城市轨道交通工程电子文件形成阶段质量管控研究

2024-05-31路靓吴霞岳家姝陈雯

北京档案 2024年5期

路靓吴霞岳家姝陈雯

摘要：城市轨道交通工程档案反映轨道交通建设全部流程，同时也在后续维护改造及经营管理中发挥重要作用。城市轨道交通工程具有建设周期长、涉及主体多元、形成文件格式复杂等特点。这不仅影响工程电子文件的质量，而且也给档案管理带来了挑战。论文阐述了城市轨道交通工程电子文件形成阶段质量管控的必要性，揭示了城市轨道交通工程电子文件形成阶段质量影响因素及其存在的问题，并从制度建设、人才培养、前端控制、系统功能四个方面提出了城市轨道交通工程电子文件形成阶段质量管控的策略。

关键词：城市轨道交通工程文件电子文件质量管控

随着城市现代化建设的深入发展和信息技术的迅速迭代，我国城市軌道交通工程（以下简称“城轨工程”）信息化水平显著提高。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》以法律形式明确了电子档案的法律效力，城轨工程文件管理部门正逐步探索电子文件“单套制”管理模式。然而实际工作中尚存在责任者不明、文件“四性”不合规、文件“轨”“套”“件”模糊不清等质量问题，直接影响城轨工程电子文件高效率流转与归档管理。着力做好城轨工程电子文件形成阶段质量管控是高质量管理城轨工程档案、推进城轨工程电子文件标准化，以及应对信息环境风险问题的必然要求。

一、城轨工程电子文件形成阶段质量管控的必要性

城轨工程电子文件是由城轨工程建设单位和参建单位在工程立项、审批、招投标、设计、施工、运营等全过程各环节产生的，通过数字设备及环境生成，以数码形式存储于磁带、磁盘或光盘等载体，依赖计算机等数字设备读取和处理，并可在通信网络上进行传送的各种形式的信息记录。城轨工程因具有建设周期长、涉及主体多元、阶段环节多、文件数量多且结构各异等特点，因此其所产生的电子文件相对于文书、财会等其他类型的电子文件面临更复杂的风险因素。从这个角度讲，从政策法规到业务工作都要求对其进行全面高效的质量管控。

（一）城轨工程档案高质量管理的必要前提

电子文件的运动过程是一个完整而连续的生命周期，对于档案管理而言，电子文件形成阶段的管理是“前哨站”，直接影响归档质量。城轨工程电子文件相比一般电子文件具有更强的阶段性，城市轨道交通涉及多条线路的建立、对接、改造，同一条线路上又有多个标段，每一分部工程、分项工程的每一批次文件，都要符合工程流程的闭合性和成套性。各单位在调研、可行性评估、审批、计划、勘测、施工、竣工各个阶段中产生的文件，建设程序中的审、批、报文件，都具备内在的有机联系。[1]高度的阶段性和成套性使得工程各阶段文件质量不仅相互影响，还直接影响归档、电子档案管理工作质量以及工程后续营运养护等业务活动。随着城轨企业单套制管理试点工作的逐步开展，城轨工程电子文件的质量对城轨工程档案管理的影响则更加直接。做好电子文件的质量管控是保障和提升电子档案管理水平、发挥电子档案作用的必要前提。

（二）城轨工程电子文件标准化管理的重要内容

标准化是城轨工程高质量发展的必经之路，城轨工程电子文件的标准化管理是其重要部分。做好城轨工程电子文件形成阶段质量管控，是其标准化管理的重要内容，也是一系列已出台规范性文本的要求。

一方面，国家和地方层面都已制定相关政策法规和标准，对一般性电子文件形成条件、管理流程、内容质量、系统建设等工作做出规定，比如《电子文件管理暂行办法》（中办国办厅字〔2009〕39号）第三章从硬件设施条件、系统功能需求、传输存储格式等方面对电子文件的形成与办理提出质量要求；《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）要求业务系统在电子文件形成阶段应完成电子文件及其元数据的收集，电子文件应达到齐全、完整等质量要求，并提出整理电子文件时应保持电子文件的内在有机联系，建立电子文件与元数据的关联；《电子档案单套管理一般要求》（DA/T 92—2022）提出，要保存和记录电子文件形成的关键节点，电子文件组件和构成要素要齐全完整。另一方面，近年来档案行业以及各地方政府陆续出台了针对城轨工程文件与档案工作的相关标准，其中亦对城轨工程电子文件形成过程、流转系统、整理归档、安全管理等做出规定，比如《城市轨道交通工程文件归档要求与档案分类规范》（DA/T 66—2017）第六章对城轨工程归档电子文件形成单位的信息系统等软硬件条件及电子文件质量做出了规定；《城市轨道交通工程资料管理规程》（DB11/T 1448—2017）要求城轨工程电子文件应实现“从形成到归档、保管、利用过程”中的“连续管理”；《城市轨道交通工程档案管理规范》（DB35/T 1833—2019）在“电子文件过程管理”中初步提出保存、登记、格式转换等质量规定。

