黄河流域生态环境司法保护的实践困境与优化路径

2024-06-03刘晓鸣曹振

学习论坛 2024年3期

刘晓鸣曹振

［摘要］黄河流域生态环境治理对于促进人与自然和谐共生的中国式现代化实现具有重要的实践意义。由于现行法律规范限制，黄河流域生态环境司法保护面临着政策主导司法的政治性困顿、体制改革的合宪性理论难题、集中管辖制度的合理性欠缺以及司法协作机制的规范性不足等实践困境。在法治轨道上推进黄河流域生态环境司法保护体制变革，应当通过建立司法政策的法律转化与适用保障机制，修改组织法或者以全国人大授权方式确保改革的合宪性，推进司法集中管辖权的横向配置和纵向分配，强化流域审判机关之间，审判机关与检察机关、行政机关之间的多重规范化协作机制，全面提升黄河流域生态环境司法保护水平。

［关键词］中国式现代化；黄河流域生态环境保护与高质量发展；流域治理；司法保护

［中图分类号］D922.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608（2024）03-0128-09

一、问题的提出

党的二十大报告深刻阐释了“中国式现代化”的理论命题，指出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”［1］。在全国生态环境保护大会上，习近平强调“以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化”［2］。黄河流域生态环境治理作为美丽中国建设的重要一环，近年受到广泛关注。2023年4月1日起正式施行的《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）不仅要求建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，还明确指出要加强黄河流域司法保障建设，组织开展黄河流域司法协作等，为司法服务黄河流域生态保护和高质量发展提供了规范指引与实践遵循。但现有研究主要是从理论到实践的规范主义立场，着眼于黄河流域生态环境保护的法律实践并进行反思和完善的成果乏善可陈。鉴于此，本文在全面梳理黄河流域生态环境司法保护现状的基础上，探讨其中存在的司法保护难题，进而提出具有实践意义的完善方案，为推动黄河流域生态保护和高质量发展、建设人与自然和谐共生的中国式现代化提供理论参考。

二、黄河流域生态环境司法保护的实践样态

（一）黄河流域环境司法体制的组织調适

黄河流域环境资源问题具有跨区域的特点，黄河流域司法审判模式对此进行了适应性改革，即打破传统以属地管辖为主的流域生态保护案件管辖方式，实行环境资源案件集中管辖制度［3］。2020年以来，黄河流域现有环境资源审判庭、合议庭、人民法院至少793个［4］。案件集中管辖制度总体上可以分为以下两种：一是专业法院系统管辖模式。河南省、山东省以及青海省以既有铁路运输法院系统为基础，集中管辖所辖黄河流域及其他流域的环境资源民事、行政案件，有的扩大至刑事案件，但均实行铁路运输基层法院和铁路运输中级人民法院两审终审制（见表1）。二是专门法院/法庭管辖模式。除上述三省之外的沿黄地区普遍采取在市县两级法院以设置环境资源审判庭、成立环境资源审判团队的方式，集中审理黄河流域内环境资源案件。其中，宁夏进行了基层人民法院跨区集中管辖和银川中院集中管辖的模式改革；甘肃设置了兰州环境资源法庭和林区法院（法庭），专门管辖黄河流域甘肃段的环境资源案件。值得一提的是，经最高人民法院批准，河南省高级人民法院于2022年设立了郑州环境资源法庭，其隶属于郑州铁路运输中级人民法院，因此将其归入专门法院模式。

（二）流域司法运作机制的内部优化

1.法院跨区域司法协作增多

随着环境治理法治理论的不断深化与长江等流域保护经验的推广，有关黄河流域生态环境治理理念也逐渐转向系统论视角。《黄河保护法》规定的“组织开展黄河流域司法协作”，使得跨区域司法协作成为当前黄河流域司法保护的重要实践之一。从表2来看，黄河流域跨区域司法协作呈现如下特征：一是随着黄河流域生态环境保护和高质量发展的政策落实以及《黄河保护法》的出台，跨区司法协作集中在2023年，占全部司法协作实践的一半以上；二是跨区司法协作协议的参与法院层级多样化，涵盖省（区）、市、县三级；三是所跨区域范围，既有省（区）内跨区域协作，亦有跨省（区）协作，以跨省（区）协作为主；四是在跨区域司法协作机制上，多以签订正式协作协议来落实协作内容。从内容来看，上述倡议、协议等主要涵盖联席会议、信息共享、案件协作、重大案件跨区域协商、生态修复协同等机制，以协商沟通为实践底色。

