法治化营商环境检察履职评价指标体系的构建

张江

国家发改委于2018年构建中国营商环境评价指标体系（以下简称“国家发改委指数”），对省、市域营商环境情况进行量化评价。该评价指标共有三个维度（企业生命周期维度、投资吸引力维度、服务监管维度），18个一级指标（开办企业、政府采购、招标投标、获得电力、获得用水用气、财产登记、获得信贷、保护中小投资者、知识产权创造保护和运用、跨境贸易、执行合同、办理破产、政务服务、劳动力市场监管、办理建筑许可、纳税、市场监管、包容普惠创新）。

当前，市、县发展改革部门以国家发改委指数为主体，细化制定本地营商环境考核方案，对党政部门服务营商环境情况进行考核，检察机关也在考核范围内。但由于国家发改委指数18个一级指标评价对象均不包括检察机关，导致发展改革部门难以直接在本地营商环境考核方案中对检察机关设定更具针对性的考核项目。实务中，发展改革部门持续与检察机关沟通，探索设定更贴合检察工作的营商环境考核项目，以便更精准考核检察机关服务营商环境情况。检察机关坚持依法能动履职，根据国家发改委指数18个一级指标提供更具针对性的检察服务，并持续与发展改革部门沟通，研究完善更贴合检察工作的营商环境考核项目。构建法治化营商环境检察履职评价指标体系（以下简称“营商环境检察指标体系”）本质是发展改革部门和检察机关坚持优化营商环境这一共同目标导向，双向沟通互动，会商更贴合检察职能的营商环境考核项目，促进检察机关为营商环境提供高质效、靶向性服务，该体系的构建具有现实需要。

一、构建营商环境检察指标体系的紧迫性

构建营商环境检察指标体系，旨在通过量化检察机关服务营商环境具体任务，明确检察机关办理涉市场主体案件等履职要求，促进检察机关更精准服务营商环境。

（一）构建营商环境检察指标体系是贯彻落实党的二十大精神的必然要求

党的二十大报告要求“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。“社会主义市场经济本质上是法治经济，法治是最好的营商环境。”［1］担当起优化法治化营商环境的政治责任、检察责任，除了要把握宏观政治要求外，关键是要明确哪些检察工作是服务营商环境的直接抓手。构建营商环境检察指标体系，可通过量化的指标将服务营商环境工作任务细化到具体的检察工作中，实现检察机关服务营商环境检察履职过程可视化、履职成效可评价。

（二）构建营商环境检察指标体系是评价检察机关服务营商环境质效的现实需要

国家发改委指数通过定量分析方式，对企业全生命周期经历的监管服务进行评价。［2］企业历经检察环节时的服务质效，需要通过营商环境检察指标体系评价。比如，涉案企业合规改革是营造法治化营商环境的重要举措。检察机关立足涉案企业合规改革服务营商环境的质效需要进行评价。构建营商环境检察指标体系，一方面有利于引導检察干警进一步明确检察机关服务营商环境的履职抓手；另一方面有利于发展改革部门发挥营商环境考核评价的“指挥棒”作用，引导检察机关为构建法治化营商环境提供更精准、优质检察服务。

二、营商环境检察指标体系基本构想

（一）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，设定营商环境检察指标体系一级指标

“法治是最好的营商环境。”［3］检察机关围绕落实习近平总书记关于营商环境的重要论述，提出了系列办理涉市场主体案件检察司法理念、文件，如《最高人民检察院关于全面履行检察职能推动民营经济发展壮大的意见》要求“坚持依法平等保护原则”“坚持高质效履职办案”“精准监督”“积极开展诉源治理”。［4］

设定营商环境检察指标体系一级指标必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足习近平法治思想的检察实践。同时，可借鉴审判机关探索构建的法治化营商环境司法评价指标体系，如重庆市高级人民法院《重庆法治化营商环境司法评估指数体系（2019）》所确立的公正裁判、平等保护、司法效率、司法便民、透明廉洁五个一级指标等。［5］

