以“三治融合”促进基层治理：基于村庄社会差异的分析

桂晓伟

(武汉大学 社会学院,武汉 430072)

提要： 完善基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。然而,近年来伴随着资源下乡和规范下乡,乡村治理却出现了一些效能低下和形式主义的问题。对此,应该充分重视乡村区域差异和村庄事务类型差异,厘清阻碍基层治理有效的现实因素;深入分析基层治理的历史演变过程,挖掘兼顾规范治理和简约治理的理论资源。基于上述分析,自治、法治、德治的“三治融合”在理解乡村社会治理基础、兼顾规范治理和简约治理优势上具有重要意义。在三治之中,自治是建立村庄内生秩序并整合村庄内外资源的基本前提,法治是界定不同类型的村庄治理边界并优化相应问责容错机制的制度保障,德治是激发群众参与治理的主体性并有效运用各种治理手段的价值导向。三者的良性互动为优化资源下乡、完善基层治理、克服形式主义提供了一个可行的路径,从而为在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有益的启发。

如何进一步完善国家治理体系和治理能力现代化,是党的二十大报告所强调的在新时代不断创新和发展中国式现代化的一项重要工作;而如何优化资源下乡方式,进而完善基层治理和乡村振兴则是在新时代进一步推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要议题。实际上,乡村治理既是国家治理的基石,又是乡村振兴的基础。习近平总书记多次强调“要夯实农村治理这个根基”[1],“抓好基层治理现代化这项基础性工作”[2]。然而,近年来逐步扩大的惠农资源投入,虽然不断提升了农村基础设施质量和公共服务供给水平,但也带来了乡村治理的低效和基层的一些形式主义问题。所谓形式主义,指基层政府在权力和资源有限的情况下,面对上级部门不断加码的责任和任务,因为难以将实质性问题解决到位,而不得不通过开会议、发文件、做材料、留痕迹等手段先将程序性工作做到尽可能完美以应付上级检查的现象。这一现象背后虽然可能存在基层懒政的因素,但也在一定程度上反映出基层因为“责权利”不匹配而难以实现有效治理的客观现实。在这个意义上,如何完善农村基层治理进而优化资源配置并克服形式主义就成为一个重要的理论和现实问题。

对此,本文认为“三治融合”是克服基层治理中的形式主义问题的一个可行路径。所谓“三治融合”就是自治、法治、德治的有机融合。党的十九大报告提出要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的十九届四中全会决议进一步提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,并将其看作建构基层治理新格局的重要内容。近年来,关于“三治融合”的讨论主要集中在“枫桥经验”和“桐乡经验”上。在学界,关于“枫桥经验”非常重要的一点就是法治与自治和德治的关系。有学者指出“枫桥经验”的核心在于通过不断完善中央立法、地方立法和社会规范的三层治理制度体系,达成自上而下和自下而上相结合的基层社会制度供给状态[3]。基于此,应该将“枫桥经验”法治化,赋予其法治的稳定性和可预测性[4]。与法学界更强调法治在基层治理中的作用不同,政治学、社会学和公共管理学更加重视自治和德治在“三治融合”中的关键作用。有学者指出,桐乡“三治融合”的核心在于村规民约、百姓议事会、乡贤参事会、百事服务团、法律服务团、道德评判团构成的“一约两会三团”;其中百姓议事会和乡贤参事会是体现自治精神、推动自治实践的中坚力量[5]。上述研究虽不无启发,但也存在一个明显的问题,那就是没有充分考虑到乡村社会的复杂多样性,而自上而下的资源下乡所带来的规范治理,如果脱离了乡村社会基础这个基本前提,往往会不可避免地导致基层治理的困境。毕竟,让国家直接面对农民,以规范化的标准应对各种细碎的琐事,不仅会极大增加治理的成本,甚至还会导致治理的低效和资源的浪费,进而倒逼形式主义的出现。为此,需要在国家和农民之间保留一定的弹性空间,在法治的基础上保留基于德治的自治[6]。基于此,本文接下来将首先分析中国乡村的社会差异及其与形式主义问题的关联;进而深入中国基层治理的历史和现实语境中讨论“三治融合”的理论依据和理论创新所在;最后在上述基础上探讨自治、法治、德治在“三治融合”中的作用定位和实现路径,以期为以“三治融合”克服基层治理的形式主义问题提供有益的智识启发。

