浅析上海市工程总承包评标办法及其实施中存在的问题及建议

谢晖

（上海市徐汇区建筑建材业服务中心，上海 200235）

0 引言

为进一步规范上海市工程总承包招标评标活动，根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《上海市建筑市场管理条例》《上海市建设工程招标投标管理办法》《上海市建设项目工程总承包管理办法》等相关文件精神，结合上海市工程总承包招标评标办法两年的实施情况，上海市住房城乡建设管理委员会重新制定了《上海市建设项目工程总承包招标评标办法》（简称《评标办法》）[1]，并于2022年3 月1 日起正式施行。根据《上海市建设项目工程总承包管理办法》（沪住建规范〔2021〕3 号），采用工程总承包方式招标的建设项目，应当采用本评标办法。新评标办法施行以来，运行平稳有序，业内对《评标办法》总体情况较为满意，本文分析《评标办法》的特点与问题，并提出一些意见和建议。

1 《评标办法》的主要特点

《评标办法》系2021 年3 月上海市住建委出台《上海市建设项目工程总承包管理办法》（沪住建规范〔2021〕3 号）（简称《管理办法》）后，又一专门规范工程总承包组织实施方式的规范性文件。《评标办法》主要内容共计十条，对工程总承包管理要求进行了细化和完善，着眼于工程总承包项目的招标及评标活动，其特点主要有以下方面。

1.1 适用范围适配《管理办法》

2018 年12 月上海市印发《上海市工程总承包招标评标办法》（沪建建管〔2018〕808 号，以下简称旧《评标办法》）时，国内工程总承包组织实施方式处于刚起步阶段，旧《评标办法》规定了6 种具体的适用情形，适用范围较窄。

随着国内工程总承包模式的发展，住房和城乡建设部、国家发展改革委制定发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12 号），上海市也根据法律法规、国家层面规范性文件出台了《管理办法》，现《管理办法》已成为规范上海市工程总承包组织实施方式的重要的文件之一。

此次重新制定发布的《评标办法》对适用范围进行了修改，直接链接了《管理办法》的规定，即适用于上海市行政区域内采用工程总承包方式组织建设和监督管理的新建、改建、扩建的建设项目，本市建筑装饰装修项目、城市基础设施维修改造项目，也可参照本办法执行[2]。范围不局限于房屋建筑和市政基础设施领域，鼓励园林绿化、水利等项目选择推行工程总承包模式，适用范围更广，对工程总承包模式的界定更为明确。

1.2 调整评标办法种类，鼓励设计主导

《评标办法》对评标办法种类进行了调整，明确名称为“经评审的合理低价法”和“综合评估法”两种，并明确了相应定义和解释。其中，“经评审的合理低价法”即在信用标、技术标、商务标评审都合格的投标人中，根据投标报价由低到高确定中标候选人；“综合评估法”即在信用标、技术标和商务标评审都合格的投标人中，取技术标得分由高到低的前5 家投标人进入商务标得分计算，根据信用标、技术标及商务标三者得分之和由高到低确定中标候选人。

从内容来看，评标办法还有以下两方面重大调整。

（1）增加了信用标评审的内容。其中，要求在沪建筑企业的信用评价大于等于60 分，勘察设计企业的信用评价大于等于65 分。联合体投标的，各方信用评价均应大于等于合格分，采用综合评估法的项目，联合体投标人的信用标得分以联合体各方信用评价的算术平均值进行折算。这一规定在一定程度上响应了国家关于加快推进招标投标领域信用体系建设，构建以信用为基础、衔接标前标中标后各环节的新型监管机制的要求[3]。

（2）鼓励工程总承包模式以设计为主导。《评标办法》附件规定，无论采用哪种评标办法，在技术标评审中，设计方案（可含勘察）的评审得分权重占70%、施工方案（可含采购）的评审得分权重占30%。从工程总承包模式而言，《评标办法》扩大设计方案的比重，鼓励工程总承包项目以设计主导，更有利于促进设计和施工之间的有效衔接、融合。