综上，营商环境检察指标体系要聚焦习近平总书记重要论述，将“平等保护”“精准监督”“高效便捷”“能动履职”“‘亲‘清关系”作为一级指标。上述五个一级指标，构建了从理念引领，到履职服务，再到勤廉保障的逻辑闭环，是评价检察机关服务营商环境情况的主体框架。

（二）把握构建营商环境检察指标体系的基本路径

按照国家发改委指数，市场主体在全生命周期历经的监管服务程序越少、时限越短、成本越低、制度越完善、执法越规范、信息越公开，评价得分就越高。［6］其在本质上强调了营商环境质量好、效率高、效果佳，与“高质效办好每一个案件”的基本价值追求一致。构建营商环境检察指标体系要精准对接国家发改委指数和检察机关案件质量主要评价指标。

1.精准对接国家发改委指数。国家发改委指数18个一级指标评价的工作包括政治要素、经济要素、市场要素、社会要素和法律要素等各方面。［7］检察履职重在聚焦法律要素较强的一级指标工作。国家发改委指数中“执行合同”“办理破产”“知识产权创造保护和运用”等法律要素较强的一级指标，与检察工作直接相关，在构建营商环境检察指标体系时，应重点评价检察机关促进上述指标工作情况。

2.精准对接检察机关案件质量主要评价指标。在构建营商环境检察指标体系时要善于结合案件质量主要评价指标“指挥棒”，引领检察人员高质效办好每一个涉市场主体案件。一是把握效率性指标。提高司法效率是“案-件比”的重要侧面。要将涉市场主体案件“案-件比”，作为营商环境检察指标体系中性评价项目，引领检察人员提高办理涉市场主体案件效率。二是把握监督促进公正相关指标。立案监督率等诉讼监督类案件质量主要评价指标，是引领检察人员以监督促公正的“风向标”。要将涉市场主体诉讼监督类案件办理质效，作为营商环境检察指标体系评价项目，引领检察人员提高办理涉市场主体案件公正度。三是把握落实平等保护的指标。不捕率、不诉率、诉前羁押率等检察机关案件质量主要评价指标，反映了检察机关全面贯彻宽严相济刑事政策的情况。要将涉市场主体案件不捕、不诉、诉前羁押率等情况，作为营商环境检察指标体系中性评价项目，引领检察人员准确落实平等保护司法理念。

三、营商环境检察指标体系指标的具体解读

（一）关于平等保护

国务院发布的《优化营商环境条例》第10条规定：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护。”“平等保护”一级指标应重点评价两项内容：一是评价检察工作对市场主体的公开度。将办理涉市场主体案件举行公开听证、听取行业协会或监管部门意见作为评价加分项，引导检察人员在办案时让市场主体可感受、能感受、感受到公平正义。二是评价检察办案促进公平竞争情况。重点评价检察机关打击围标串标犯罪、推进反垄断民事公益诉讼等情况，促进检察机关以高质效办案营造公平竞争的市场环境。

（二）关于精准监督

“精准监督”一级指标旨在评价精准发挥检察监督办案作用，促进优化国家发改委指数中法律要素指标工作情况。重点评价三项工作：一是评价精准监督“执行合同”情况。从法院系统对执行工作的考核来看，“执行合同”指标主要评价“有财产可供执行案件法定期限内实际执结率、执行案件执结率、无财产可供执行案件终结本次执行程序合格率和执行信访办结率”等“3+1”工作。检察机关应聚焦“3+1”工作，强化精准监督。重点评价检察监督涉市场主体消极执行、违规适用终结本次执行程序等情况。如将通过检察监督，纠正消极执行，帮助市场主体挽回损失作为评价加分项。二是评价精准监督“办理破产”情况。国家发改委指数中“办理破产”指标主要评价破产案源、破产案件审理时限等情况。在观测评价应侧重评价民事检察对破产案件的监督。如将监督纠正破产领域虚假诉讼作为评价加分项。三是评价知识产权检察保护情况。国家发改委指数中“知识产权创造、保护和运用”指标，主要评价知识产权服务与保护水平等情况。要结合知识产权检察综合履职适用率，重点评价推进知识产权检察综合保护情况。如将提起知识产权刑事附带民事公益诉讼，推动惩罚性赔偿情况作为评价加分项，引导检察人员提高知识产权综合司法保护水平。