一、村庄社会差异和基层治理的形式主义

探讨资源下乡背景下基层治理中的形式主义现象,一个重要的问题是直面资源下乡所面对的复杂多样的乡村社会差异,并在此基础上厘清影响基层治理有效的现实因素。唯有如此,才能更精准地实现资源下乡和乡村振兴。概括来说,当前影响基层治理有效的现实因素主要有如下三类,即村庄的区域差异、村庄事务的类型差异,以及对上述差异认识不清所导致的资源下乡管理体系不够精准的问题。

(一)基层治理与村庄区域差异

中国是一个幅员辽阔的大国。费孝通因此提出调研和比较不同类型的村庄是全局性地理解中国的一个必要的方法[7]。贺雪峰在此基础上明确提出可以对中国村庄类型进行区域划分,而同一区域内的村庄往往在政治、经济、社会、文化等方面具有高度的相似性和同构性[8]。

具体到本研究,并立型、融合型和吸附型城乡关系的划分对我们理解中国乡村的区域差异和基层治理具有重要的启发[9]。

第一,并立型城乡关系意味着城市和乡村是两个边界相对清晰且相对独立的生产生活系统,因此呈现出并立型特征。这种城乡关系下的农村主要是以血缘和地缘为基础的传统农业型村庄,广泛存在于我国中西部地区。这些村庄的公共事务往往是村民深度交往和频繁互动的结果,因此这里的村庄治理往往会撬动村庄中的各类关系,进而表现出突出的“关系嵌入型”特征[10]。对这类村庄的治理,地方政府应该设定保底基础上的自治目标,即为在村农民群体提供最基本的生产、生活公共服务品的同时,遵从农村社会发展的自然秩序,以保证村庄治理的相对独立性。

第二,融合型城乡关系是指乡村和城市在经济、社会以及文化形态上的差异不断缩小乃至趋同的状态。这种城乡关系多存在于我国的苏南和珠三角地区。这些地区的村庄经济已经成为地方城市经济的重要组成部分。地方政府因此有管理和规划村庄以保证城乡建设一体性的需求,而且这类村庄中庞大的村集体经济也需要接受政府的监督和管理。因此,地方政府对这类村庄治理应该采取更为积极的介入模式;同时这类村庄因为城市化程度较高,其公共事务治理呈现出“关系脱嵌型”特征,从而对规则治理具有较高的契合和适应性。

第三,吸附型城乡关系是一种以大都市为核心同时辅以多个小城市和乡镇一体推进的城乡经济体系。农村在这种体系中是服务于城市发展的一个功能板块,而城市有强烈的将农村土地资源、农业资源和空间资源进行整合以吸纳到城市体系中的需求。上海是这类吸附型城乡关系的典型代表。基于这类乡村具有突出的城市功能导向性,地方政府对这类村庄治理同样有积极介入的意愿,而村庄也需要专职化的村干部队伍来完成政府对农村整体的规划和改造工作。同样,这类村庄公共事务治理也表现为更适合于规则治理的关系脱嵌型特征。

(二)基层治理与村庄事务类型差异

除了村庄区域差异外,同一村庄内部还存在私域、共域和公域三类不同事务,对它们进行清晰地界定也将有助于我们理解村庄治理应该遵循的原则,以及需要建构的秩序供给机制[11]。需要说明的是,本文主要是在经验类型的意义上划分三类村庄事务,以便更清晰地界定其差异,从而更好地服务于文章的论证。比如,私域事务被主要限定为家户范围内的事务,而共域事务被主要限定为家户之外村庄之内的事务。这种分类并不表明私域事务的处理只能由家户决定,而村庄无权干预;或者共域事务的处理只能由村庄或上级部门决定,而家户必须遵从。实际上,私域事务也有“共”的考量,而“共”域事务也必须兼顾“私”的意见。只是在具体操作中,前者应该赋予家户更多的自主权,而后者应该更多通过协商达成兼顾众意的解决方案,从而才能以更低成本的方式实现村庄治理有效。

