论人大会议信息公开的实践隐忧与完善路径

陈伟斌 黄旭萍

内容摘要：人大会议信息公开，是人民主权的必然要求，也是督促人大代表依法履职的需要，对于提高立法与决策的民主性具有重要意义。我国各级人大虽大多已通过议事规则与公民旁听办法对此进行了规定，但仍存在缺乏统筹性的人大会议信息公开制度规范、公民旁听办法不完善、会议的过程性文件并未对公众公开等问题。健全与完善人大会议信息公开制度，应制定统一而有弹性的人大会议信息公开规范；细化人大会议旁听、报道制度并构建会议记录的发布和刊载制度；应允许公民依法申请查阅人大会议记录。

关键词：人民代表大会；公民旁听；信息公开；监督；知情权

一、问题的提出

人大会议信息公开，是指人大及其常委会的自身情况及其在履行职能过程中形成的信息，除涉及机密或国家安全等法定不予公开的情形外，一律依法向社会公开的制度[1]。由于人大坚持民主集中制，其所拥有的立法、监督等职权行使基本上都是通过会议的形式进行的，故人大会议信息公开是人大会议信息公开之核心[2]。人大会议信息公开主要包括两个方面：一是人大的议事活动及其过程公开；二是人大会议的结果性文件公开[3]。所谓结果性文件，包括人大公开会议通过的决议、决定、法令，以及作出上述决议、决定、法令所依据的相关资料、证据等，还包括人大会议的记录。

2019年，我国对《政府信息公开条例》进行了修订。根据《政府信息公开条例》，行政机关及其他行使行政职能的组织在履行职责过程中制作或者获取的、非涉密的信息原则上均应根据法定程序主动或者依申请进行公开。然而，截至目前，我国尚未有一部法律对人大会议信息公开问题进行体系化规制，仅在各级人大制定的人大议事规则或公民旁听办法中对此问题作了零星规定。

无论是政府抑或人大，均负有法定公开之义务，倘若只对政府信息公开问题进行规制，则不免将信息公开这一国家义务狭隘地限缩为政府义务。人民群众对于人大的权力运行情况，特别是人大会议决策过程的知情权也将无法得到保障。因此，健全与完善人大会议信息公开制度势在必行。

二、人大会议信息公开制度的应有之义

要实现人大会议信息公开制度的优化，首先必须探寻人大公开制度的法理基础，明晰人大会议信息公开制度的出发点与使命，才能为进一步改革指明方向。

（一）根本要求：体现人民主权之逻辑

根据社会契约理论，人民为了避免自然状态下拥有的自然权利遭到践踏，于是让渡权利组成国家公权力以保护剩余权利[4]。因此，国家的最高权力即人民的“公意”，人民是国家主权的来源且主权属于人民。且由于国家主权具有不可分性，国家主权整体均应服务于公民权利[5]。由此可见，包括立法机关、司法机关、行政机关在内的所有国家机关均负有保障公民知情权、实施信息公开的义务。

马克思主义的国家学说并非是对社会契约论中人民主权理论的否定，只是认为超越阶级属性的人民主权是不存在的，只有在社会主义制度下人民主权才能实现。这实际上是对卢梭人民主权论的继承与发展。我国宪法中亦确认了人民主权原则。我国人民主权的行使路径，是由人民选举产生的人民代表大会统一代表人民行使权力，通过人民代表大会产生国家机构，国家机构则分别履行宪法所赋予的职权。上述路径可表示为“人民—人民代表大会—国家机构（行政机关、审判机关、检察机关、监察机关）”的主权逻辑[6]。与“政府—公民”的治理逻辑中政府与公民形成了直接的管理与被管理关系不同，在主权逻辑中，人民群众与人民代表大会之间并无切身利害关系。因此，人民群众参与人大事务以权力授受为唯一依据，只要是享有政治权利的中华人民共和国公民均对人大事务享有知情权，而无需与所参与事项有直接利益关系。