（三）应对信息环境风险问题的必要准备

形成于数字环境的电子文件，内容和结构相较纸质文件都更容易被修改，而城轨工程从立项到建设、竣工验收，每个阶段都可能发生动态调整，工程设计和计划的修改与补充无法避免，工程计划的时间和目标也往往和预期有所偏差。因此，城轨工程电子文件往往需要频繁补充和更新，存储位置和格式也更不稳定，这为电子文件的完整、准确、安全带来挑战。此外，城轨工程项目业务类别繁杂、参与单位众多，[2]涉及桥梁、轨道、通信、土建等多个专业部门，业务环境非常复杂，根据前端业务需要，会形成大量不同文种、不同性质的文件；[3]文件信息的编码方式、文件存储的格式等，使得城轨工程电子文件在形成阶段更具复杂性。这要求严格把控城轨工程电子文件形成阶段的质量，防范信息环境风险。

二、城轨工程电子文件形成阶段质量影响因素与存在的问题

城轨工程电子文件质量受多种因素影响。在实际业务中，管理制度、业务人员、前端控制、系统功能等方面的问题尤其对城轨工程电子文件形成阶段的质量造成不利影响。

（一）管理制度：缺乏统一约束效力

城轨工程属重点建设项目，依托材料、建工、计算机等多个领域的高新技术，专业化程度高，信息化进程快，业务活动相关的制度更新相对更及时，比如产品标准、服务标准等，而当前城轨工程中实行的电子文件管理制度建设相对城轨工程发展却较为滞后，比如缺乏对CAD、BIM等电子文件及其元数据的管理细则。另外，工程各主体遵循的制度不统一。城轨工程中各建设主体选择遵循或参考的制度、标准各异。从档案行业到建筑行业，从部门规章到企业制度，纷繁复杂，制度要求不一、标准不同、或严或松，以致工程档案相关主体有时无所适从、各自为政。[4]

（二）业务人员：素质参差不齐

第一，城轨工程建设过程中，电子文件管理者多由业务人员兼任，他们往往以业务工作为主、以文件管理工作为辅，不注重所形成文件内容、结构的规范性，缺乏以长期保存和有效利用为长远目标而管理文件的前瞻意识。第二，城轨工程建设涉及多个单位，各单位对电子文件管理重视程度及所具备的软硬件条件不一，因而对业务人员电子文件管理素质要求不同，导致不同工程阶段和业务环节的电子文件没有按照统一质量要求形成和流转。第三，城轨工程电子文件形成过程中可能有多人经手，比如对于一些无纸化率尚不够高、纸质文件与电子文件“双轨制”运行、系统建设仍处于起步阶段的城轨工程参建单位，在工程设计、图纸编制与变更等业务活动中，通常存在审批材料以纸质形式签章再扫描为电子形式流转，以及图纸以纸质形式处理再扫描为电子形式保存等现象。在此过程中，多位经手人员行为留痕不到位、操作处理不规范等因素均会对电子文件的真实性、完整性、可用性和安全性产生不利影响。

（三）前端控制：管理不充分

第一，城轨工程建设过程中，电子文件管理与业务活动嵌套不紧密。城轨工程是一个庞大复杂的统一体，由多个功能不同、目标不同、标准不同的业务系统支撑其运行。在各类业务端，城轨工程电子文件以不同参数要求、不同编码与读写方式大量形成，而当前既没有普遍的、统一标准的业务端进行自动监测，也缺乏足够的人工控制，城轨工程电子文件的管理并未渗透到业务活动中。[5]第二，工程建设方、监理方、设计方等主体对电子档案凭证价值的理解和认可情况各不相同，一些单位由于经济、时间和精力有限，并不注重在城轨工程电子文件形成时就对其施加控制。第三，城轨工程电子文件单套制管理仍处于试点阶段，城轨工程形成的文件总体处于电子化率不高、纸质与电子并行的状态，电子文件管理缺乏整体设计与统一规划，城轨工程各类电子文件及其内容信息、背景信息和结构信息没有受到全程集成管理与监控跟踪，容易出现文件内容缺失、重复收集、格式混乱等问题，导致城轨工程电子文件质量难以得到保障。

（四）系统功能：迭代慢、待完善

城轨工程电子文件管理相关的信息系统主要包括业务系统、文件管理系统和档案管理系统三类，这三类系统的建设投入和功能完善程度都具有较大差异。业务系统随着城轨工程信息化程度日益优化，定期更新迭代，而文件管理系统和档案管理系统则相对滞后。城轨工程电子文件流转的系统非常复杂，比如即便在一个标段的工程内电子文件也会在大量不同单位和部门间流转，同一份表单文件可能要经过不同层级部门的审批，更可能会在施工单位和监理单位间来回传输。而当前文件管理系统同业务系统接口并未普遍建立，各类系统也并未普遍搭载文件监测、电子签章、元数据管理等功能模块，使城轨工程电子文件质量面临的风险因素难以把控。

