数字化时代提升事业单位内部控制质效的思考

王心

一、前言

2015年12月，财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，明确提出内部控制在实现组织目标过程中的重要保障作用。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，提出建设数字化中国，推进政务系统数字化转型的重要部署。因此，在数字化时代，事业单位需要进行全面数字化转型升级，利用数字化技术改造内控体系，提升内部控制质量和效率。本文探究了数字化时代事业单位内部控制存在的问题和数字化改造措施，以期有效提升事业单位内控水平。

二、事业单位内部控制工作现状和存在的问题

自2014年国家出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，事业单位对内部控制工作高度重视，有针对性地采取了一系列积极有效的措施加强内部控制管理、宣传内部控制工作的重要性。各单位从最初大部分工作人员对内部控制概念模糊不清，到现在内部控制制度体系逐步完善、权力制衡机制和监督机制逐步健全，事业单位内部控制工作的效果总体上得到了提升。随着内部控制培训每年持续开展和宣传力度的加强，内部控制工作的重要性以及全员参与的理念已逐渐被事业单位各级干部职工认同。但是，事业单位内部控制建设与实施工作仍然存在一定的问题，主要体现在以下几方面：

（一）过度控制与控制不足的权衡问题

现阶段，事业单位对内部控制工作的重视程度越来越高，内外部审计均重点关注单位内部控制组织实施情况，针对内部控制工作完成情况的考核也出现在了各类绩效考核标准中。为体现单位在内部控制工作中产出的成果，部分事业单位存在着控制措施不符合实际需要的情况，具体表现在以下几方面：

第一，为了避免发生问题、追究责任，事业单位在内部控制工作上投入了大量的时间、人员，追求形式的规范和内容的丰富，力求对每一个细节精准把控，但实际产生的效益和投入不成正比，造成了紧张的工作氛围，限制了职工的创造性，降低了职工的主观能动性和工作满意度。第二，事业单位在关注形式上的資料齐全而忽视问题实质，导致控制措施与控制目标的背道而驰。第三，事业单位建立了庞大、复杂的制度体系，部分制度之间存在交叉、重叠、互相矛盾的现象。第四，为了防范风险，忽略整个创新业务的开展。可见，对控制的过度追求违背了内部控制五大目标中“提高公共服务的效率效果”的初衷。因此，如何衡量内控不足造成的损失和改进内控所需的成本，营造积极的控制环境，设定科学合理的控制措施，是当前阶段事业单位内部控制工作需要解决的重要问题。

（二）缺乏互联互通的协调联动机制

当前，绝大多数事业单位已经建立了由一把手对内部控制的建立健全和有效实施负总责，领导班子成员分工负责各自主管领域内部控制，各职能部门负责本部门相关内部控制的工作机制。但是，相互独立、职责高度细分的内控机制，在实际工作中通常存在一定的部门壁垒。当协调同一项工作时，可能出现互相推诿、各自为政的情况，缺乏联动机制。当某项职责界限未划分得十分清晰时，则会出现职工狭隘理解各自职能、无人主动作为、需上一级领导决策方能开展工作的情况，降低了问题解决的效率。当各部门掌握的信息不对称时，通常增加了沟通成本，导致职能部门之间缺乏有效的互联互通。因此，一个高效的内部控制组织机构除了明确的分工之外，还应该建立有效的协调联动机制。

（三）内部控制管理综合型人才不足

事业单位内部控制管理绝不仅仅是为了满足监管部门的检查要求，最终的目的是要提高各项经济活动的效率和防范风险的能力。内控管理涉及收支、资产、预算、合同、人员等单位内部管理的方方面面，需要懂财务、懂法律、懂战略并具备管理经验的复合型人才，既关注单位整体层面也关注具体业务层面，在复杂的控制环境中综合运用所学知识及经验，根据时代变化及时更新知识体系，有效解决实际问题。经过近几年的实践，绝大多数事业单位管理人员通过持续接受内外部审计、检查、培训，积累了一定的内部控制工作经验。但在实际工作中，部分事业单位的内控工作通常由某一职能部门牵头，其他部门抽调人员成立内部控制工作小组或直接指定由财务部门负责组织实施，可能会涉及被抽调的各职能部门人员仅关注于本部门负责领域的相关控制，缺乏对整体内控的统筹考虑。

