大数据赋能社会治理检察建议工作的基层探索

徐智平

摘 要：当前，基层检察机关社会治理檢察建议工作面临内部协作机制及工作方式不完善、基层治理主体协作不足等困境，制约工作质效提升。江苏省徐州市鼓楼区人民检察院积极探索大数据赋能社会治理检察建议工作，通过交通肇事个案办理发现类案监督线索、拓宽数据整合渠道、构建城市道路停车泊位数据监督模型、制发检察建议协助落实整改、探索市县两级院协作机制等方式推动落实“个案办理—类案监督—系统治理”的检察建议办理机制，为大数据赋能检察建议工作提供实践样本。检察机关可从统筹社会治理问题线索及办案力量、建立健全检察数据应用机制、加强数字检察人才储备等三个方面探寻大数据赋能社会治理检察建议工作的优化路径。

关键词：大数据赋能 数字检察 社会治理检察建议

社会治理检察建议是新时代检察机关立足法律监督职能，“抓前端、治未病”，参与社会治理的重要抓手。一份高质量的社会治理检察建议，正如一剂社会治理良方。中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。如何提高社会治理检察建议质量、有效参与基层社会治理是基层检察院面临的课题之一。

一、社会治理检察建议工作高质量发展的困境

新时代基层社会的乡情较之过去发生了更为深刻的变化［1］，民众对社会治理的需求有较大增长，基层社会矛盾冲突点多，所反映的治理问题也日益复杂。基层检察机关通过制发社会治理检察建议推动溯源治理，有效提升基层社会治理水平，与此同时，检察建议工作高质量发展亦面临诸多困境。

（一）基层检察机关内部协作机制及工作方式不完善

1.检察机关内部尚未形成案件线索移送机制及检察建议制发合力。首先，检察建议案件线索多来源于检察办案，各个业务部门往往倾向于就本业务条线制发社会治理检察建议，与其他部门沟通不足、信息交互少，线索发现渠道较为单一。其次，基层检察机关社会治理检察建议普遍由承办检察官随案制发，运用检察官办案组、专业化团队和检察官联席会议等方式制发检察建议的情况有限，导致针对个案涉案主体制发的建议数量较多，推动行业整治、相关部门建章立制的类案检察建议较少。与此同时，社会治理检察建议质量容易受到个人能力因素影响，部分基层检察人员过于依赖个人经验或者陷入思维定势，易造成检察建议可行性不足或者建议内容雷同，较难获得被建议单位认可。

2.传统的办案方式难以满足需要。基层治理面临的通常是高度浓缩的社会问题。［2］掌握海量的基层社会信息，是精准识别问题、提出决策建议的关键。由于社会治理检察建议案件所涉专业问题多，采用传统实地走访、人工核查等方式耗时耗力，在基层检察院人力、物力有限的情况下，承办检察官很难有效获取相关信息，导致检察建议针对性不强、精准性不足，建议内容与行业现状脱节情况时有发生。

（二）基层治理主体协作不足

社会治理检察建议的制发对象涉及多个基层治理主体，大量相关工作数据、执法信息等掌握在不同职能部门手中，社会治理检察建议实现办复离不开其他治理主体的协作与支持。虽然多地基层院积极争取党政机关的支持，将检察建议工作纳入当地平安建设考核，但执行层面缺乏统一机制支撑，治理主体各自为政情况较为突出，对检察建议不理解、不支持的情况也较为普遍，协同参与社会治理的方式及渠道不完善。

二、大数据赋能社会治理检察建议工作的实践考察

国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》提出，健全完善数字经济治理体系，强化协同治理和监管机制，增强政府数字化治理能力，完善多元共治新格局。江苏省徐州市鼓楼区人民检察院（以下简称“鼓楼区院”）围绕“高质效办好每一个案件”，通过建用大数据监督模型制发高质量检察建议并协助落实，积极参与社会治理，着力提高基层治理水平。

（一） 构建城市道路停车泊位大数据监督模型

1.通过个案办理发现类案监督线索。鼓楼区院在办理交通肇事案件中发现，城区部分道路停车泊位位置不合理，导致路段停车难、停车乱现象较为普遍，危及公共安全。承办检察官将此线索移送鼓楼区院社会治理团队，团队经现场走访、综合研判确认，城市道路施划停车泊位违规现象具有共性特征，符合类案监督条件。

2.拓宽数据整合渠道。鼓楼区院积极搭建治理数据协同平台，分别向公安机关、城管部门调取交通肇事案件及交通事故认定信息、道路停车泊位施划信息等各类数据3万余条，构建案件信息数据库和停车设施数据库，为后续模型建用扩充数据池。