具体来说,第一,私域事务是应该主要依靠家户来解决的事务。比如,家庭厕所改造、卫生清洁和房屋修建,以及农业生产中的插秧与收割环节等。私域事务的本质是赋予家户更多解决问题的自主权。比如,按照《农业农村污染治理攻坚战行动方案(2021—2025年)》,农村厕所改造和生活垃圾处理确实需要相关管理部门来统一规划协调,而不能由每家每户自行其是;但这些工作又确实需要考虑每家每户的具体情况,并且应该考虑东部地区、中西部地区,尤其是一些偏远贫困地区的实际情况,因此该方案也强调应该“探索符合农村特点和农民习惯、简便易行的”处理方式[12]。再比如,笔者在调研中发现某地的新农村建设要求所有房屋必须刷成统一颜色,所有猪圈必须在指定区域搭建成统一样式。这种追求标准可视化却没有顾及农户实际生活需求的做法,不仅引发了诸多抱怨,也浪费了不少资源。正是在这个意义上,本文强调这些事务具有的私域属性,鼓励家户因地制宜地自主解决或与他人互助合作解决这些问题;只要不造成公共危害,政府不适合投入过多资源来直接介入和干预,这样才能更好地实现简便易行有效的治理目标。

第二,共域事务主要是户外村内的事务,比如村内小型公共基础设施建设、村庄治安保障以及村庄公共环境维护与管理等。相比第一类事务,这类事务主要依靠联户合作而非家户单独来完成,但同时这类事务又更多属于村庄内部事务,需要基于村庄具体情况来因地制宜地处理。因此,这类事务的本质特征体现为其对村庄社会关系的深度嵌入性,因为这些事务的处理往往交织掺杂着村民之间各种复杂的利益和情感关系,必须深入理解村庄内部生活逻辑才能找到适宜的解决方法和对策。对此,最好秉持村庄正义的价值取向,这需要根据具体问题进行具体分析,并以村庄成员的普惠为最终目标。

第三,公域事务是指不限于村庄范围内,但又事关每个村民利益的事务,比如基础教育、医疗和贫困救助等。这些事务的解决,比如基础教育和医疗,都难以在村内完成,而是需要联村、村镇一体来处理。同时,这些事务都涉及群众最基本的切身利益。这意味着公域事务的本质特征应该是关系脱嵌性,因为这些事务的公共性决定了其更适合采用一般化和标准化的处理规范和流程。公域事务因此应该遵循国家主导的原则,依靠国家力量的全面介入和干预,按照法治化的公共规则来处理,以实现社会正义作为价值导向。

(三)村庄社会差异与资源下乡管理体系的失准

上述村庄区域差异和村庄事务类型的差异对资源下乡的管理考核评价体系的精准问题提出了挑战,并因此催生了的基层治理中的形式主义现象。

所谓形式主义,指基层为了应付上级的督导检查,不是把实质性的工作做到位,而是选择将程序做到无懈可击、不出纰漏,具体表现为“办事留痕”“形象工程”“文山会海”等现象[13]。形式主义虽然不是新问题,但近年来却较为突出。这其中一个重要原因是伴随着资源下乡而来的事务增加和刚性考核对基层治理逻辑的改变。资源下乡是国家为了解决农村基本公共品供给难题而做出的一项重大政策调整。从2000年启动农村税费改革以来,国家近年来一直在持续增加向农村的转移支付。尤其是党的十九大提出乡村振兴战略之后,国家进一步加大了资源投入力度,脱贫攻坚、美丽乡村建设、高标准农田建设、新型农村合作医疗和社会养老保险等项目广泛实施。随着资源下乡规模持续增大,国家介入基层事务的范围不断扩大,各职能部门借助项目资金发放和考核权,经常性地将其“业务工作”转换成基层党委的“中心工作”,以“硬任务”“硬考核”来凸显其工作的重要性[14]158。更多事务的下压和更加刚性的考核,在强化基层责任的同时,又挤压了其自主行事的空间,从而为形式主义的出现埋下了隐患[15]。在这个意义上,如何让资源下乡及其考核评价更加合理有效,在尊重乡村社会差异的基础上给予基层更多简约治理的空间,就成为一个值得探讨的问题。

具体来说,第一,事务工作设置与村庄实际情况的错位。比如,一位乡镇干部认为上级职能部门设计的美丽乡村建设考核方案没有将地方现实考虑进去,而是要求每个乡镇都要有亭台楼阁和廊桥水榭,这让其所在的没有河流的乡镇感到非常头痛。这其实还是在一省之内的错位,更有甚者,一些上级职能部门为了搞创新创建,还会去学习推广其他省份的先进经验。然而,由于上文所述的区域差异,城市化程度较高且资源充沛的村庄的亮点工程并不具备向传统农业型且资源薄弱的村庄推广的价值,被动学习模仿的结果难免产生资源浪费和形式主义。