2.注重法院与检察院、行政执法等部门协调联动

环境资源违法行为大致可以分为侵害私人利益和侵害公共利益两种类型，都可能触发民事、行政和刑事诉讼程序。但由于人民法院遵循谦抑性原则，在环境资源违法行为规制方面发挥最终制裁功能，尤其是当环境公益受损时，需要由自然资源、生态环境、水利等行政部门进行调查、处罚。在行政机关怠于履行职责时，检察院方可进行法律实施上的监督。因此，这就导致流域环境风险治理面临碎片化困局、呈现单一行政主导特征、侧重事中事后监管状态［5］。实践中，黄河流域生态环境司法协作多以检察院和行政机关的“对接型合作”［6］为主，如甘肃、河南、山东等沿黄地区省人民检察院联合本省河长办推行“河（湖）长+检察长”协作机制；河南省人民检察院还联合河南黄河河务局成立协作机构，与省林长办推行“林长+检察长”制。总体来看，行政、检察与审判机关的协同性、合作性逐渐增强，形成了“行政执法+检察监督+司法审判”的治理模式。

（三）流域环境司法理念的发展革新

1.从惩罚性司法理念迈向恢复性司法理念

传统惩罚性制裁作为一种静态法律责任，基本上要求侵权人承担金钱给付义务，而环境恢复义务则由社会主体或者政府部门承担，具有责任不匹配的弊端。为此，司法实践中发展出恢复性的环境侵权承担责任方式。这种责任方式的优势在于其不仅考虑到行为的违法性，而且认识到违法性的行为所带来的危害，关注被害人及社会中受犯罪行为影响的其他成员对犯罪行为的反应［7］。黄河流域生态环境司法责任的追究目标应当是在要求违法犯罪者承担传统法律责任的基础上，责令其履行生态环境的修复责任［8］。目前，黄河流域沿岸已有多家法院采取了恢复性司法治理模式，通过司法公益林、司法修复实践基地等模式，要求当事人以补植复绿、增殖放流、劳务代偿、认购“碳汇”、第三方治理等多种创新方式，承担动态的环境修复责任，回归及时修复生态环境的初衷。而检察院则通过环境公益诉讼、检察建议、检察公益生态修复基地等模式，督促行政机关履行生态环境修复的职责。

2.从补救性司法责任迈向预防性司法责任

补救性司法责任源于“权利”与“责任”相关的基本法理，其功能在于填补权利人的损失，但禁止权利人因此获利，从而压缩惩罚性赔偿的适用范围。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）所确立的生态损害惩罚性赔偿仍以事后制裁为主，这制约了环境治理事前、事中预防作用的发挥。事实上，现代社会风险治理是系统性的，尤其是以预防为重要环节，这恰恰符合黄河流域生态环境风险规制的诉求。倘若遵循原告主体适格、损害结果实在的传统环境损害救济思路，无疑会忽视潜在的，但可以提前规避的环境风险。当然，这不意味着当事人的权利义务被置于不确定的法律状态。相反，经由《民法典》物权请求权、人格权请求权和预防性侵权责任请求权，构成了环境预防性民事责任的请求权基础［9］，环境预防性司法存在合理的法律依据，并且，结合侵权损害因果关系认定规则，预防性司法责任处于高度可能性的因果关系范畴［10］。据此，黄河流域内的一些法院通过环保禁止令、环境公益诉讼以及检察监督等形式，促进预防性司法理念的实践转化。