（三）关于高效便捷

“高效便捷”一级指标旨在评价检察机关服务市场主体，在质量优基础上，努力做到程序少、时限短、效率高情况。重点评价三项工作：一是评价开展涉市场主体刑事诉讼监督情况。刑事执法司法不当将给市场主体带来严重消极影响，如刑事“挂案”给市场主体带来沉重“包袱”。因此，应将涉市场主体刑事诉讼监督质效作为评价指标。如将涉市场主体“挂案”清零作为评价加分项。二是评价涉市场主体案件办案时效。科学发挥“案-件比”中性指标对司法效率提速的指引作用，将涉市场主体案件平均办案时长、审结率与“案-件比”组合评价，既防止“久拖不决”，又防止因一味“比低”而影响案件质量。三是评价智慧便企情况。将运用智慧检务项目，提升市场主体便捷度的，作为评价加分项，引导检察机关为市场主体提供更优质高效司法服务。

（四）关于能动履职

“能动履职”一级指标旨在评价检察机关在办理涉市场主体案件时，以办理促治理，推进更深层次服务营商环境的情况。重点评价三项工作：一是评价推进诉源治理情况。检察机关依法能动履职促进诉源治理，主要抓手是社会治理检察建议。比如，国家发改委指数“纳税”一级指标，主要考察纳税便利度、合规度。在办理涉税案件时，应敏于提出优化税收环境检察建议。二是评价涉案企业合规情况。围绕涉案企业合规启动率、合规不起诉或者从宽率、推动行业合规情况等项目，评价涉案企业合规改革服务营商环境质效，引导检察人员以涉案企业合规改革稳住营商环境“基本盘”。三是评价涉市场主体数字检察工作情况。比如，企业注销情况是国家发改委指数评价内容之一。浙江检察机关研发“空壳公司”治理数字检察模型，推动吊销了一批虚假注册公司，有效维护了公司登记秩序和营商环境。［8］要将研发涉市场主体大数据监督模型作为评价加分项，引导检察人员以大数据赋能营商环境治理。

（五）关于“亲”“清”关系

“‘亲‘清关系”一级指标旨在评价检察机关构建“亲”不逾规、“清”不远疏的服务市场主体工作关系情况。重点评价两项工作：一是评价办理市场主体诉求质效。如对市场主体诉求做到“件件有回复”、市场主体诉求办结率及满意率100%作为加分项，引导检察人员提升服务市场主体的自觉性、主动性。二是评价严守政商交往规矩情况。如将在办理涉市场主体案件时，检察人员违反“三个规定”等党纪检纪情况作为扣分项，引导检察人员在服务营商环境时严守纪律规矩底线。

*本文为江西省人民检察院2023年度检察理论研究课题“构建法治化营商环境检察履职评价指标体系的路径思考”（JXJC2023A04）的阶段性成果。

**江西省鹰潭市人民检察院党组书记、检察长、二级高级检察官 ［335000］

［1］ 应勇：《学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想 以检察工作现代化服务中国式现代化》，《檢察日报》2023年8月24日。

［2］ 参见罗培新：《世界银行营商环境评估：方法·规则·案例》，译林出版社2020年版，第1-2页。

［3］ 《习近平：完善法治建设规划提高立法工作质量效率 为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境》，《人民日报》2019年2月26日。

［4］ 参见《最高人民检察院关于全面履行检察职能推动民营经济发展壮大的意见》，《检察日报》2023年10月24日。

［5］ 参见重庆市高级人民法院课题组：《法治化营商环境司法评估的价值、理论与技术路径——以〈重庆法治化营商环境评估指数体系（2019）〉为例》，《人民司法》2020年第7期。

［6］ 参见李富成：《论中国法治化营商环境的优化取向》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期。

［7］ 参见王建国主编：《营商环境理论与实践》，社会科学文献出版社2022年版，第1页。

［8］ 参见贾宇：《论数字检察》，《中国法学》2023年第1期。