（四）内部控制数字化转型面临困难

在数字化技术突飞猛进的今天，越来越多的事业单位开始借助新兴数字化工具，重新梳理各项业务之间的关系和链接，将线下的业务流程重组后移至线上办理，依托大数据、云计算等数字化技术共享数据资源，一定程度上打通了单位内部管理各方面的互联互通，解决了一部分信息不对称问题，提高了内部控制工作的质量和效率。但是，在实际的应用场景中，通常会遇到以下几方面问题：

一是开发成本较高、定制周期较长。目前，开发上市的数字化内部控制管理工具一般是较为通用的行业应用软件，个性化调整空间有限。而定制一套专门用于本单位的内部控制软件所需的人力、时间和资金成本均较高，定制周期也较长。因此，缺乏适合事业单位自身情况的内部控制系统，成为各单位普遍存在的问题。

二是外部环境变化较快，需要频繁调整适应新环境。市场环境、政策环境、监管环境等外部环境变化较快，导致需要频繁调整系统功能。如果受监管要求必须使用相关的专用管理系统，则自身控制系统和监管要求的专用系统不得不同时使用，可能出现口径衔接不一致等问题。如果事业单位耗费高成本实现了内部控制管理全面数字化后发生较大的政策或技术变化，则现有产品的使用寿命缩短，不能长期持续贡献使用效益[1]。

三是网络和信息安全问题。利用大数据、云计算等数字化技术，必须通过网络进行数据收集、整理和分析，而事业单位的各项事业活动涉及公共服务、管理、发展的方方面面，其中可能涉及国家机密或敏感信息，也包括单位职工、服务对象等个人和企业信息，如果网络和数据的安全性得不到保障，则可能导致信息泄露风险的发生。

四是数据存储和容量问题。事业活动和内部管理数字化全面转型后，数据量呈现出飞速剧增的态势，原有的存储设备可能无法容纳海量数据，对后台运行存储技术提出了更高的要求，正在进行数字化转型的事业单位可能面临更换先进存储设备的需求。

（五）内部控制工作缺乏有效的监督和评估机制

在数字化时代，一些事业单位的内部控制工作未能得到有效的监督和改进，主要是因为缺乏独立的监督机构和有效的评估方法。在数字化时代，信息技术的发展使得信息的传播和处理变得更加迅速和便捷。然而，此情况带来了挑战，尤其是在事业单位内部控制方面。由于缺乏独立的监督机构，一些单位的内部控制工作往往无法得到及时和有效的监督，意味着存在内部控制的问题或漏洞，可能很难被发现和解决。因此，缺乏独立的监督机构对事业单位内部控制的有效性产生了一定的负面影响[2]。

与此同时，缺乏有效的评估方法对事业单位内部控制的影响巨大。在数字化时代，事业单位面临着日益复杂的业务环境和风险挑战。为了确保内部控制的有效性，需要建立一套科学、全面的评估方法。然而，部分单位缺乏有效的评估方法，导致内部控制的有效性无法得到准确的评估和改进，甚至会使一些问题被忽视或延误，严重影响事业单位内部控制的质量和效果。

三、数字化时代提升事业单位内部控制质效的对策

在数字化时代，伴随着大数据、移动互联网、云计算等技术的发展，数字化技术越来越多地应用于事业单位财务、资产、合同、薪酬、绩效考核等内部管理，并带来了管理方式的变革和管理效率的大幅提升，同时也对事业单位内部控制提出了更高要求。事业单位需要顺应数字化时代要求，切实有效解决内部控制存在的问题，以优化事业单位服务能力，具体措施包含以下几点：