3.构建大数据监督模型。鼓楼区院制定模型研判要素规则，以“机动车逆向行驶”“机动车违反规定停放、临时停车”等作为关键词在案件信息数据库中提取交通肇事案件和交通事故认定信息进行数据比对，初步筛查事故发生地道路信息，再与停车设施数据库等进行二次数据碰撞，发现问题路段。检察官借助百度地图、城市数字地图、高空鹰眼视频监控系统对问题路段进行核查，确认违规施划停车泊位。

4.制发检察建议并协助落实整改。针对大数据筛查出来的违规泊位问题，鼓楼区院向城市管理局制发检察建议，督促其履行管理职责，开展专项整治。城市管理局收到检察建议后，根据大数据监督模型筛查数据，积极组织全区泊位评估工作，并开展专项整治，取得预期效果。鼓楼区院还与区城市管理局、公安局会签《关于加强城市道路停车泊位安全监管协作配合工作机制的意见》，促进区城市管理局、公安局就停车泊位安全监管相关数据互通有无，定期召开联席会议、分析研判数据、通报模型筛查结果，加快推进“全市一张网”停车资源整合进程。

5.探索市县两级院“线索报送—统筹研判—模型复用”协作机制。基于城市道路泊位治理线索涉及范围广、领域集中，鼓楼区院将线索移交徐州市人民检察院（以下简称“徐州市院”），由徐州市院统筹分析研判，在全市范围汇集相关数据导入模型应用，筛查出问题路段57个，违规施划停车泊位1700余个。徐州市院制发检察建议督促城管部门在主城区开展停车秩序专项整治，排查、梳理道路停车泊位4.6万余个，通过增加供给、规范布局等13项措施整治车位1300余个，泊位施划规范化有效提升。徐州市院还争取政府支持，由政府出台城市停车设施规范建设三年计划，实现停车治理与城市交通协调发展。

（二） 大数据赋能社会治理检察建议工作的優势分析

数字技术与社会治理检察建议工作深度融合，能够突破既往社会治理检察建议工作碎片化、浅层次等问题，提升检察建议工作质效，实现治理效果。

1.拓宽线索来源。“有效汇集不同来源的数据能帮助政府从不同维度审视治理对象。”［3］同样，海量数据汇集也使得检察机关更加容易发现同类监督线索，为类案监督带来突破。如鼓楼区院构建“四大检察”之间社会治理线索“同步发现、双向移送、协同办理”机制，明确6项18类治理线索移送责任落点，打破业务数据壁垒；接入区委政法委社会治理门户网站、综合监控一体化平台、行政执法综合管理监督系统等7个平台信息，加强行政机关执法数据、社会公共数据的共享，通过数据分析发现治理漏洞，破解线索发现难题。

2.实现社会治理检察建议工作流程从线性向立体转变。数据的整合、交流与互动推动检察机关内部、治理主体之间数字化协同流程再造，破解治理主体各自为政弊端。实践中，鼓楼区院通过建立检察官联席会议、专家论证辅助会议等常态化沟通交流机制，搭建多方参与的线索处置平台，整合检察院内部检察建议制发力量会同城管部门就大数据监督模型开展类案监督的可行性、数据收集和数据分析内在逻辑性等问题开展论证，听取道路交通部门就优化道路停车泊位监管的意见建议，以数据协同带动外部协作机制构建，提高被建议单位认同度。

3.提升社会治理检察建议工作科学化水平。对策建议的精准度是影响检察建议质效的关键所在。用数据说话能够帮助检察机关克服传统经验主义、主观主义的路径依赖，借助大数据技术更好地洞悉监管问题及其演变趋势，提前发现治理风险并予以预警。实践中，徐州全市范围推广应用道路停车泊位大数据监督模型，通过海量数据比对碰撞，不仅有助于精准地发现交通肇事案件与泊位设置的隐蔽关联，提升检察机关问题发现和对策建议提出的客观性和准确度，而且实现对潜在道路安全风险的准确预测和识别，为后续政府机关与职能部门的科学决策赋能增效。

三、大数据赋能社会治理检察建议工作的优化进路

2024年1月14日召开的全国检察长会议强调，“从个案办理到类案监督再到社会治理，把这个链条拉得更长、做得更实，是办案境界的升华，也是监督层次的提升”［4］。推进基层治理是基层检察机关依法能动履职的重要内容，基层检察机关需充分利用大数据，从统筹社会治理问题线索及办案力量、建立健全检察数据应用机制、加强数字检察人才储备等方面进一步提升社会治理检察建议工作质效。