三、黃河流域生态环境司法保护的多重困境

（一）政策困境：黄河流域司法保护改革的政治性特征

政策主导体制改革成为当下国家治理的基本方式。《黄河保护法》的制定背景就体现了鲜明的执政党政策导向。首先，自生态文明建设成为国家发展战略以来，环境治理被置于与经济发展同等重要的优先地位，诸如中央环保督察、流域治理、环境资源税费改革等制度变革均是以中央政策为先导的。其次，在黄河流域治理问题上，党中央通过召开黄河流域生态环境保护和高质量发展相关会议、出台《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等政策文件，关注黄河流域管理体制建设，促进生态保护与修复等事项。再次，基于我国党政体制，司法权肩负着落实中央政策、指示、精神的政治责任。为此，最高人民法院、最高人民检察院以及其他司法机关发布了一系列司法文件执行党中央关于黄河流域生态保护政策，由此形成了以执政党生态文明政策为主体、流域治理政策为主干、黄河流域生态环境治理为枝干的黄河流域生态环境司法保护政策结构。

然而，最高人民法院、最高人民检察院发布的一系列司法政策并不完全是依据现行法律法规而为的，而是将执政党生态文明政策转化为司法政策运用于司法实践。由于《黄河保护法》原则性、框架性规定导致其并不足以支撑黄河生态环境司法保护的实践需求，因此，在《黄河保护法》正式颁布之后，最高人民法院、最高人民检察院以及沿黄九省区的地方法院、检察院出台了该法实施意见，以推动该法的具体执行。但是，黄河生态环境的政策治理特征导致实践中过度依赖命令控制型规制工具、规制工具运用不均衡等问题［11］，不利于流域法治化治理。

（二）理论困境：黄河流域司法体制改革的合宪性难题

1.黄河流域司法集中管辖缺乏宪法法律依据

根据表1，黄河流域九省区均建立了跨行政区划的环境资源案件集中管辖法院或者法庭。目前，官方有关跨行政区划司法集中管辖的正式提法，最早见于党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。不过，根据1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百二十九条第一款，国家设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。尽管《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称《人民法院组织法》）第二十七条提出，人民法院根据审判工作需要，可以设必要的专业审判庭，但依照法院设置条款，这也仅是某个法院内部审判机构的设置权限，并非跨区域专业性管辖依据。因此，黄河流域环境资源案件的跨区域管辖模式缺乏宪法法律依据。

此外，学界还有一些主张认为，应当成立专门的黄河流域法院，破解集中管辖存在的地方保护倾向［12］，但这种观点值得商榷。按照官方解读，专门人民法院是指国家以法律形式设立的专门审理特定领域或特定类型案件的法院［13］。《宪法》第一百二十九条第一款将专门人民法院列举为“军事法院等”。不过，2018年修订的《人民法院组织法》第十五条第一款将专门法院扩大解读为“包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”，没有列举相关法院以外的其他专门法院类型。第十五条第二款进行了细化规定，即“专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定”。这为专门法院类型扩张留下了组织法的空间。然而，全国人大常委会能否授权其他国家机关改革涉及国家基本制度、应当由全国人大全体会议享有的绝对保留权力，仍有疑问。

事实上，在法院设置流程中谁可以启动设立一个法院、一个法院设立如何获得审批、法院设置数量如何控制等事项，这些都是当代中国法院设置中未被充分重视的问题［14］。即便认可《人民法院组织法》对《宪法》法院类型条款的扩张解读，但也很难看出“等”字具有“等外等”意思表示。换言之，在当前规范条款之下，仍然无法得出铁路运输法院建制上的合宪性，部分省区黄河流域环境资源案件由铁路运输法院管辖于法无据，而成立专门的流域法院亦欠缺理论基础。不过，有学者提出可以将海事法院作为黄河流域司法管辖的专门法院，赋予海事法院审理黄河流域水资源开发、水环境污染、水生态保护等案件的权能［15］。这似乎可以回避专门法院设置合宪性问题。但事实上，专门法院不仅存在管理体制上的问题，还存在与党政机关以及上级法院的外在环境问题［16］。这些尚未解决的问题均对黄河流域生态环境司法保护效能的发挥，形成了事实上的制度阻碍。