（一）回归控制目标，树立数字化思维重新审视控制流程

首先，事业单位管理人员应当积极接纳新兴技术和观念，树立数字化思维，重新审视现有控制设计是否存在重复、冗杂或风险，是否存在过度控制或控制不足的情况，控制是否得到有效执行，是否应当进行相应的变革或整改。其次，构建科学合理的内部控制，聚焦保护资产、提高财务报告的准确性等目标，结合风险评估工作，合理评估单位层面和业务层面存在哪些风险，分析风险发生的可能性，评价风险的影响程度，根据风险评估的结果衡量该风险因控制不足可能造成的損失与改进内控所需的投入，进而选择合适的控制方法[3]。再次，具备条件的事业单位，应当将收支管理、薪酬管理、资产管理、合同管理、采购管理、预算管理、对外投资管理、建设项目管理、绩效管理等相关业务的内部控制进行全面数字化、一体化变革，充分发挥信息化、数字化的支撑作用，将制度规则、业务标准等嵌入一体化系统，打通业务与管理的全流程数据链，实现各项业务全程留痕、可追溯、可查询、可多种口径统计分析。通过对管理和业务流程的重组，提高工作效率和服务质量，防止人为因素导致的风险。最后，对于标准化程度较高、数据量较大的经常性业务，为了避免频繁更改流程和标准造成的认识混乱、数据统计口径不一致等问题，应在设计流程和标准阶段就充分考虑其可行性、科学性、便捷性，加强顶层设计，尽量保障控制系统的稳定性。对于风险极低、影响程度较小的业务，可以结合实际选择数字化方式或传统方式，但制定此类风险控制措施同样应该回归控制目标，做好成本与效益的平衡，避免过度控制。

（二）组织结构扁平化转型，打破信息与沟通壁垒

数字经济时代，信息流通的速度急剧加快。对于事业单位来说，如果想跟上时代的步伐、更好地提供公共服务，也需要快速、及时获取信息和数据，构建适应时代发展的组织结构，对数据资源进行共享。

扁平化的组织形态通常能够敏捷应对环境的变化。事业单位应营造良好的控制环境，促进组织结构扁平化转型，利用数字化技术促进信息的集成和共享，以单位整体目标为导向，对跨部门的业务流程进行梳理和优化，打通部门之间的横向连接，使整个组织能共享监管政策、单位发展战略、工作实施进度等信息，彻底解决信息与沟通壁垒、流程中断以及管理层对信息与数据的垄断等问题，促进管理决策透明化，实现真正的内部控制全员参与。

（三）加强内控管理队伍建设，培养内部控制专业人才

内部控制管理并不是若干细分工作的简单相加，而是需要从事业单位整体战略出发，全面理解内部控制的意义，同时横跨多个部门整合和设计具体控制流程，保证控制措施得到有效执行。因此，事业单位应建立适合本单位实际情况的内部控制体系，设立或指定专门的内部控制职能部门，明确内部控制管理岗位，同时培养专业的内部控制管理人员。现阶段，内控管理人才的招聘和培养应当关注对象的综合素质，比如跨部门沟通协调能力、高效的执行力、创新能力、学习能力、逻辑思维能力、大局观和对新技术新政策新环境的快速反应能力等等[4]。

虽然培养内部控制专业人才不应仅仅局限在针对财务人员的培养，但是促进财务人员向内部控制管理人员转型是事业单位培养综合型内控人才的便捷路径。当前，掌握大量运营信息的事业单位财务人员不再仅仅把自己的职责定位在提供真实完整的财务信息，受进一步加强内部控制工作和加强财务监督工作的新要求影响，财务人员开始越来越多地关注事业单位的发展现状和规划，积累了汇集、分析和运用财务数据的经验，参与到决策前的判断和决策后的核查中来。知识体系的全面性以及相关工作经验的累积，使得财务人员参与内部控制管理具有一定的优势。当然，知识体系较全面、学习能力较强、具备行政管理经验的其他事业单位工作人员也应在聘用和培养内控人才的过程中予以重点考虑。

事业单位应采取相应措施，加强内部控制管理人员选拔后的专业培养，比如创造跨单位学习交流机会，提供丰富的指导和培训，健全激励机制，关注内控人才的职业发展，激励内控人才发挥最大潜能，营造良好的内控环境。