“没有公开性来谈民主是可笑的”[7]，要确保主权逻辑运行中权力行使的透明化，必须贯彻公开原则，而人大会议信息公开的过程也必须体现主权逻辑。一方面政府与司法机关需向人大负责，故其有义务以工作报告的形式向人大进行公开；另一方面，人大也应向人民负责，其负责方式便是进行人大会议信息公开。如果政府不向人大公开、人大不向社会公开，人大“保证人民当家作主的根本政治制度”之功用便无由发挥[8]。由此可见，政府信息公开与人大会议信息公开彼此相互不能替代。人大会议信息公开是最高层次、最全面的公开，人大会议信息公开一方面要反映行政机关、监察机关、司法机关的运行状况，另一方面也要展示自身作为立法机关、决定机关的履职过程，毋使主权逻辑受到遮蔽。

（二）关键目标：督促人大代表依法履职

“在人民主权尚未找到更好的落实方式之前，当代任何政体都必须在代表问题上找到自身统治的合法性依据。”[9]人民主权能否实现，关键在于人大代表，确切地说，在于人大代表是否依法履职。人大代表由人民选举产生，作为人民委托代行国家权力的“办事员”，人大代表应“以顺应被代表人的方式，为被代表人的利益而行为”[10]。虽然人大代表具有一定的独立性與自主性，但其本质上仍是人民意志的执行者——人民群众将自己的利益诉求反馈给人大代表，由人大代表经讨论后形成符合人民利益的决策。然而，权力的支配功能，使其可以成为获得利益的手段，“权力自身存在着自然腐化的倾向”[11]。人大权力在实际运行中，亦有异化之虞。例如其作出的决策不符合最广大人民群众的利益，而是为了实现代表自身利益最大化或迎合某些利益集团，这便是人大代表未能依法履职的表现。

在我国，为保障人民代表大会权力的有序运行，人大代表被赋予了提案权、审议权、质询权、表决权、特别人身保护权等。正确行使上述权利，不仅是人大代表的权利，更是其职责要求。在上述权利中，绝大多数权利均系在人大会议召开期间行使。因此，只有将人大会议中的各项活动过程置于人民的直接观察之下，使其对人大代表提出议案、讨论、表决等履职行为进行了解，人民群众才能评判人大代表是否充分和忠实地代表了自己的利益和意志[12]。如果公民能通过旁听、收看报道等方式直接了解人大会议的实况并获取、查阅会议记录，则部分代表怠于提出议案或提的议案不合理、表决“走过场”、批评建议不痛不痒等不当履职行为将被公之于众。由此可见，人大会议信息公开的关键，在于对人大代表形成压力，督促其依法履职。

（三）现实需要：提高决策的科学性与民主性

当然，在我国，绝大多数人大代表均能在履职时尽心尽力，但部分人大代表的履职能力仍难免有所不足。我国人大代表选举时，一方面，人大代表主要由各政党、各人民团体推荐，而上述政党推荐的对象往往是各行各业中的模范标兵、优秀企业家及政府官员等。其本质是将人大代表作为一种政治荣誉，作为上述人员在本职工作中优秀表现的一种肯定和激励[13]。另一方面，根据选举法第三十三条之规定，在正式候选人产生后，主要由选举委员会介绍候选人的情况，代表候选人通常仅在选举委员会组织的见面会上介绍自身情况、回答选民问题。未经选举委员会批准，代表候选人一般不得擅自进行拉票宣传。如此一来，选民和代表之间的交流相对欠缺，进而，选民投票时就很难以人大代表的政治偏好或利益倾向作为唯一的判断依据，而上述榜样人物由于出镜率通常较普通民众高而为民众所熟悉，故其当选的可能性远高于普通民众[14]。如此一来，选举出的人大代表便可能由选举民意代言人异化为遴选英雄模范和标兵，产生大量的“荣誉型代表”。换言之，在我国实践中，容易出现人大代表精英性、榜样性有余而民主性则相对不足的现象[15]。在立法时，上述“荣誉型”代表作为各行各业的精英或专家，其知识优势和工具理性固然有助于其进行整体的有预见的路径设计，但其民主性不足却对其获得利益最大公约数、确定公共利益目标时有所阻碍[16]，在这样的现实情况下，人大会议信息公开便可起到裨补缺漏的作用。如果公民能直接参与会议并享有发表意见的权利，则人大代表便能直接了解普通民众对某一议题的看法，从而修正自身的意见。这样一来，既可发挥“荣誉型”代表的优势，其局限也可得到弥补。