2.黄河流域司法协作有悖法秩序统一性原则

司法权从根本上说是中央事权。地方各级法院并非地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院，其司法权直接来源于国家法律的规定或者授权。尽管当前以《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十三条为依据的地方区域协同立法和区域政府协作实践正在如火如荼地展开，但地方自主权中并未包含司法自主权，仅限于有限的立法自主权和行政自主权。当下学理层面的黄河流域事权配置研究［17］，以及“流域环境协同治理规划制度”的建议［18］，均是在这个层面展开的。事实上，《宪法》早就明确了“国家维护社会主义法制的统一和尊严”的法制统一原则，而法院肩负着落实统治阶级共同意志的终极任务，这就导致包括黄河治理在内的流域司法协作面临司法自主与司法统一的矛盾。

就实践来看，黄河流域法院司法协作的事项集中在统一司法适用标准、加强信息共享、促进执行合作等多方面，而其中统一司法适用标准的做法，事实上已经超越地方法院职权范围。依据《立法法》第一百一十九条之规定，最高人民法院享有司法解释制定权；依据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》之规定，最高人民法院享有指导性案例发布权，地方各级法院均无权制定这类约束性文件。当然，维护法制统一并非完全阻断地方司法的自主性，《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第九条和第十条就分别规定了高级人民法院和中级人民法院的审判业务指导权。但显然，这种指导权的前提是不违背法律和司法解释，因而高级人民法院和中级人民法院只能对司法解释规定不明的法律适用问题进行解读，这种解读并非正式法源，不具有强制适用效力。因此，如何在法秩序统一性原则约束下，提升地方司法机关在黄河流域保护上的积极性、创造性，是未来立法应当重视的重大现实问题。

（三）制度困境：黄河流域司法集中管辖的合理性反思

1.存在司法便宜性与审判经济性矛盾

对黄河流域司法集中管辖的合理性反思，首先应当考虑司法便宜性和审判经济性的平衡问题。实践中，黄河流域环境资源案件司法集中管辖改革的出发点主要在于以下方面。一是黄河流域环境资源案件数量不多。公开数据显示，2022年，黄河流域经济第一大省和第二大省的山东、河南，其审理的黄河环境资源案件分别为441件、1010件。而该年度全国受理一审环境资源案件273177件，审结246104件［19］。二是黄河流域环境资源案件审判力量薄弱，且重点关注合同、侵权等传统民商事领域，环境资源行政和刑事审判力量相对稀缺。环境资源集中管辖也导致一些问题。一方面，增加了当事人的应诉成本。黄河流域省区总体上经济不发达，交通等基础设施不甚便利，大多数当事人无力承担诉讼的时间成本、费用支出等，其权利损害不能及时获得救济。另一方面，流域案件的跨区集中审理，会导致调查取证不便利，尤其是可能造成环境资源行政案件和刑事诉讼当事人的诉权受限。此外，即便一些地方设置了环境资源审判庭的巡回法庭或者司法基地，但仍是非制度化、规范化的司法运作模式。

2.具有弱化本级人大监督的现实可能

依照《宪法》第九十五条、第一百零一条之规定，我国地方各级人民代表大会的设置遵循行政区划基本原则，地方人大选举本级人民法院院长和本级人民检察院检察长，是人民主权原则在地方国家机构事务上的规范表达。因此，地方人大及其常委会（不含乡镇）具有监督司法机关的当然职权。由于黄河流域环境资源案件实行集中管辖，事实上割裂了人大和法院之间的确定性监督关系。以河南环境资源案件集中管辖为例，该省沿黄9个地级市及济源产城融合示范区下辖的44个市、县（区）和7个开发区等地区环境资源案件由郑州铁路运输两级法院集中管辖，但依据《河南省人民代表大会常务委员会任免地方国家机关工作人员办法》第二十二条第三款规定，郑州铁路运输中级人民法院和郑州铁路运输法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由省高级人民法院院长提名，省人大常委會决定任免。这就造成了人大对同级法院的审判监督与人民主权原则背离现象。依据代议制基本原理，各级人民代表大会代表不同层级的人民利益，本区人大无权跨区监督集中管辖法院。这些法院只能依据现有的组织管理体制，继续由相应人大及其常委会进行监督，原地区人大因而无法有效真正维护辖区人民群众切实利益，产生人大监督错位问题。而实行环境资源案件专门法院或者法庭集中管辖模式，亦存在上述制度困顿。