1.3 明确资格预审范围和评审方式

旧《评标办法》第六条第一款规定：“招标人可根据招标项目的具体情况，自行决定是否采用资格预审。”上海市住建委重新制定《评标办法》时明确了资格预审的范围，明确符合以下条件之一的，才可以采用资格预审：①应当由建筑业企业资质标准一级（甲级）及以上资质或者由工程设计企业资质标准甲级及以上资质承接的工程总承包项目。②通过单位集体决策采用资格预审的非政府投资工程总承包项目。③国家、本市有相关规定的从其规定。

《评标办法》规定资格预审可采用合格制、有限数量制两种方式进行评审，并规定采用资格预审的项目在后续评标时不得使用综合评估法。

1.4 增加评定分离的规定

《评标办法》根据《上海市建设工程招标投标管理办法》关于“招标人采用复核澄清方式确定中标人”等有关内容，增加了评定分离的有关规定，具体包括：①规定招标人可以采用评定分离的方式确定中标人；换言之，招标人也可授权评标委员会直接确定中标人。②评标委员会应当推荐2～3 名中标候选人供招标人复核，复核中标候选人的投标报价是否能完成招标文件规定的所有工程内容，最终确定中标人。这一规定注重评标程序的同时，也兼顾了招标人的定标权益。③招标人在中标候选人公示期满后的30d 内无法确定中标人的，应当将评标委员会确定的第一中标候选人作为中标人[1]。

2 《评标办法》施行后工程总承包招标存在的问题

《评标办法》的出台一定程度上解决和完善了旧《评标办法》存在的一些问题，但其在施行后工程总承包招标还存在一些需要解决的问题。

2.1 《评标办法》自身尚需明确的内容

《评标办法》技术标否决投标条款中第（23）条规定：政府投资项目的招标人在发布招标公告时，已经完成并审批通过的全部成果资料（包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件，格式要求为原始格式电子文件）应如实公开而未公开的，则原上述文件编制单位不得参加本工程总承包项目的投标[1]。该条规定参考了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十一条中的内容。但在实践过程中，投标人对招标项目的前期资料及其编制单位缺乏了解，招标人也缺乏公开上述信息的主动性，公开成果资料的范围和方式未进一步明确和细化。

《评标办法》附件2 综合评估法信用标评审中规定：联合体投标人的信用标得分以联合体各方信用评价的算术平均值进行折算，满分为5 分。在实践中，无论是同时具备与工程规模相适应的工程设计和施工总承包双资质，或是由具备相应资质的设计单位和施工单位组成联合体的投标人，其勘察设计和施工信用分值属于两个不同的信用评价系统，如何换算为5 分，是否为两者分值相加取平均值再乘以5%的系数换算，具体方式并未明确。

2.2 工程总承包招标文件编制质量较低

《评标办法》的施行后没有同步出台与之相适应的招标文件范本。招标公告，投标人须知等内容都没有统一的格式，具体细节任由招标代理发挥，不同招标代理制作的招标文件内容格式各不相同，由此易产生以下问题：①招标文件内容对招标人需求说明不清晰，导致投标人难以全面、准确地理解招标需求，从而影响投标报价的准确性和可比性。②招标文件在结构上缺乏规范和合理性，导致信息前后不一致，甚至部分内容与评标办法相互矛盾，不利于投标人对相关内容的查找和理解。③还有些招标文件所涉及的附件内容存在错误、不准确或者缺失，给投标人造成了许多的困扰和误导。上述情况既提高了投标人理解招标项目的难度，不利于投标文件的编制，又增加了整个招投标活动风险，不利于招标活动的正常进行。

2.3 招标人选用工程总承包招标方式来规避竞争

由于上海市建设工程施工招标采用的评标办法竞争性相对较强，导致招标人“意向单位”中标的概率下降。反之，工程总承包要求投标人同时具备设计、施工等多个资质的报名条件导致符合要求的投标单位数量相对施工招标较少，招标竞争相对有限；另一方面，工程总承包招标评标办法可选用“综合评估法”的方式来确定中标单位，技术标裁量权比施工评标办法更大，使得招标人相比于施工评标办法更容易控制中标结果。而根据《管理办法》的规定，工程总承包招标与施工招标的适用范围基本重合，导致某些招标人通过选用工程总承包招标方式来规避施工招标评标办法，减少了招投标的竞争性。