此外，虽然人民代表大会在进行立法时，会向公众征求意见，并公布法律草案及其起草、修改的说明，但由于能够辅助公众作出判断的参阅资料并未予以公布，而立法又具有较高的知识复杂性，故往往难以形成有效的公众参与[17]。倘若能实现人大会议记录公开，则公众便能直接了解草案的争议焦点、各方的理由及草案的可行性评估材料，进而提供高质量的反馈意见。总而言之，提高决策的科学性与民主性，是当前我国人大建设中的迫切需要，人大会议信息公开必须以此为现实归宿。

与此同时，会议信息公开也可以使人民群众了解权力机关的决策依据，理解决策的缘由，稀释不满情绪[18]，正因为人大会议信息公开制度的双重作用，其在我国政治生活中具有不可替代的功能。

三、我国人大会议信息公开立法现状对制度意旨的偏离

那么，我国人大会议信息公开制度的实施情况是否达到了预期效果呢？笔者对全国人大及我国34个省级行政区中除港、澳、台以外的31个省级行政区人民代表大会及其常委会的议事规则以及公民旁听办法等与人大会议信息相关的法律文件进行了检索与梳理（具体检索方法为，以全国人大官网国家法律法规数据库为检索平台，以“人民代表大会议事规则”“人民代表大会常委会议事规则”“公民旁听”为检索词进行检索，选取最新修订版本并进行人工筛选和整理，检索结果截止到2022年8月1日），以期全面了解我国人大会议信息公开制度在实践中的运行情况，发现其中存在的问题。

（一）我国人大会议信息公开的立法现状

1.中央及各省级人大会议信息公开情况总体概述

我国人大会议信息公开制度主要规定在各级人大及其常委会的议事规则中。1989年，第七届全国人大首次通过并颁行了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称全国人大议事规则），其中第十八条集中规定了会议公开相关事宜。此后，各省市人大纷纷跟进，制定了相应的议事规则。2021年3月，全国人大对其议事规则进行了修订，将原第十八条拆分为两条，增加了会议记录和简报电子化、可通过网络媒体对大会进行公开报道等内容。江苏、广东、北京、天津等12个省级人大随即对其议事规则进行了相应修订，其余19个省、自治区、直辖市的人大议事规则均最后修订于1990—2021年间，其中，云南、河南等地的人大议事规则在20世纪90年代制定后便再未修订。人大常委会也有一套独立的议事规则，2009年，全国人大常委会制定并颁行了《中华人民共和国全国人民代表大会常委会议事规则》（以下简称全国人大常委会议事规则）。在此之前，重庆、广东、上海等地均制定了本省的人大常委会议事规则。在全国人大常委会议事规则颁布后，河南、海南、江西、北京等19个省级人大的常委会制定或修订了其议事规则。2021年，全国人大常委会对其议事规则进行了再次修订，2022年，广西壮族自治区人大启动了对其议事规则修订的程序。

全国人大议事规则第十七条规定，全国人民代表大会会议公开举行，各省级人大及其常委会的议事规则中也均确立了该原则。在公开办法上，中央及各地人大均确立三种公开形式。其一为公民旁听；其二为举行新闻发布会、记者会并允许新闻媒体对会议公开报道；其三为代表发言的内部公开，即将人大代表、常委会组成人员的发言情况记录、存档并在需要时印发会议或编印会议简报1。目前，尚未出