第二,行政考核的顶格管理与基层治理实效的事与愿违。恰如上文所述,当前资源下乡过程中上级职能部门为了更好地完成其工作,往往通过基层党委将其“业务工作”转变为基层的“政治任务”;但其下压的只是事务和刚性的考核责任,却没有赋予基层解决事务的权力和资源;这使基层不得不常常通过下通知、做材料、拍照片、做记录等方式“留痕”以应付可量化和可统计的考评指标。更有甚者,为了规避责任,遇事不粘锅,避免卷入矛盾和冲突;或者用“关停”“问责”等手段简单粗暴处理治理事故也都成了常见的做法。凡此种种,其实都是虚化实际问题的治理方式,这些方式不仅没有充分考虑到村庄的社会差异,也没有把工作真正做通。比如,对于传统农业型村庄中那些需要关系嵌入才能更好解决的私域性和共域性问题,就应该首先从牵涉其中的有感情和思想的“人”入手,而不是那些可量化考核的冷冰冰的“指标”,只有做通了人的思想工作,才能真正把工作推进下去。也正是在这个意义上,当前资源下乡的管理考核体系应该充分考虑村庄社会现实,并为更灵活也可能更有效的简约治理留出应有的空间。

二、基层治理的历史演变和“三治融合”的理论创新

基于上述分析,自治、法治、德治的“三治融合”或许是克服形式主义实现基层治理有效的一种可行的方案。这其中的关键就在于“三治融合”既包含了现代社会的规范治理,又融合了中国传统的简约治理,从而更有可能同时兼顾一般性的刚性管理要求和特殊性的基于村庄差异的权宜处置办法。为了更好地阐明这一观点,下文将深入中国基层治理的历史语境来分析自治、法治、德治三者之间的辩证关系,以及它们在基层治理中各自所应发挥的作用和功能,进而在此基础上探讨“三治融合”所具有的理论创新所在。

(一)传统时期基层治理的制度逻辑和实践效果

传统中国的治理结构主要由上层的中央政府和基层的地方管理单位构成[16]。这种治理结构的基本特征是意识形态的统一和实际治理权的分离。在自上而下的官僚体系内,国家是权威秩序的中心,但它对地方社会的整合主要是文化意义上的;而在基层社会,地方权威控制着当地的内部事务并承担实际的管辖权。只要能够获得基层的象征性承认,国家并不谋求获得对地方事务的实质意义上的管辖权[17]。这种分治局面自有其现实考虑。传统王朝多是经济匮乏的农耕国家,国家能力有限,往往采取休养生息的国策,因为推行雄才大略的政治构想,就要供养更多的官僚,征收更多的税赋,进而可能引发更多的官民冲突,而这对他们而言往往是不堪承受的负累。因此,无为而治的“简约治理”便成为一个合理的选择[18]。国家一方面通过文化整合把握总体治理方向,另一方面通过政治放权让地方因地制宜地掌断事务,从而形成了独具特色的皇权和绅权相互合作的“双轨政治”[19]。

不过,绅士们的治理权威并不建立在他们的科举功名和私人财富上,而是取决于他们对地方共同利益的主动建构[20]24。这意味着,只有处理好地方社会内部的利益矛盾,他们才能获得代替国家完成地方社会整合的合法性。而他们所扮演的这种保护性功能在传统农耕国家相对和平稳定的时期并不会遭遇太大挑战,因为对官僚阶层而言,只要他们依赖基层供赋的安然生活没有受到打扰,乡村治理就不会进入他们的管理范围[20]27。最终,无为而治的国家和专注内部利益整合的地方在中国古代历史上的大多数时候都能各司其职、相安无事,共同促成了简约但有效的基层治理。