2.4 工程总承包结算超中标价

采用工程总承包招标的项目，大多为了使项目尽快开工，节省招标流程花费的时间，建设工程项目多选择在可研批复后，建筑装饰装修项目、城市基础设施维修改造项目项目则在立项后就启动。由于启动时设计深度不够，某些项目甚至没有设计文件，投标人只能根据有限的信息自行编制工程量清单并报价。工程总承包合同通常采用总价包干合同，合同条款约定简单，在项目实际实施过程中，因上述原因，导致现场情况复杂，加之在实施过程中因追加投资或涉及重大变更，总承包单位方缺乏成本管理意识和管理经验等问题，易造成结算金额超出中标合同价，在一定程度上增大了合同履约难度，易出现合同索赔等一系列民事纠纷[4]。

3 完善工程总承包招标的意见和建议

3.1 推进工程总承包招标电子化

2020 年上海深化招投标电子化改革后，施工、监理、设计、勘察等招标文件陆续完成电子化。招投标统一使用规范的招标文件制作模板，模板对招标文件中不宜调整的通用内容进行固化，对专用条款高亮提示，同时制作软件根据政策变化不断更新模板和数据标准，极大地降低了招标代理编制招标文件的难度，使得编制出的招标文件结构合理，内容统一规范。既方便了招投标参与各方对招标文件的编制、阅读和理解，同时也能防止招标人、招标代理等违规设置不合理的歧视性条款，排斥潜在投标人的作用，在一定程度上降低了招投标过程中的人为干扰。建议工程总承包招标也能尽快采用电子化招标文件，并在此基础上逐步实现工程总承包全过程电子化改革。

3.2 严格执行设计两阶段招标方式

工程总承包招标施行之初的政策宣贯中，曾提出设计两阶段招标的概念，即先完成方案设计、初步设计及勘察发包，再进行施工图设计+施工的工程总承包招标。但在现今工程总承包招标的实践过程中，并未完全严格执行。故建议政府投资的工程建设项目，应当先行完成方案设计、初步设计及勘察发包，取得工程项目初步设计深度的批复后启动工程总承包招标；非政府投资工程建设项目，招标人取得项目核准或者备案文件，也应当在完成方案设计、初步设计及勘察发包后再启动工程总承包招标。将工程总承包的招标范围尽量限定在施工图设计和施工上。在确定前期方案设计和初步设计单位的基础上，工程总承包招标启动时，招标文件已具备了一定的深度，将显著减少了结算金额超出合同价及产生合同纠纷的可能。

3.3 建立完善工程总承包评标办法动态更新机制

与国外成熟的工程总承包模式相比，上海市乃至全国实践工程总承包模式仍处于逐步摸索阶段，工程总承包招投标制度建设尚需完善。《评标办法》不是完美无缺，一成不变的，必然要在实施过程中不断进行修订和完善。建议建设行政主管部门应以规范本市建设项目工程总承包招投标活动，保证评标公平、公正，维护招投标当事人的合法权益为出发点，结合本市建设项目工程总承包的实际情况，在广泛听取招标人，投标人，招标代理机构等招投标市场主体以及有关政府部门、专家学者、行业协会等各方面的意见建议的基础上，建立完善工程总承包评标办法动态更新的机制，通过发布工作提示，颁布实施细则，修订评标办法等各类方式不断更新完善评标办法，确保规范性文件的科学性，灵活性和可操作性。

4 结语

评标办法是招标文件中的重要组成部分，是投标人制定投标策略的主要依据，但是招投标市场的种种问题不可能以来一部评标办法的出台就迎刃而解，不能把招投标实践中遇到的一些问题都归罪于适用的评标办法。评价一个评标办法是好是坏，主要看它是否体现公平公正的原则，能否鼓励有序的竞争，是否有效减少人为干扰，以及能否评选出质优价廉的中标单位。《评标办法》在这些方面和以往相比有了明显进步，更加适应目前的建筑市场现状。作为招投标管理者，我们要对《评标办法》实施过程中出现的新情况持续进行总结和改进，在新时期下不断完善招投标程序，强化管理机制，逐步建立与上海超大城市地区工程总承包模式相适应相匹配的招投标制度体系与管理流程[5]，以指导和规范招投标工作，确保工程总承包招投标活动长期顺利、有序进行。