现允许将人大及其常委会的会议记录向社会公开的规定。对于后两种会议公开方式，各省级人大的规定相差无几，但对于公民旁听制度，各地人大的规定大相径庭。

2.中央及各省级人大及其常委會公民旁听制度立法梳理

公民旁听是公民了解人大会议信息最直接的方式。全国人大议事规则第十八条规定，大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定。虽然各省级人大（此处仅指狭义的人民代表大会，不包括其常委会）的议事规则中设立了该制度，允许公民旁听人大会议中的全体会议。但在旁听制度的完善程度及实施的具体办法上存在明显的差异。绝大多数省份的议事规则均有“旁听办法另行规定”“旁听办法由常务委员会办事机构另行制定”的规定，只有少数省份以文件或公告的形式对旁听办法进行了公示，本文对规则制定较为详细的7个省级人大的公民旁听办法进行了整理（见表 1）。其中，安徽省、四川省以地方性法规的形式制定了较为详细的旁听办法，明确了旁听人员的产生方式、旁听人数，并规定了旁听人员反馈意见的渠道。广东省人大虽未制定具体的旁听办法，但其议事规则中对旁听制度的规定已较为详细，且其创新性地规定了可邀请外国驻穗领事官员旁听大会全体会议。上海、海南人大则是通过每次会议召开时在官网发布公告的方式明确旁听的具体办法。上述两地中，旁听公民主要是通过单位或组织推荐产生，旁听的人数和规则主要由大会秘书处根据会议的具体情况临时确定。其他24个省级人大的旁听办法尚未形成成文的法律文件，在其各自的官网抑或全国人大的国家法律法规数据库中均无法检索到。

相比之下，各省级人大常委会的旁听制度明显更为完善。除江苏、宁夏、江西、海南、河南、云南、福建、山西与青海外，大多数省级人大常委会均以地方性法规的形式制定了较为系统的旁听办法，北京、浙江、海南的人大常委会的旁听办法虽未形成规范性文件，但也均在常委会召开前在官网上对旁听的具体办法进行了公告（见表 2）。在旁听会议的种类上，虽然多数地区仅开放全体会议的旁听，但吉林、安徽、辽宁、陕西、重庆对分组会议和联席会议进行了开放，而山东省则由主任会议决定可供旁听的会议类型。在旁听公民产生方式方面，多数省级人大常委会采取“公民申请—人大常委会办事部门按报名先后顺序或随机抽取的方式决定人选”的模式，而广西、内蒙古、西藏、甘肃等地的人大常委会则允许公民通过单位推荐或直接邀请的方式参与人大会议的旁听，但对于推荐和邀请的具体程序以及通过推荐、邀请参与旁听公民的比例等问题均未作出具体规定。在旁听人数的設置上，大多数省级人大常委会规定以15人为限，此外多数都赋予了公民旁听会议后通过口头或书面方式抑或在座谈会上反馈意见的权利，但未明确公民在大会上是否具有发言权，吉林、上海、天津、湖北四地更是直接规定不允许公民在会议上发表意见。

除中央和省级人大外，部分市级人大在公民旁听制度方面亦颇有亮点。例如，嘉兴市人大会向旁听公民免费提供有关会议文件和资料；六安市人大对旁听公民提出的意见和建议整理后，通过会议简报的形式提供给代表参阅；福州市人大则邀请获得荣誉市民称号的华侨或外籍人士旁听人代会。上述实践经验足可为完善和发展公民旁听人大会议制度提供有益的借鉴。

（二）当前我国人大会议信息公开立法的不足

1.缺乏统筹性的人大会议信息公开制度规范

我国宪法中并未确立人大会议信息公开原则，全国人大组织法、地方组织法中也未对人大会议信息公开作出规定。由此可见，我国的人大会议信息公开制度缺乏宪法层面的依据。尽管在法律层面，全国人大及其常委会的议事规则中规定了会议公开制度，但其规制对象仅为全国人民代表大会及其常委会，不适用于地方各级人大及其常委会。由于无统一的强制性规范，地方人大及其常委会的公开程度只能寄希望于地方政治的开明程度[19]。因此，各地的公开程度大相径庭。虽有少数省级人大的会议公开制度较为完善，但亦有个别省份仍在沿用20世纪90年代制定的人大议事规则中确立的会议公开办法，并未吸纳网络直播、内部公开电子化会议记录等新方式，严重滞后于时代的发展。由此可见，由于统筹性的人大会议信息公开制度规范的缺失，各级人大的信息公开义务未获明文确定，导致各地人大会议信息公开制度呈现出各自为政的局面，乃至出现了人大会议信息公开制度缺失或滞后的情况。