（四）实践困境：黄河流域司法协作机制的规范性缺失

1.司法协作的分工合作界限模糊

司法协作协同是流域生态保护的重要手段，是实现流域生态可持续发展的重要保障。在黄河流域司法协作实例中，法院、检察院以及公安、水务、水利、自然资源等部门协作本身不是职权行为，而是职权辅助性行为［20］。然而，如此协同行为无法获得充分的规范支撑。其一，我国《宪法》第一百四十条有关国家机构“分工负责，相互配合，互相制约”的关系规范遵循了功能主义分权主场，并非严格的权利对抗式架构。不过，司法实务中对公检法机关之间的关系更多强调“分工”“配合”，而较少关注“制约”。该条款的“以保证准确有效地执行法律”是对“分工”“配合”的实质限制，也是对“制约”的再次阐释。《宪法》第一百四十条的公检法关系条款仅限于刑事案件，并不包括民事纠纷和行政争议案件。其二，即便功能主义的权力配置模式，仍然尊重了不同权力的本质，在既往宪法权力制度基础上，扬弃式地补强了人大、法院职权，弱化了权力对抗性。因此，在黄河流域司法协作实践中，行政机关、检察机关和审判机关过于密切的协同行为会回避权力分工的基本考量，可能出现“未审先定”的结果，损害个人、企业的合法权益。

2.司法协作的规范化运行机制缺失

在中国国家治理的演进历程中，基本上形成了以法制为主的正式制度和除此之外的非正式制度两种逻辑。但是，现代国家运行并非全部借助正式途径，而是以商谈、沟通、非官方渠道等非正式方式，对国家决策进行适当补充，以增强决策的科学性与接受度。长期以来，黄河流域司法协作机制被视为非正式机制，《黄河保护法》将其上升为正式机制。值得一提的是，有学者提出了长江流域要建立流域协同机制的立法建议［21］，但《中华人民共和国长江保护法》并未纳入这一制度建议。由此看来，流域司法协作实质上面临双重困境：一是作为正式制度的规范性缺失，尚未建立起统一的行动框架，仅是各地的自主实践和宏观司法政策指引；二是很多协作协议流于形式，实际操作性不足［22］，具有非正式制度的诸多弊端，不仅没有强有力的法治约束机制，而且缺失争议解决的官方机制。倘若法院之间因流域司法管辖、司法执行、裁判统一等事项产生争议，则无法以法治化方式正式解决。

四、黄河流域生态环境司法保护的优化路径

（一）构建黄河流域生态环境保护政策的司法运用机制

1.推动黄河流域生态环境保护政策司法转化

政策司法化，即人民法院以司法解释、司法文件、指导性案例等为载体，把党的政策转化为司法政策并运用于司法审判全过程的实践活动。党的十八大以来，国家把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，发布了一系列关于黄河流域生态环境保护的政策性文件。最高人民法院的特殊地位和功能，决定了其是法院系统中最重要的政策司法化主体。在黄河流域生态环保政策司法化过程中，最高人民法院将党的黄河流域生态环保政策通过一定的方式转化为司法政策以指导司法审判，其所扮演的是一个“政策转化者”的形象。因此，优化政策司法化的效果，关键在于提升最高人民法院的政策转化能力。具体来说，首先，最高人民法院政策司法化过程中应当进行符码转化，将黄河流域生态环境保护政策中的抽象原则，预防性、恢复性治理理念等具体化为法律条文，实现政策语言向法律语言的理性转化。其次，最高人民法院应当通过制定黄河流域生态环境保护的司法解释，形成具有确定性、可操作性的个案处理依据，通过法律适用论证方式寻求个案正义。再次，最高人民法院应当发布黄河流域生态环境保护政策司法运用的指导性案例，统一裁判制度，使法律、司法解释与指导性案例形成“一体两翼”的政策司法运用裁判规则。