（四）加强基础设施建设，解决信息化建设瓶颈

事业单位在构建单位内部数字化生态系统时，应注重所需硬件设施和软件系统的配置，关注配置的软硬件产品所处的生命周期以及未来技术的发展方向，合理预期其使用寿命能否适应单位的发展速度、技术的更新速度以及内外部环境的变化速度。构建数字化基础设施是数字化时代单位加强内部管理、促进事业发展的物质保障。在基础设施建设过程中，事业单位可采用云计算等技术积极建立数据共享模式，降低建设成本，同时解决数据存储容量不足的问题。加强数字化基础设施建设，必将提升事业单位对数字化人才的需求，需要事业单位注重对数字化人才的引进和培养，同时推动职工提高数字化技能与管理能力，推动数字化技术在内部控制各项工作中及时响应、高效应用[5]。

（五）加强网络和信息安全管理

在网络安全管理方面，事业单位可以综合管理成本、管理效率、数据量和技术人员储备量等因素确定适合本单位实际情况的管理方式，选择采购网络安全管理技术和设备，由技术部门进行管理，或直接采购第三方专业机构提供的安全解决方案，简化单位的网络安全管理工作。在信息安全管理方面，事业单位需要在服务对象信息、单位内部信息和职工个人信息等方面建立相应的管理控制。例如，经服务对象授权后，系统方能采集其填报的个人或企业信息，设置相关功能，使信息在使用时转换成匿名方式，維护服务对象的隐私安全。合理设置系统使用权限，采用不相容岗位职责分离制度，增强职工的信息安全意识，防止单位内部信息泄露。完善应急管理机制，建立独立数据库，同时更新、实时备份，防止数据丢失[6]。

（六）完善监督与评估机制

为了解决监督评估不足问题，需要采取一系列措施来提升事业单位内部控制的监督和评估机制。

首先，建立独立的监督机构是开展相关工作的重要基础。监督机构应该具备独立性和权威性，能够对事业单位的内部控制进行定期和全面的监督。借助独立的监督机构，可以及时发现和解决内部控制的问题，提高其有效性和可靠性。

其次，制定一套科学、全面的评估方法保证相关工作顺利进行。评估方法应该能够全面评估事业单位内部控制的各个方面，包括风险识别、控制活动、信息与沟通、监督等。同时，评估方法应该具备灵活性和适应性，能够根据不同单位的特点和需求进行调整和优化。通过制定科学、全面的评估方法，更好地了解事业单位内部控制的现状和问题，为改进提供有力的依据。最后，加强内部控制人员的培训和能力建设，是提升事业单位内部控制的关键。内部控制人员是实施内部控制的重要力量，其专业素质和能力水平直接影响到内部控制的有效性。因此，实践中应借助系统的培训，全面提升有关人员的专业知识和技能。在此基础上，建立健全的激励机制，激发内部控制人员的积极性和创造性，使其能够更好地履行职责，推动内部控制的改进和发展[7]。

四、结语

“加快数字化发展，建设数字中国”是“十四五”时期的主要任务之一。数字化变革趋势下，事业单位应抓住难得的历史机遇，以数字强国的发展战略为指引，加快推进内部控制体系建设、组织实施、监督评价的一体化建设，探索提升内部控制工作质量和效率的数字化解决方案，全面赋能事业单位创新发展。

引用

[1]王明明.大数据时代加强事业单位财务内控管理工作创新思路探究[J].交通财会，2022（07）：75-78.

[2]赵春娇.大数据时代事业单位财务内控管理工作创新探究[J].中国农业会计，2023，33（14）：52-54.

[3]彭翔.大数据时代事业单位内控管理存在的问题及对策[J].财会学习，2023（25）：170-172.

[4]刘萍.大数据时代行政事业单位会计管理面临的问题及对策[J]. 财会学习，2023（09）：84-86.

[5]刘玉艳.事业单位内部控制数字化建设研究[J].会计师，2022（12）：97-100.

[6]刘罡.浅议事业单位内部控制审计——以农业农村部直属事业单位为例[J].中国农业会计，2022（08）：22-24.

[7]蔡琼.刍议事业单位内部控制建设及风险管理[J].中国注册会计师，2023（06）：96-97.

作者单位：中国版权保护中心

责任编辑：王颖振