2.公民旁听办法有待完善

第一，多数地区人大会议信息公开办法未能成法规。在实践中，各省级人大常委会的公民旁听规定相对较为详细具体，而大多数省人代会的旁听办法却并未以法律文件的形式固定下来，而是在会议召开前临时以公告的方式向社会公布旁听办法，抑或仅形成内部文件而未对外公示。上述做法一方面不利于公众熟悉旁听制度；另一方面由于旁听办法未能制度化，虽然有利于因事、因时制宜地根据每次会议的具体情形确定最合适的旁听方式，但也会导致人大有关办事机构在确定会议是否允许旁听、旁听公民的权利义务等问题上自由裁量权过大，出现不召集公民旁听的“懒政”与过度限制公民旁听权利的“乱政”。

第二，旁听公民的产生办法不便捷、不合理。多数省级人大均要求公民携带身份证件或推荐信在指定时间到指定地点报名并领取旁听证，方可获得旁听资格。如此烦琐的手续必然降低公民报名的积极性，乃至因工作所限难以在指定时间前往报名。此外，还有部分地区对旁听公民的户籍进行了限制，例如，浙江省人大仅允许杭州户籍或在杭州居住满1年的公民前往旁听，上海人大亦有类似规定。地方人大代表着本地区全体人民的意志，如此规定不免限制了其他公民的知情权。同时，部分地区人大以邀请与单位推荐作为旁听公民的主要产生方式，如此必然减少普通公民的旁听机会。

第三，旁听公民的权利有待明确。各省级人大的议事规则中，约三分之一是在全国人大议事规则出台后当年或次年修订的，这固然体现了地方对中央立法的积极响应，但这种跟从性立法也禁锢了人大的创新性。凡全国人大议事规则未规定的旁听权利，如获取相关资料的权利、发表意见的权利，各省级人大及其常委会的旁听办法中大多也未予以明确规定。如此，则旁听公民便难以真正参与到会议中，使旁听流于形式。

第四，可供旁听的会议种类不丰富。大多数省级人大向公众公开的会议仅局限于“人大及其常委会的全体会议”。但是我国人大会议形式种类较多，除全体会议外，还存在诸如代表小组会议、代表团团长会议、主席团会议、常委会的分组会议、委员长会议等多种会议形态。然而，人大代表的绝大多数活动和履职行为（如提交议案、质询案等）都是在这些非公开的会议中进行的。而人大及其常委会的全体会议则以听取大会报告和对议案进行投票表决为主要活动，即便实施公开，也只能反映最终的议事成果，而无法反映其中过程性、实质性的探讨和磋商，更无法使人民群众了解各代表团是否有效表达了其所代表的选区人民的利益。

3.会议的过程性文件并未对公众公开

会议过程性文件，主要指人大会议记录，即记录人大及其常委会各类会议中人大代表及常委会组成人员发言情况的文书，在技术允许的情况下，会议应记录与会人员的全部发言内容。除此以外，会议过程性文件还包括人大所作出决议、决定的依据等相关参考资料。然而，绝大多数人大及其常委会的会议记录均只对与会人员实行公开，并未向社会公开，即使参与旁听的公民也无法获取会议记录。若欲使得人民拥有更多途径来客观全面地了解会议内容，唯有建立会议记录公开制度，将会议情况“置于任何人都可见到的状态之下”[20]。人大会议的过程性文件，对于人民群众判断人大是否正确、科学地行使决定权具有重要意义。因此，不对会议过程性文件公开，就难以保障公众对人大运行情况的知情权。