(二)近代国家政权建设的制度逻辑和实践效果

上述微妙的平衡在近代被逐步打破。一方面,随着工商业的发展,大批乡村精英携家带口进入城市发展并逐渐定居下来,这稀释了乡村治理的人才基础;另一方面,不断发生的战乱增加了国家向乡村汲取资源的需求,从而更加重视对基层的组织和动员。此外,面临西方列强的压迫,尤其是基于其强悍武力背后的制度优势所带来的反思,也促使国家更重视乡村在现代国家建设中的地位和作用。上述因素最终使国家开始逐步将地方权威纳入其控制范围,从而更好地服务于其征兵、收税、强国的目标。上述背景重塑了基层治理的实践逻辑。其中最颠覆性的变化就是近代国家政权对地方权威授权的掌控。这弱化了地方权威与地方社会的利益关联,突破了地方权威原有的保护地方利益的防线,使基层开始出现了“单轨政治”运行的局面,进而催生了一大批“营利型”的代理人[21]。

中华人民共和国要在一穷二白的基础上尽快完成工业化的原始积累,从而采取了更加进取有为的发展战略,以尽可能动员和利用一切的人力物力资源[22]。有鉴于之前乡村代理人的腐败以及乡村组织的涣散,国家在组织发动农民的过程中,采取了积极培养吸收贫下中农进入基层权威的做法,希望他们的出身可以让他们更好地代表同样出身的群众的利益。然而,这一改革并没有改变基层权威与社会利益连接的分离现象,毕竟其权威主要来自上级部门的授权,而非对地方社会利益的必要依赖。最终,基层治理中仍然存在一些干部脱离群众的官僚主义问题,甚至是其他残留的陋习[20]33-38。这一现象促使政府和学界进一步思考如何以制度化的方式强化基层政权的社会基础,以保证其与授权人利益的紧密联系,并由此拉开了村民自治的序幕。

(三)村民自治和基层治理现代化还需注意的理论问题

村民自治的主要目的在于完善基层政权的授权来源,通过对基层干部的监督更好地调动农民参与自身事务管理的积极性,从而更好地解决乡村社会的突出矛盾,实现农村的稳定发展[23]。这一改革的制度逻辑是要实现更为均衡的权利配置,从而更好地实现地方权威和地方利益的一致性,促进地方社会的有效整合[20]211-212。但同时,我们也应该注意到国家和地方利益的张力给村干部带来的角色冲突。他们一方面要执行上级布置的各项工作,而这其中不少是可能与村庄利益相冲突的汲取资源型任务;另一方面又要做好村庄的当家人,行使好村民授予他们的自治权力。在这个意义上,进一步推动行政放权,减轻上级部门对村民自治的影响,才能促使村民自治更好地发挥其功能。同时,分析乡村治理的有效性不仅要探讨公共权力的运作方式,还要理解乡村社会的特性和变化,而这将我们引向对乡村社会基础的重视[24]。

此外,当前讨论完善基层治理还有一个非常重要的结构性背景,那就是国家的阶段性任务已经从“向乡村汲取资源”转变为“向乡村输入资源”。这一转变为完善基层治理提供了巨大的机遇。无论是传统时期还是近代国家政权建构时期,国家对地方下达的任务主要是汲取型的。其目的在传统时期是为了维持统治阶级的安然生活,而在近代国家政权建构时期是为了建设现代化国家。至于乡村的发展和人民生活的改善,尚没有被国家所充分重视。在近代一些时期,乡村甚至被当作实现国家阶段性目标的手段,从而引发了大量的社会矛盾。对乡村权威的保护型属性以及更为均衡的权利配置的讨论便是出于这一考虑。税费改革颠覆性地改变了这种互动模式。随着国家资源的大量下乡,为乡村提供更好的公共品服务并实现民众对美好生活的向往成为国家与乡村互动的主要目标。这一过程虽然仍然存在社会矛盾,但随着国家和乡村之间的互动性质从汲取为主转变为服务为主,矛盾的性质已经发生了很大的变化。这为通过行政放权和村民自治完善基层治理提供了更大的空间。

