前述措施和案例进行整合，并做了分类处理。从事固体废物管理的相关人员可以通过该工具，快速找到特定目标下的对应措施。

标准对无废城市的建设至关重要。第一，标准确立了“底线”。任何不符合标准的行为即违背了无废城市的建设目标，相关部门因而获得执法权。第二，标准也起到了“牵引”作用。标准的制定有助于技术提升的引导、产业设备的革新、回收循环的促进、能耗排放的降低。第三，标准也是建立指标体系的重要依据。后者为各领域各部门的无废城市建设工作设定了目标。因此，指标体系需要以“科学性、前瞻性、系统性、可操作性”为原则。虽然标准体系和指标体系的侧重各有不同，但两者共同将抽象的“无废城市”转化为具象的“无废城市”，便于全社会形成认知。

当然，我们也必须注意到，在当前技术条件下，很多所谓“绿色技术”和“绿色产品”未必能兼顾节能与环保。这种情况固然是行业整体技术能力和发展水平的结果，但也部分归因于产业政策和标准制定过程中缺乏基于产品生命周期的科学评估。因此，不论是从国家层面还是城市层面，今后的一项重要任务就是开发基于中国国情的评估方法，以提高绿色技术标准的科学性，并加强政策效果的动态评估，从而推动产业政策和有限财力在无废城市建设中发挥更大的积极作用。

无废城市建设的源头减量措施

《条例》的第三章聚焦“预防和源头减量”，其主要内容有五个方面：一是推行产品绿色设计；二是探索工业固体废物产生总量和单位产品产生强度控制，并与排污许可管理工作相衔接；三是推动重点行业清洁生产整体审核；四是加强产业园区、建筑业、农业减废力度；五是推广绿色采购、大力发展绿色消费、实现绿色办公、促进闲置物品循环使用、鼓励快递包装减量。

这一章并没有设置太多的禁止性规范（主要集中绿色消费和绿色办公领域），而是在义务性规范的基础上，大量使用“推行”“探索”“推广”“倡导”“鼓励”等词语，如“本市推行产品绿色设计”“鼓励居（村）民通过分享、交换、交易等方式，促进家庭闲置物品循环使用”“倡导办公场所设立办公设备共享区，实现打印机、复印机、投影仪等设备共享”等，体现了浓厚的促进型立法意蕴。

促进型立法具有三大特征：首先，它通常针对那些社会关系尚未得到良好发展、治理关系亟待形成、迫切需要扩大市场规模的领域，因此具有积极的促进导向，对社会发展具有重要的引导意义。其次，促进型立法强调政府的服务功能，而非管理功能，因此对政府提出了超越其基本义务的要求。最后，促进型立法多采用任意性规范、授权性规范和鼓励性规范。

作为对比，禁令和强制措施则是域外无废城市建设的重要手段。2002年，旧金山市宣布“到2020年实现零垃圾进入填埋场”。为达成这一目标，旧金山通过多项立法对多种材料的使用设置了禁令，包括禁止在餐饮服务中使用聚苯乙烯泡沫塑料、规定强制性回收建筑垃圾、禁止药店和超市使用塑料袋以及禁止出售塑料水瓶等。为确保禁令的有效实施，旧金山市还采取了包括宣传教育、财政激励和城市食物垃圾堆肥收集计划等多项举措。

无废城市建设的分类回收体系

《条例》的第四章关注“回收和循环利用”，所涉及的方面有两点：一是建立健全固体废物全品类、全链条、可追溯的分类回收体系；二是围绕生产者责任延伸制度、生活垃圾细化分类回收、流通行业回收、危废集中收集、工业固废高值化利用、建筑垃圾全面资源化利用、农业固体废物全量利用等方面，形成回收和循环利用的具体举措。

在国外，提出建设“无废城市”口号的城市（如旧金山市、温哥华市、悉尼市、奥克兰市等）通常采取政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、废弃物处理商负责收集运输及处理的固体废物回收体系。企业，尤其是建筑企业、工业企业大多单独签约专门的服务商。

国外比较有特色的做法是极为强调市场力量在废物分类回收体系中的地位。虽然政府是建立“无废城市”的主要责任方，但由于废弃物的收集、运输、处理链条复杂，充分调动市场力量更有助于管理。例如，旧金山市将垃圾箱放置、生活废弃物收集、处理外包给一家已经运营上百年的名为“Recology”的废弃物处理公司，并与该公司共同制定城市的废弃物管理方案。

无废城市建设的保障和监督

《条例》的第五章围绕“保障和监督”展开，包括广泛宣传、政策支持、志愿服务、公众参与、数字赋能、目标责任制和考核机制等多项内容。但万变不离其宗，在保障和监督环节，“不变”的核心三要素始终是透明的信息、积极的公众和健全的责任制度。

上海市确保信息透明的工具是“一网通办”和“一网统管”平台。《条例》规定：“本市依托政务服务‘一网通办、城市运行‘一网统管平台，建立全市统一的固体废物污染防治综合监管信息平台，加强无废城市建设信息的归集、共享和利用，推动无废城市建设全过程、全覆盖管理。”作为对比，悉尼市开发了一个全面的网页，提供废物管理、社区活动等信息，同时该页面也可供家庭申请或更换垃圾桶。旧金山市还开发了专门的废物分类网页和App，用以展示废物分类及处理信息，市民可以及时查询废物投放的站点位置、预约上门收集服务等信息。很显然，由一个平台统一归集、共享和利用信息的方式是较为先进和便利的。

《条例》提出，上海市探索建立碳普惠机制，开发具有针对性的碳减排项目和场景，将单位或者个人的减碳行为进行量化并赋予价值，运用商业激励、市场交易等方式，引导公众参与无废城市建设。

积极的公众则有赖于激励、宣传和教育。《条例》提出，上海市探索建立碳普惠机制，开发具有针对性的碳减排项目和场景，将单位或者个人的减碳行为进行量化并赋予价值，运用商业激励、市场交易等方式，引导公众参与无废城市建设。同时在实践中，上海已经开展了各项活动宣传无废知识、培养公众参与的积极性。比如，在老港建设国家生态环境科普基地，围绕“一苑、两馆、三中心”，打造生活垃圾和“无废”科普主阵地。在上海市徐汇区凌云街道碳汇科普体验馆，通过“无废”可循环手工制作和“碳汇沙龙”等可触摸、可交互、可体验的互动形式，正在开展沉浸式“无废”科普工作。相较传统的宣传模式，意大利的卡潘诺里市则“另辟蹊径”，建立了“无废”研究中心，不仅提供广泛的废物管理信息和研究成果，还为学校、商业机构和公众等提供各种免费培训服务，实现了“研学宣”三用。

健全的责任制度需要尽可能覆盖各类主体和各种场景。《条例》设置了四类责任制度：一是针对党政领导干部的“目标责任制度和考核制度”，旨在进一步塑造生态文明政绩观；二是针对单位和个人的“表彰奖励和文明创建”，以激励企业和公众积极参与无废城市建设；三是针对政府的“人大监督”，以督促政府的无废城市建设；四是针对所有主体的“法律责任”，通过法律的强制力进一步规范各主体的行为。

（作者系上海社会科学院法学研究所助理研究员、法学博士）