2.建立法官运用黄河流域生态环保政策的容错机制

宏观层面，最高人民法院积极响应党中央提出的黄河流域生态环保政策，将黄河流域生态环保政策司法化，促进形成了黄河流域“生态优先，绿色发展”的司法服务新格局。微观层面，法官在适用环境法律的同时，将黄河流域生态环保政策引入司法裁判，为黄河流域经济社会发展全面绿色转型提供了有力的司法保障。由于流域环境问题具有整体性、综合性、复杂性，亦具有强烈的地方性和特殊性。流域环境司法中涉及的利益多元复杂，加之新兴环境利益诉求不断出现，使得在流域环境司法中开展利益的识别与权衡困难重重，加剧了法官运用政策的困难。不同的法官对黄河流域生态环保政策可能存在不同的解读，法官运用黄河流域生态环保政策承担较大的审查压力和论证责任风险。黄河流域生态环保政策具有原则性、抽象性，而《黄河保护法》侧重行政执法层面，法官面临如何在审判实务中落实中央“重点治理环境违法行为”要求［23］与当事人权益保护之间的平衡难题。因此，应当以激励导向建立法官运用黄河流域生态环保政策的容错机制，破解法官思想误区，树立辩证思维，既要坚持严格司法，又不能限于机械司法，明确特定情形下免于或者从轻、减轻处罚法官的法律责任或者党纪、政务处分责任，从而达到加大环境保护治理力度的效果。

（二）完善黄河流域司法保护体制改革的法律控制机制

1.修改有关人民法院建制的组织法条款

在现行法律规范中，有关人民法院机构设置和职权配置的条款主要集中在《宪法》“人民法院”一节，并通过《人民法院组织法》进行了一定程序的扩充，但这些立法文件中并无专门法院、集中管辖以及司法协作的条款依据。当然，法律是对过去实践的总结凝练，立法者可能受制于特定社会历史条件无法准确预料到未来发展态势，因此需要转向法律的修改乃至制定新法。

由于人民法院建制条款涉及国家基本司法制度，《立法法》第十一条要求针对人民法院的产生、组织和职权事项职能制定法律，实行严格的法律保留原则。因此，宪法上有关法院组织和诉讼原则等方面的规定，需要《人民法院组织法》作更富有操作性的具体化規定，而不应径直采取拿来主义［24］。据此，要实现黄河流域司法体制改革的合宪性合法性，理想状态是修改《宪法》第一百二十九条和《人民法院组织法》的法院类型条款，调适人民代表大会制度，使之符合黄河流域司法体制改革的实践需求。不过，立法活动应当维护法秩序统一性与确保法秩序的稳定性，频繁修改组织法并非最优选择，相关组织、职权条款应当留存专门法院设置的制度空间。而制度容许度的边界应当遵循严格的实质法治原则，需要从保障人权基本角度出发，建立专门法院设置评估程序，吸纳专家学者、社会公众的参与，避免容许条款沦为无限制的“口袋条款”。

2.由全国人大常委会授权流域司法体制改革

现阶段启动修宪和相关组织法的修改活动时机尚不成熟，有效方式是通过全国人大常委会授权改革机制实现形式合法性。随着我国全面深化改革进入深水区，授权机制即是动态实践应对静态规范的权宜之计。因此，授权机制往往带有试验性色彩。比如，授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定、授权国务院开展房地产税改革试点、授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规等。当然，全国人大及其常委会授权机制应当遵循宪法保留、法律绝对保留之基本要求［25］，所授之权应当明确、具体。就黄河流域司法体制改革而言，应当回归法治轨道，摒弃司法政策主导实践的经验主义做法。全国人大常委会应当尽快授权最高人民法院开展黄河流域司法体制改革工作，明确跨行政区划司法集中管辖、司法协作、流域法院设置等授权事项，确定授权目的及授权期限，并通过专项监督对授权实践进行宪法监督，确保改革的合宪性。