(四)三治融合的理论依据和理论创新

综上所述,中国基层治理的历史演变大致经历了三个阶段。在传统时期,中央和地方权威处于分治模式,后者只要与中央保持意识形态的一致并完成供养官僚阶层的税赋工作,就能够拥有因地制宜地处理地方事务的管辖权,而其合法性主要源于对地方公共利益的建构。“双轨政治”和“简约治理”的理论提炼便是基于这一事实。然而当时的乡村社会虽然在很多时候维系了稳定,但更多是一种低度均衡下的稳定,乡村建设和民众生活在很多地方并没有获得根本性的提升和改善。近代以来的国家政权建设以更大的雄心和热情打破了这种低度均衡。虽然其向乡村社会汲取更多资源的目的是建立更强大的国家,但其改变地方权威授权来源的做法,也削弱了后者对地方社会利益的依赖,并为营利型代理人的出现提供了空间。这进而推进了学界对更为均衡的权利配置的讨论和村民自治的实践。而当前国家和社会互动从汲取到服务的转变则为进一步完善双方关系提供了全新的机遇。在这一过程中,不仅要通过法律的规范之治实现更为均衡的权利配置,也要通过因地制宜的自治回应乡村社会的差异化需求,还要通过聚民心育民智的德治为上述工作的开展提供必要的价值引领和群众基础。

正是在这个意义上,法治、自治、德治三治的有机融合既承袭了中国独特的“简约治理”资源,又充分考虑了乡村社会的复杂基础和资源下乡背景下乡村治理的现实困境,从而为我们在新时代探索具有主体性的中国治理能力现代化之路,实现国家为乡村提供更好公共品服务以满足人民对美好生活向往的宏伟目标提供了有益的启发。

三、以“三治融合”克服基层治理的形式主义

接下来,我们将进一步探讨三治何以融合的可行方案,以期为促进治理更加有效,进而克服形式主义提供有益的启发。

(一)“三治融合”所致力于实现的三个目标

第一,缓解简约治理和规范治理之间的价值冲突。中华人民共和国的简约治理致力于通过扎实的群众工作更好地实现为人民服务的执政理念。这种治理不拘泥于形式,追求让群众满意和拥护的结果。与之相对,规范治理倡导刚性严格的考核体系、程序理性的规范形式和价值中立的处理标准。这两种治理理念之间显然存在张力,而且恰如上文所分析的,规范治理罔顾村庄社会差异的刚性考核和顶格管理,往往会带来形式主义。“三治融合”恰好可以缓解两种治理理念的价值冲突。将其中法治的程序理性思维运用在公域事务的处理中,也可以更多介入城市化程度较高的农村的其他事务治理;自治具体问题具体分析的思维则可以运用在私域和共域事务的处理中;而德治中批评教育群众并保持他们先进性的理念,也可以灵活运用在法治或自治中,尤其是运用在传统农业型村庄的私域和共域事务处理上。

第二,弥合简约治理和规范治理在管理模式上的差异。在管理过程中,“简约治理”往往会给予基层更多的权力和资源,让他们可以充分发挥基层党委“集中力量办大事”的政治统合能力[14]151。然而,权力越大,责任越大,出问题的风险也就越大,可能产生的后果也就越严重。有鉴于此,国家才会通过“项目制”和“一卡通”等方式严格规范基层政府的资源统筹调配能力。然而,这样刚性的规范治理虽然在很大程度上杜绝了权力的滥用,但同时也束缚了基层运用各种资源实现治理的能力。同时,规范治理在管理模式上追求干部专业化还会导致老式村干部的边缘化。因为后者虽然善于深入群众,但却不习惯各种填表考核和材料撰写,而专业化干部在将大量精力耗费在这些案头工作的同时,又失去了学习和开展群众工作的机会。“三治融合”恰可以弥合这两种管理模式之间的张力。其中,涉及自治的共域和私域事务,因为需要关系嵌入型治理,更适合老式村干部处理;同时,这些事务的处理也可以给资源使用留出更多的灵活空间,更好地动员和组织群众参与治理和监督;而更强调法治和刚性考核的公域事务的落实,则离不开专业化干部的支持。

第三,重视被规范治理忽视的“简约治理”的社会基础。恰如上文所述,乡村社会差异决定了“简约治理”必然具有特殊主义的灵活性。既要解决事务本身,也要权衡其背后各种错综复杂的利益情感关系;既要运用确定的规则,也要借助通情达理的沟通说服;既要以法止争,以理服人,也要以情动人,甚至以力压人。唯有如此,才能在解决问题的同时,也协调好其背后的各种延伸性关系;在理顺表面利益纠纷的同时,也抚平相关各方内心的情绪波动。而这些恰恰是更强调规则的普遍适用性的规范治理所容易忽视的。在这个意义上,“三治融合”中的自治和德治充分考虑到了乡村特有的社会基础,以及这种一般性思维在面对特殊性问题时的局限性,从而在一定程度上可以避免用刚性制度应对琐事所导致的文不对题和治理成本高昂问题。