（三）立法缺陷对人大会议信息公开制度意旨实现的阻碍

正因为我国人大会议信息公开立法存在着如上的缺陷，所以，人大会议信息公开的意旨的实现便受到了阻碍。我国现阶段的人大会议信息公开，与其说是公民知情权、监督权的实现，不如说是人大对其工作内容的展示。首先，在现有的公开制度下，公民不能主动选择监督的内容、时间与方式，只能被动地接受人大对其监督事宜的安排。公民与人大之间并未呈现出主权逻辑所要求的“委托者”与“办事员”的关系，而是更接近“展览者”与“参观者”的关系。其次，由于旁听会议的种类受到限制，且会议的过程性文件不对外公开，公民无法对决策依据深入地了解，这也导致了当前的会议公开方式难以实现对人大代表履职情况的有效监督。最后，由于旁听公民的产生方式不透明或受到户籍、身份的限制，其民主性便受到质疑，弥补人大代表民主性的不足更是无从谈起；加之即使公民在旁听过程中发现了决策的不合理之处，往往因缺乏有效的意见反馈渠道，增强人大会议决策的科学性的目标便也难以实现。综上所述，尽管我国在人大会议信息公开方面已取得了长足的进步，但仍存在诸多不足。未能完全实现该制度的建设目标。

四、我国人大会议信息公开制度的健全与完善

要弥补上述缺陷，健全与完善我国的人大会议信息公开制度，必须以人民群众“全过程参与”为基本原则，对人大会议信息公开制度进行全盘规划和改革。

（一）制定统一而有弹性的人大会议信息公开规范

目前，我国尚未在宪法中对人大会议信息公开的问题作出规定，而比较法上美、日、法等国在宪法中对这一问题有所涉及1。在代议制政体中，权力运行过程中可能出现对公共意志的背离。因此，必须赋予公民监督议会的权利，而保障公民的知情权，是公民行使监督权的前提。我国的人民代表大会制度虽不同于资本主义代议制，但具有代议制的共性特征，而赋予人民对人大会议的知情权也是我国宪法人民主权原则的必然要求。因此，可以效仿域外经验，在宪法层面确立人大会议信息公开的原则。即在我国宪法第三章第一节“全国人民代表大会”中增设“我国各级人民代表大会及其常委会的会议原则上应公开举行”之规定。此外，由于我国尚未就人大会议信息公开问题制定专门法律，可以考虑制定一部单行的“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会信息公开法”，对包括人大会议公开在内的人大会议信息公开问题进行统筹性的规定，使人大会议信息公开成为各级人大的法定义务。当然，为鼓励地方各级人大探索新型的会议公开方式，应允许各地人大规定比上位法更加严格的法律责任。

（二）完善人大会议旁听和报道制度

要深化人大会议信息公开，最核心的便是实事求是地向社会公众展现人大会议的具体情况。为此，要将“请进来”与“走出去”相结合，既要通过公民旁听制度对人大会议进行个别化监督，又要做好会议报道，实现社会公众对人大会议的全面性监督。

1.细化公民旁听人大会议规定

首先，旁听范围应突破“全体会议”的限制，只要并非因涉及国家秘密、个人隐私等不宜公开的情况而举行的秘密会议，其他所有种类的会议均应向社会公开。而人大常委会作为本级人大的常设机关，其组成人员均是本级人大代表，且其有权行使本级人大所享有的大部分职权。因而，它的活动也应当适用人大会议的活动原则，受人民群众的监督[21]。因此，人大常委会的各类会议原则上也应允许公众旁听。

其次，要实现普遍、平等的旁听，放开对旁听人员资格的限制。在本行政区域内，除被剥夺政治权利的公民外，所有的公民不受户籍、职业等条件所限，均有权申请旁听。为见证我国民主制度，加强对外交流，在特殊情况下，也可邀请外国公民旁听人大会议，并按照有关外事管理规定办理旁听手续。

再次，要明晰旁听程序和旁听人员产生办法。如在会议举行前对会议的时间、地点、主要内容进行公告，确定旁听人数，公民可通过身份证或其他有效身份证件排队领取旁听证，或通过网上报名、随机抽签的方法产生旁听人员。在实践中，也有单位推荐或人大直接邀请公民旁听人大会议的产生办法。对于此类旁听人员，也应明确其参与程序，并规定其在旁听人员中的比例，以确保普通公民的参与权。