（三）调适黄河流域生态环境司法管辖的制度设计

1.优化黄河流域司法管辖权的横向配置

前已述及，通过全国人大授权或者修改相关组织条款的方式，能够实现黄河流域司法集中管辖制度的形式合法性，进而应当考虑集中管辖权限的横向分配问题。事实上，不仅是黄河流域环境资源案件实行了集中管辖模式，全国大多数地方法院也进行了环境资源类案件的集中审理。流域是集环境、经济、社会有机联系的巨系统，流域案件集中管辖不能限制在某一方面、某一类型［26］。因此，核心问题在于确定环境资源类案件集中管辖法院的标准。从实践来看，集中管辖法院的确定考虑因素较多，不仅有当地法院人员配置、受理案件规模等，还有环境资源审判专业性能力程度，更考虑了流域、林区、湖区等地理单元因素。然而，改革方案考虑了上述诸多相关因素却忽视了起诉便宜的诉讼定位。推动黄河流域生态环境类案件集中管辖改革，需要以人口规模、辖区面积、案件数量等一般性标准，和地理单元、审判人员规模等特殊性标准，综合确定管辖法院及其派出法庭或者巡回法庭建制。实际上，巡回法庭模式的出现意味着黄河流域部分地区的环境资源类案件数量偏少，但巡回审判可以减轻当事人的舟车劳顿之苦，亦能推动现场审判的普法效果，因而需要推动巡回审判制度化建设。此外，由于司法集中管辖对当事人造成较多不利影响，且黄河流域大多数省区属于经济欠发达地区，法院应当通过诉讼费用减免、强化法律援助、引入社会公益组织参与等多种方式，加强弱势群体诉权保障力度。

2.完善黄河流域司法管辖权的纵向配置

除优化黄河流域生态环境案件横向层面的基层人民法院与中级人民法院管辖权限外，还应当考虑这类案件的纵向管辖权、审判权配置。按照目前的实践情况，黄河流域生态环境案件基本上遵循基层人民法院一审、中级人民法院二审，以及中级人民法院一审、高级人民法院二审两种审判权限设置思路。考虑到沿黄地区地方各级法院在审判黄河流域生态环境案件上具有职能趋同性，结合培养基层人民法院审判力量的现实需要，应当推进黄河流域司法管辖权的纵向改革，各级法院各司其职，落实上下级之间的业务指导与监督功能。具体来说，首先应当遵循一般性纵向管辖权配置思路，将黄河流域环境资源一审案件交由享有集中管辖权的基层人民法院审理；所属中级人民法院负责上诉案件的二审，高级人民法院则进行第一次再审，最高人民法院对重点案件进行选择性的再审，突出其法律适用与政策适用的角色定位。通过上述制度设计，推动法律正确、统一实施，将黄河流域生态环境矛盾化解在基层人民法院。

（四）优化黄河流域环境司法运作系统的内外联动机制

1.完善法院跨区域司法协作机制

流域作为整体性概念，覆盖范围往往较大，可以划分为更为细致的地理区域，据此形成不同的生态环境系统，衍生出不同的环境治理需求。从法院间司法协作实践来看，基本上形成了基于同一行政区划，或者相近地理单元的协作模式，以分割式方式达成区域司法保护合作，但也会导致部分流域合作空白。因此，推动沿黄法院跨区域司法协作，首先，应当以流域整体保护为基础，以流域重点地区协作为扩展，形成最高人民法院主导下的省际合作、各省区高级人民法院主导下的市域合作，专注于环境资源类案件的法律适用标准统一性问题，而基层人民法院则需侧重事实查明和法律适用，减少行政性事务的干扰。其次，应当对黄河流域司法机构制定的、有关司法协作的各类规范性文件进行清理，由最高人民法院出台黄河流域法院跨区域司法协作的司法政策文件，明确常态化的框架机制，适时上升为立法规范。再次，鉴于法院上下级之间仅限于业务指导关系，黄河流域法院跨区域司法协作协议应当向同级人大常委会备案，接受外部监督。