(二)自治、法治、德治在“三治融合”中的具体作用和实现方式

为了缓解简约治理和规范治理之间的价值冲突,弥合两种治理在管理模式上的差异,并充分重视乡村社会的治理基础,自治、法治、德治在“三治融合”中应该具有更为明确的作用定位和实现路径。

第一,自治是实现“三治融合”的基本前提,而自治能否发挥良好作用又需要从如下三个方面入手。一是建立村庄内生秩序。要解决这个问题首先要搞清楚村庄治理应该“依靠谁、团结谁以及孤立谁”的问题。这需要依据村庄的区域差异因地制宜地寻找解决办法。比如,在经济发展水平较高的沿海地区,外出回乡的精英和乡贤可以成为村庄建设的重要力量;而在中西部传统型农村,对村庄事务比较积极且善于运用关系治理的“中坚农民”对村级治理十分重要;此外,村庄中的老人群体也是可以依靠的力量。二是给予基层自治足够的空间。这其实是重建村庄秩序的题中应有之意。要想调动和依靠村庄中的中坚力量组织和发动群众,就必须给予他们处理地方事务的权力。如果说针对公域事务,这种权力的授予可以有所保留的话,那么在共域和私域的事务上,则完全可以给予村庄更多的自治权力,用村庄自己不违反法律和公序良俗的方式处理村庄内部事务。三是整合村庄内外资源。这也是建立村庄内生秩序必不可少的必要条件。村庄内部资源是指村庄依靠自身优势(比如土地、区域市场)所创造的资源。对此,沿海发达地区的乡村往往更有优势,而对中西部农村来说,如何盘活村庄外部资源才是提升其治理能力的可能路径。村庄外部资源是指国家向乡村输入的资源。当前的问题是国家刚性的资源管理方式,稀释了地方整合资源的治理能力。这避免了一些矛盾,但又产生了一些新的矛盾。对此,不妨对这些资源进行区分,让国家专注于为村民提供兜底性的主要涉及公域性事务的基本公共服务,而将更多共域和私域性的常规工作留给村民自治。广东清远将分散的普惠涉农资金进行整合,以激发乡村治理活力和能力的做法就值得借鉴[14]160。而要落实好这类工作,不仅需要通过法律厘清国家和社会的边界,给予村庄更多的自主权;也需要依靠村庄中坚力量和内生资源来行使这种自主权。在这个意义上,自治的三项工作(建立村庄内生秩序、给予基层治理足够的空间、整合村庄内外资源)还需要法治(即厘清国家社会边界)和德治(即党建引领群众工作和培育村庄中坚力量)的支持。

第二,法治是实现“三治融合”的制度保障,而法治能否实现这一保障作用又需要做好下面两项工作。一是厘清基层治理中国家和社会的边界。对此,应该根据村庄中的公域、共域和私域事务的区分,进一步细化国家和社会的治理边界。对于公域事务,需要国家积极介入,而对于共域和私域事务,不妨将更多的自主权交给村庄。同时,在这个过程中也必须注意程序的重要性,但这个程序并不是国家一刀切的刚性程序,而是村庄根据具体情况,通过“四议两公开”所建构的内生秩序。对此,要允许地方试错,对可能的失败抱有更开放的心态。二是优化问责容错机制,这其实是第一项工作的逻辑衍生。恰如前文所述,目前过于刚性的考核方式导致基层干部不敢放开手脚做实质性群众工作,而选择按部就班地对标对表来保护自己。要破解这个难题,让干部敢于作为,就必须基于村庄社会差异重新设计因地制宜的问责机制。这需要建立对公域、共域和私域事务的不同考核方式。对于更适应规范治理的发达地区村庄,可以采用更程序化的考核方式;而对于更适合用关系嵌入方式并综合运用情理法力来治理的村庄,则可以在考核上给予更大的灵活性,强调结果的有效性,而不必严格拘泥于程序。综上所述,法治的两项重要工作(即厘清国家社会边界和优化问责容错机制)既可以为自治的实现(即建立村庄内生秩序)提供制度保障,又可以为在自治基础上更好地发挥德治的作用(即党建引领群众工作和做好情理法力平衡)提供实施空间。