（一）统筹社会治理问题线索及办案力量

首先，建立健全市县两级检察院内部社会治理线索统筹机制。实践中，基层院可定期向市院报送社会治理问题监督线索，由市院牵头进行汇总分析，实现全市个案检察建议监督线索的整合。市院就全市社会治理检察建议工作统一指挥处置，重点关注同类案件和问题的调研分析，对跨区域、跨范围或者领域集中的治理线索，由市院统筹制发社会治理检察建议，以类案统发提升检察建议效果。其次，通过顶层设计建立多渠道数据汇总长效机制。相较于省、市级检察机关，基层院数据规模相对较小、技术力量相对薄弱、数据权限级别低。为拓宽监督线索来源，建议在省级层面建立大数据共享机制，打通检察机关与外部数据平台，加快推进数据资源归集和共享，提升监督线索获取效率和数据应用价值。最后，持续优化办案团队。根据检察建议常见制发领域细分治理场景，按照生态环境、城市管理、卫生健康、教育养老、经济金融、公共安全等六大领域组建数字治理办案团队，以“专班+专项”的组织架构，确保线索归集并及时对接，形成治理合力。

（二）建立健全检察数据应用机制

首先，完善数据资源管理制度。数据是大数据赋能的前提。充分发挥检察技术部门作用，研判数据获取途径，加强对相关部门提供数据样本的质量把关，规范数据采集、存储、处理流程，提高数据质量。同时要充分认识到数据安全隐患问题，建立健全数据分类分级标准，在数据汇集共享过程中做好数据安全保障，设置数据共享、取用环节必要审批机制。其次，强化上下级检察机关数据应用联动协同。上级检察机关为下级检察机关开展大数据赋能社会治理检察建议工作提供必要指导和帮助。坚持建用并举，建立数字检察场景建设动态申报机制以及监督模型评价机制，避免重复建设和无效建设。最后，拓宽检察数据资源在社会治理场景中的应用渠道。一方面，挖掘检察业务应用系统2.0现有数据价值，重点围绕特定群体、特定领域运用大数据开展数据研判分析，精准识别类案监督线索，洞悉治理风险隐患，以“数据分析+调研报告+检察建议”积极为党政机关科学决策提供智力支持。另一方面，探索建构模型、平台、程序等为一体的数字检察应用综合系统。以构建监督模型为核心，破解治理线索来源瓶颈，做好治理风险预警；以完善数据管理系统为基础，实现线索自动研判、推送、流转；以搭建综合应用平台、研发交互小程序为辅助，畅通多部门协作渠道，提升治理效果。需要注意的是，在探索应用场景过程中，要加强应用场景研发立项审查。紧紧围绕检察办案，找准数字技术与社会治理的结合点，注重透过案件背后的发案原因，从可整改、能见效的角度入手，推动源头治理。

（三）加大数字检察人才储备力度

针对基层检察人员多为法学科班出身，技术支撑不足的情况，首先应通过专题培训引导检察人员增强数字思维、数据理念，扩充检察人员数字检察知识储备。积极借鉴数字检察先行区经验，选取精而简的监督模型，在检察人员办案中推广，有助于检察人员快速学习成熟模型的思维方法，提高其对相关技术的熟练度。其次，有针对性地构建复合型人才队伍。充分挖掘业务能力突出、具有创新思维、有较丰富知识储备的检察人员，组建数字治理人才库。积极引导参与典型性案例监督模型构建的实战应用，促进检察与技术人才在沟通协作中互相补足短板，搭建起一支善治理、懂技术、能整合资源的数字检察人才队伍。最后，积极引入高等院校、科研院所等专业“外脑”，探索建立由检察机关、科研院校等组成的科技与检察相结合的专业化科研实体［5］，创新数字治理科研攻关组织模式，构建“产、学、研、用”相结合的数字检察人才培养及使用机制。

*江苏省徐州市鼓楼区人民检察院党组书记、检察长、三级高级检察官［221006］

［1］ 参见邵泽义：《基层社会治理现代化的现实困境、实践关照与诉求表达》，《攀登》2023年第4期。

［2］ 参见范逢春：《新发展阶段城乡基层治理的态势演变、逻辑转换与思路创新》，《行政论坛》2021年第5期。

［3］ 金澈清等：《政府治理大数据的共享、集成与融合》，《大数据》2020年第2期。

［4］ 戴佳：《来自全国检察长会议的报道|最高检：持续推动检察建议从“办理”向“办复”转变》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202401/t20240116_640350.shtml，最后访问日期：2024年3月1日。

［5］ 参见刘庆杰等：《大数据技术赋能法律监督》，《中国科学院院刊》2022年第12期。