2.规范流域环境司法外部协同关系

受制于功能主義权力分工的宪制要求，黄河流域审判机关与检察机关、行政机关的司法协同面临理论上的障碍，因而需要重新理解司法外部协同关系。具体来说，在微观层面，应当坚持权利功能的原初立场，法院应当侧重于对环境资源民事、行政、刑事案件的司法审查，尤其是加强对行政机关履职尽责、检察机关审查起诉的审判监督，确保职责边界的清晰明确。检察机关也应当恪守检察权的边界，除依法参与公益诉讼案件之外，审慎提前介入黄河流域环境资源案件；同时需要强化对行政执法部门作为或者不作为的监督，促进其依法、规范行为。在宏观机制层面，应当由中央司法部门会同沿黄九省区的省级司法部门共同制定司法协同规划，实现全流域司法保护的制度统一。由于黄河流域生态环境保护的行政主管部门较多，应当在司法协作规划的制定过程中引入自然资源、水利、水务、生态环境等行政执法部门的参与，确保司法协同规划与其他规划的有效衔接。

五、结语：迈向人与自然和谐共生的现代化流域司法

黄河流域生态环境保护是推进美丽中国建设和人与自然和谐共生的现代化建设的重要内容，但是，环境治理是系统工程，需要综合运用多种手段，法治既是其他手段的基础，也是其他手段的保障［27］。要实现黄河流域生态环境司法保护机制的法治化，首先，要建立推动黄河流域生态环境保护政策司法化与法官适用司法政策的容错机制，以增强黄河流域生态环境保护政策司法运用效果；其次，应当通过修改人民法院建制条款或者全国人大授权方式，明确黄河流域司法体制改革的宪法法律依据；再次，通过优化黄河流域集中管辖权的横向配置以及纵向配置，规范黄河流域环境资源类案件管辖制度；最后，建立省级和市级的跨区域法院协作机制，明确纠纷处置规则，规范法院与行政机关和检察机关的外部协同关系，强化司法系统的内外部联动能力，从而真正建立起权威高效的黄河流域生态环境司法保护机制。

［参考文献］

［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［J］.党建，2022（11）：4-28.

［2］全面推进美丽中国建设加快推进人与自然和谐共生的现代化［N］.人民日报，2023-07-19.

［3］侯学勇.融贯论视角下的黄河流域生态保护机制审视：以《黄河保护法》相关规定为分析对象［J］.法学论坛，2023，38（3）：105-115.

［4］乔文心. 加强长江、黄河生态环境司法保护构建新时代流域环境资源审判体系［N］.人民法院报，2021-11-26.

［5］杜健勋，廖彩舜.论流域环境风险治理模式转型［J］.中南大学学报（社会科学版），2021，27（6）：1-16.

［6］王佃利，滕蕾.流域治理中的跨边界合作类型与行动逻辑：基于黄河流域协同治理的多案例分析［J］.行政论坛，2023，30（4）：143-150.

［7］丹尼尔·W.凡奈思，王莉.全球视野下的恢复性司法［J］.南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版），2005（4）：130-136.

［8］刘志仁.黄河流域生态环境协同治理司法协作机制的建构［J］.法学论坛，2023，38（3）：97-104.

［9］李雯静.《民法典》视阈下预防性环境民事责任的适用规则［J］.法学杂志，2023，44（3）：123-137.

［10］马腾，陈海嵩.论生态环境司法的功能递进：由补救性司法向补救性与预防性司法转变［J］.学海，2023（3）：207-216.

［11］冯莉.《黄河保护法》实施背景下流域生态环境规制思路与完善对策：基于法律政策文本量化分析［J］.干旱区资源与环境，2023，37（7）：190-196.