第三,德治是实现“三治融合”的价值导向,而这一导向作用的充分发挥又离不开如下三个方面的工作。一是做好党建引领群众工作。要想实现真正有效的规则之治,一个非常重要的前提是“规则之治的治理对象本身要具有一定程度的规则性”[25]。然而,今天的基层治理所面临的仍然是一个复杂多样、充满差异的乡村社会。这意味着当前的基层治理仍然需要创新性地运用群众工作方法,坚持好、贯彻好党的群众路线。唯有充分发挥党在基层工作中的引领作用,才能更好地激发群众的积极性和创造性,进而才能为群众工作的有效开展奠定坚实的基础。二是培育村庄中坚力量。除了党建引领之外,中坚力量的协助和配合也是做好群众工作必不可少的要素。现实中,很多村庄不是没有中坚力量,而是资源下乡背景下过于刚性的规范治理,抑制了村庄的自主性,导致村庄中坚力量缺少参与公共事务的热情。三是做好情理法力的平衡工作。基于村庄区域差异,很多村庄并不完全适合按照一般性的规范进行治理,而是要运用特殊性的关系嵌入模式治理,这往往就需要综合运用情理法力来平衡各方诉求。这不仅是一种工作方式,更是一种具体问题具体分析地做好群众工作的价值理念。上述工作首先需要法治提供的制度环境,通过更精细界定国家和社会的边界,并进一步优化问责容错机制,为自治提供空间,进而为基于自治的德治提供施展的舞台。这种德治的有效开展又会吸引更多的精英参与村庄治理,进而为村庄内生秩序的建立和村庄内外部资源的整合提供更好的条件和机遇。在这个意义上,德治既离不开法治提供的制度环境,又为自治的实施奠定了基础。

四、结语

党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[26]而在全面推进乡村振兴的进程中,一个非常关键的问题就是如何将国家的资源输入转变为农村的治理有效,从而避免基层的形式主义问题。秉承这一思路,本文认为自治、法治、德治的“三治融合”是完善农村基层治理,进而克服形式主义的有效途径。

为此,本文主要从前文所述三个方面展开了论述。首先是分析了基层治理的形式主义的症结所在。一方面,中国的基层情况千差万别,既有不同区域的村庄差异,也有同一村庄内不同事务类型的差异;另一方面,自上而下的资源下乡又带来了一套刚性的规划化管理考核评价体系。前者的差异性和后者的一致性之间难免出现抵牾和内耗,而形式主义就成为基层应付上级监管的一种迫不得已的选择。在这个意义上,当前中国的基层治理需要认真思考如何更好地平衡两者之间的张力。沿着这一思路,本文通过对中国基层治理的历史和现实的分析,指出既包含了现代社会的规范治理,又融合了中国传统的简约治理的“三治融合”可以为我们在新时代建设具有主体性的中国治理能力现代化提供一个可行的思路。在这个基础上,本文的第三部分首先论述了“三治融合”在缓解简约治理和规范治理之间的价值理念冲突、管理模式差异,以及重视乡村社会治理基础上的理论价值;然后又对自治、法治、德治在“三治融合”中的作用和实现方式做了进一步的探讨。三者之中,自治是基本前提,它需要国家在充分尊重村庄社会差异的基础上给予基层更多的自主权,让他们可以建立村庄内生秩序和整合村庄内外资源,以更好地对接国家资源下乡中的各类任务。法治是制度保障,它需要国家在充分尊重村庄社会差异的基础上进一步界定好不同区域的村庄在不同类型的事务上的治理边界,并针对性地优化问责容错机制,以更好地调动基层治理的活力。德治是价值导向,它需要通过党建工作激发群众的积极性和创造性,培育更多的中坚力量加入村庄治理,并在具体工作中做好情理法力的平衡。三者之间的良性互动是实现有效基层治理克服形式主义的关键。

很显然,“三治融合”是扎根中国经验、立足中国国情、理解中国特色基础上的产物。它既承袭了中国独特的简约治理资源,又充分考虑了乡村社会的复杂基础和国家希望通过资源下乡振兴乡村的迫切要求。它既不盲目排外,也不故步自封,而是将理论创新同中国实际相结合,实事求是地在经验和理论的不断穿梭和反复探索中走出的一条具有中国主体性的现代化治理之路,从而为我们在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有益的启发。