三、城轨工程电子文件形成阶段质量管控策略

城轨工程电子文件质量管控，就是在其从形成到归档前的过程中，确保其形成规范、收集齐全、手续合规，对管理过程中产生的影响电子文件真实性、完整性、可用性、安全性的风险要素进行排除和纠正，使电子文件质量达到法律法规和行业规范确定的标准。具体而言，第一，要使城轨工程电子文件的真实性得以保证，内容和纸质文件保持一致，不被随意更改和调换；第二，要使城轨工程电子文件的完整性得以保证，收集应当齐全完整，包含电子文件形成的元数据；第三，要使城轨工程电子文件的可用性得以保证，特殊格式的电子文件需要与其可读软件或引擎一起移交，接收的电子文件要能够正常流转、读取、检索和利用；第四，要使城轨工程电子文件的安全性得以保证，必须附带证明其安全属性的元数据和数字签章，且拥有政府部门认可的合规性与合法性。针对城轨工程电子文件形成阶段质量影响因素，可以从以下四个方面做好城轨工程电子文件形成阶段的质量管控。

（一）统一管理制度

针对城轨工程建设周期长、牵涉主体多、形成文件类型载体复杂等特点，要求构建内容科学、运行有效的制度体系，以强化规则意识，从而管控好城轨工程电子文件的质量。我国城市轨道交通实行属地化管理，因此各地方城轨工程建设过程中遵循的标准规范有所不同，在地方范圍内，应避免各自为政的分散局面，强化规范化、标准化管理理念，完善城轨工程电子文件管理制度，着眼于工程各阶段，对工程参与主体即工程电子文件形成主体进行统一有效的约束，从制度层面厘清权责关系，为电子文件质量管控提供原则和方法指导。各参与主体应有意识地将制度精神体现在合同、协议中，并自觉落实制度规定，形成合力，共同做好城轨工程电子文件形成阶段质量管控。

（二）提升人员素质

针对城轨工程电子文件形成涉及多个单位、多个工程阶段和业务环节，以及电子文件形成过程中多人经手的实际状况，可建立统一的电子文件质量管理标准，纳入城轨工程电子文件所有相关工作人员的绩效考核中，建立人员考核与奖惩机制。在条件许可的情况下，可建立一支具有一定规模、学历与职称水平的专职人员队伍，定期对城轨工程电子文件形成和管理的相关人员开展业务培训，使城轨工程电子文件经办和管理人员既充分了解各业务环节、业务信息系统，也严格落实电子文件管理工作。此外，在电子文件形成与流转过程中，还应尽可能实现全程留痕并责任到人，实现责任追溯。

（三）强化前端控制

前端控制是指着眼于文件运动全生命周期，对电子文件从生成到归档前的过程进行统一规划、统一要求，将对电子文件质量的要求嵌入形成电子文件的业务系统中。强化前端控制，在城轨工程电子文件生成、捕获、集成、固化、登记、审计跟踪全过程实施控制，[6]是实现城轨工程电子文件质量管控的必要基础，能够有效预防对电子文件质量的损害。

第一，城轨工程电子文件质量直接影响归档工作质量，因此负责接收保管城轨工程电子文件的档案部门应充分了解城轨工程电子文件形成环节、类型、责任主体等实际情况，制定并指导落实文件形成、收集等工作细则；秉持“未雨绸缪、高瞻远瞩”的思想，提前搭建城轨工程电子文件清单体系，制定类目清单、单位工程清单、归档清单，明确不同类型电子文件的采集时间和保存方法、归档范围和归档方案，确定电子文件草稿、元数据、电子签章等要件的捕获和保存要求。第二，城轨工程电子文件从形成到归档的流转过程面临大量风险因素，需要各方努力做好其全生命周期的质量管控。城轨工程立项、设计、施工、验收各阶段都应有档案部门参与，工程建设各责任主体应主动配合、积极响应档案部门的监督与指导；对电子文件内容、格式、状态实施动态监控和实时检测，及时发现问题，保证电子文件正常读取和检索；做好风险防控，建立重要文件备份数据库或服务器，及时采集必要的电子文件形成背景、业务行为等相关元数据；加强信息系统平台一体化建设，统筹各主体工作，促进建设单位、施工单位、监理单位等多主体协同办公，实现不同环节间的紧密衔接和相互监督。

（四）完善系统功能

城轨工程各相关主体应破除系统壁垒，做好信息系统顶层设计和提前规划，实现主要系统相互对接，完善各系统接口建设，衔接OA系统，不同门类、规模和技术层次的业务系统，以及文件管理系统和档案管理系统或数字档案馆（室）系统，将电子文件管理要求嵌入前端业务系统，打通城轨工程业务系统与电子文件管理系统乃至档案管理系统，形成连续的、稳定的工程电子文件管理路径。对于系统功能建设，应充分考虑系统升级迭代进度差异、所采用的技术差异等因素。在城轨工程建设过程中，各主体的系统应具有满足城轨工程电子文件清单体系要求的控制要件，从而自动规范电子文件的形成和存储，实现电子文件精细合规流转，并要求系统接口能够满足后续不同数据格式电子文件及其元数据的安全完整传输。

*本文系江苏省档案局科技项目“江苏省城市轨道交通工程档案管理规范研究”（项目编号：2022-11）阶段性研究成果。