最后，要明确旁听人员的权利义务。由于旁听人员并非代表，其显然不应享有表决权，那么是否应赋予其发言权呢？有学者认为，仅“旁听”不能“旁言”不利于意见的表达[22]。若不赋予旁听公民发言权，则公民旁听人大会议制度之提高立法与决策民主性的目标就无法实现。唯有保障旁听公民的话语权，赋予其主动选择监督议题的参与权，才能实现实质民主[23]。但是，考虑到我国人大代表均属兼职代表，大多每年仅有一次全体会议且会议时间仅有一周左右，会议议程紧、议题多、任务重，如果允许旁听人员随意发言则不利于会议的连续性和流畅性，因此，不宜赋予旁听公民直接在会上（至少是全体会议上）发言的权利，而可以借鉴部分地区的人大旁听制度，通过在会后举办座谈会或允许公民提交书面意见的方式赋予公民表达意见的权利。此外，为使旁听公民更加深入地了解会议议程，应向旁听公民提供相关会议文件和参考资料。

2.健全人大会议报道制度

受到场地限制，只有少数公民才能参与会议旁听，更多的人民群众则主要是通过新闻了解人大会议的详细情况[24]。从这个意义上讲，健全人大会议报道制度，较之旁听自由具有更深远的影响。在互联网时代，利用新媒体，以多种形式对人大会议进行全面的、原汁原味的而非有选择的公开势在必行[25]。在未来，应逐步扩大会议报道的范围，除确需保密、不宜公开的会议外，人大及其常委会各类实质性会议都可以允许自由报道。此外，针对当前人大会议报道主要以官媒为主、报道视角不够鲜活的问题，今后应允许各类报纸、杂志、电视、电台特别是自媒体在遵守四项基本原则、不逾越法律和道德底线、尊重客观事实的前提下依照各自立场对人大会议进行转播、报道、介绍及评论。为此，需对媒体报道人大會议的行为准则进行具体规定。

（三）建立人大會议记录公开制度

当然，无论是旁听抑或报道，虽均系对人大会议进行实时监督，但通常较难形成全面、永久性的记录成果，对人大会议的长效监督作用有限，且公民旁听与会议报道制度均易受主客观条件的限制。因此，必须建立人大会议记录公开制度作为补充。一方面，要对人大会议记录进行主动公开，另一方面，应允许公民对人大会议记录进行查阅，实现被动公开。

1.构建人大会议记录发布和刊载制度

所谓主动公开，即人大有关部门对会议记录进行精选后，在特定载体上刊载并向社会公众公布的公开制度。原则上，除涉密或其他不宜公开的会议内容外，均属可刊载发布的内容。在忠实记录的基础上，尚可对发言情况进行统计和整理，例如，可对人大代表和常委会组成人员发言情况进行统计，并作为会议记录的附录一并刊载，以作为其履职的重要参考依据，如此，既有助于社会公众更直观地解读会议记录，又有助于促进人大代表的利益表达[26]。

在比较法上，许多国家都确立了议会会议记录发布和刊载制度。如美国宪法第一条第五款规定，参众两院应分别保存其议事记录，并随时刊布之。事实上，美国国会通过的所有法律、决议、报告等文件都会在国会指定的出版物上公开发布[27]。法国1791年宪法则规定：“立法会议的讨论应当是公开的；会议记录应予付印并在《政府公报》上发布”[28]。而日本宪法则规定，两议院分别保存各自的会议记录，除认为秘密会议记录中应特别保密者外，均须发表，公布于众[29]。上述立法，其用意均在于方便人民知悉其所选举的代表是否履行了义务，足可借鉴。

当然，刊载行为属于人民代表大会的单方行为，既易受刊物本身篇幅容量所限，对刊载内容的选择也存在较大的主观性，因此，需对刊载内容的范围和方式进行明文规定，以限缩刊载机关的自由裁量权，力争最大限度还原人大会议的客观内容。首先，需要明确人大会议记录刊载的法定载体（如刊物、网站等），以确保发布内容的权威性。其次，作为一种主动公开的方式，会议记录发布和刊载的内容，应力图反映人大会议的全貌，并着重选取重大议题进行刊载，以较为精简的篇幅尽可能向人民群众反映人大最终、最重要的会议讨论结果，刊载内容原则上应以全体会议的会议记录为主。刊载内容可由人大主席团（若为常委会会议则由委员长会议）讨论确定并由大会秘书处或常委会办公厅（室）等法定部门发布。最后，需要确定人大会议记录发布和刊载的时间。

2.允许公民依法申请查阅人大会议记录

由于人大会议记录发布和刊载制度具有一定的局限性，在人大主动公开会议记录外，尚需实施被动公开作为补充，即赋予公民依法定的申请程序，按照规定的时间、地点、方式对人大会议信息申请公开的权利。换言之，公民有权获取、查阅人大会议的有关资料。较之旁听、报道、刊载等方式，查阅制度的公开程度更加客观而深入，其所带来的政治触动与颤震也更加强烈[30]。为方便公民行使这一权利，需对可查阅对象、范围、申请方法、形式及救济方式等进行具体规定。

首先，人大会议是人民代表大会和人大代表行使职权的基本形式，故公民可申请查阅的会议记录，应为能直接反映人民代表大会和人大代表履职过程的文件，至于人大会议召开期间的内部事务信息（后勤管理、内部工作流程等）可不对外提供查阅。例如，全体会议、联席会议、分组会议等决策性会议中形成的过程性文件，原则上均应对外提供查阅。而预备会议的主要任务为讲解会议议程并选举主席团，代表团团长会议则主要讨论决定有关程序方面的问题，上述两种会议中关于决定内部事务的记录文件便不必对外提供查阅。又如常委会秘书处会议、秘书长办公室会议等处理人大及其常委会日常工作的会议中形成的文件，亦可不对公众提供查阅。当然，涉密的记录性文件，亦不属于可查阅范围。

其次，应对公民申请查阅的方式及人大提供查阅信息的形式作出规定。例如，规定申请查阅应采取书面形式，并明确申请书的具体内容及申请费用负担规则。值得一提的是，既然人大会议信息公开是宪法主权逻辑的要求，人大会议信息本就是事关公众利益的信息，与公民无直接利害关系，故在申请书中，不宜将申请人告知申请理由或申请用途作为申请查阅的前置性要件。至于人大提供查阅信息的形式，原则上应根据申请人的要求及会议记录保存的实际情况确定。各级人大应在公立档案馆、公共图书馆设立查阅室，作为人大会议记录的查阅场所。同时，可以充分利用现代网络科技，对会议记录进行扫描并存档。一方面为公众查阅提供便捷，另一方面也最大限度地保护会议记录的原始载体。

最后，应明确人大不履行公开职责及在公开过程中损害第三人利益时的救济措施。由于人民代表大会并非常设机关，故应以上级人大常委会作为申诉机构。

五、结语

人民代表大会会议公开制度是人民主权和权力监督理论的必然要求。但是，我国尚未从宪法层面确立人民代表大会会议公开制度，亦未有一部统一的单行法对地方人大会议信息公开制度进行规定。全国及各省级人大议事规则中确定的人大代表发言内部公开、新闻发布会、记者招待会等公开制度对于实现人大会议信息公开原则的宗旨作用有限，且其对于旁听制度的规定也较为简略。相对于政府信息公开，我国人民代表大会会议公开制度的理论研究较为薄弱，而各地的实践也并不统一。因此，有必要对我国人民代表大会会议公开制度进行统筹优化。为落实人大会议信息公开制度，应对会议的旁听、报道及会议记录的刊载、查阅等事宜出台细则，明确公开的范围、主体与内容。如此，方能使人民对人大的知情权不再流于形式。

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作者简介：陈伟斌，福州大学法学院博士研究生；黄旭萍，福清市人民政府办公室政策法规科干部。

1例如，《全国人大议事规则》第十七条规定，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。《全国人大常委会议事规则》第三十一条规定，在常务委员会会议上的发言，由常务委员会办事机构工作人员记录，经发言人核对签字后，编印会议简报和存档。广东、上海、湖北、宁夏、黑龙江等地人大或其常委会的议事规则中亦有类似规定。

1美国宪法第一条第五款、日本宪法第五十七条、法国第五共和国宪法第三十三条均确立了议会会议公开原则。