检察机关机动侦查权的理论与实践面向

周凯东

摘 要：机动侦查权作为新时代检察侦查的重要权能，在“四大检察”全面协调充分发展的格局中具备巨大潜力。应准确理解机动侦查的立法原义，准确适用“重大犯罪”“利用职权实施”等法定条件，既不能使之成为沉睡条款，也不能急于一哄而上。机动侦查管辖不应限缩于司法工作人员，应着眼于公共权力法律监督全局，在扫黑除恶、金融安全等重点领域，利用数字侦查手段扩展侦查视野，使机动侦查成为“四大检察”全面协调充分发展的重要保障。

关键词：机动侦查权 检察侦查 能动履职

机动侦查权作为新时代检察侦查的重要权能和新发力点，在“四大检察”全面协调充分发展的格局中，有着巨大的发展潜力和战略空间。充分激活机动侦查权，进一步强化检察侦查工作，是最高检党组在检察工作现代化背景下提出的重要部署和重大举措，将为检察机关法律监督工作大局带来深远影响。在积极推进和部署机动侦查工作过程中，需要厘清相关重要问题，从而有效保障机动侦查工作高质量发展。

一、机动侦查权在检察工作现代化中的重要意义

现行刑事诉讼法对检察机关的侦查权予以重新界定，主要体现在第19条第2款规定的对司法工作人员相关职务犯罪的直接受理立案侦查权，以及对特定主体特定范围的机动侦查权，这两项权能并列存在，互相补充，整体发展。 ［1］机动侦查权作为人民检察院履行法律监督职能过程中在特定情况下行使的侦查权，通过对相关重大犯罪行为的查处，丰富了检察机关提出抗诉、检察建议、纠正违法、立案侦查等不同形式的法律监督路径，将有力提升法律监督的刚性，有利于“四大檢察”全面协调充分发展，确保国家法律的统一正确实施。

（一）从法律监督根本属性体悟机动侦查权

习近平总书记强调：“要教育监督各级国家机关和公职人员牢记手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，切不可随心所欲、为所欲为，做到秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权。”［2］司法实践中经常出现以下违法犯罪行为：一是公职人员特别是司法工作人员包庇、纵容黑恶势力犯罪或者共同参与黑恶势力犯罪；二是公职人员在审批和经手乡村振兴、扶贫、城市拆迁等公共项目过程中，虚构夸大有关事实、隐瞒相关项目真相，骗取项目资金，涉嫌诈骗犯罪；三是公职人员在治安、城管等行政执法环节对被害人实施恐吓、威胁或要挟，非法占用他人财物，涉嫌敲诈勒索犯罪等等。这类违法犯罪行为一般是在检察机关提前介入侦查（监察调查）时或审查起诉阶段发现，以及在履行其他法律监督职能中发现。由于这些违法犯罪行为在手段上均系利用职权实施，容易与滥用职权、贪污犯罪相混淆。这类案件由独立于行政权之外的检察机关在公安机关之后进行递进式的替补性侦查，对于督促和确保此类案件的公正处理有重要意义，对于法律监督中调整和实现个案正义也有明显效用，符合检察机关的职能定位。［3］

（二）从公共利益的保护体悟机动侦查权

检察工作现代化背景下的机动侦查，总体上是在监察调查和公安侦查基础上实现侦查职能优势互补，增强侦查工作合力。而检察机关上下级领导机制体现的独立性，则为机动侦查提供了有别于公安机关侦查的重要组织保障。从根本上看，检察机关对利用职权实施的重大犯罪的侦查、追诉，目的也是为了保障法律法规在公共职务实施中得到正确执行和统一遵守，其在本质上是对国家机关工作人员职务活动开展法律监督，发挥惩罚犯罪、保护人民的作用，以实现对公共利益的保护。因此，机动侦查权作为特别刚性显现的法律监督职能，对公共权力起到直接、重大的震慑作用。这种“杀手锏”凸显于其它检察监督职能，是法律监督体系现代化的重要体现，是法律监督机制现代化的创新体现，是法律监督能力现代化的突出体现。

（三）从依法能动履职角度体悟机动侦查权

能动，就是自觉、积极、主动。侦查职能是检察机关能动履职的突出体现，机动侦查权是能动中的能动，是充分运用法治力量为维护国家安全和社会稳定、服务经济社会高质量发展，发展新质生产力的重要手段和重要保障。当然，这种能动履职是在法定界限之内的、对特殊案件进行立案侦查的权力。刑事诉讼法规定的此类侦查管辖案件范围与监察法规定的调查案件范围有着严格划分，只有特定的重大犯罪案件，认为需要由检察院直接受理时才可以由检察机关立案侦查。

二、启动机动侦查权的法定条件

（一） 管辖范围：如何把握“公安机关管辖的”

机动侦查权的范围限定在“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪”。2018年监察体制改革以来，原本由公安机关管辖的公职人员在行使公权力过程中实施的职务侵占罪、故意泄露国家秘密罪等38个罪名改由监察机关和公安机关共同管辖，检察机关对这类犯罪是不能启动机动侦查的，在实践中要注意区分甄别。同时，依据2020年发布的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》之规定，检察机关在办理监察机关移送起诉的职务犯罪案件中发现普通刑事犯罪线索，如有必要由检察机关直接受理的，应当从加强党对反腐败工作集中统一领导的高度把握职务犯罪案件调查权与检察机关侦查权的配置和权力边界，积极做好与监察机关的沟通协商，依法启动机动侦查。

（二）客观要素：如何理解“利用职权实施的”

通常认为，“职权”一般来源于法律法规、部门规章、规范性文件以及单位任命。但成文的授权往往比较笼统，不足以界定渎职行为人在具体案件中承担的职责。判断“职权”关键是看行为人实际履行的职权，而不限于成文的授权，单位领导的口头安排、部门分工、不成文的行业规范、工作惯例都可以成为“职权”的依据。

实践中一般认为，“职务便利”是指行为主体具有的对公共财物、公共管理的掌控所形成的手段条件。行为人具有的控制能力必须能够支配或者实际影响公共财物和公共事务，才可能被评价为刑法意义上的“职务便利”。与此相近，“利用职权”应该解释为行为人所具有的能够支配或者实际影响公共财物流向或公共事务结果，进而引起或促使职务犯罪成立的实质控制力，这是理解“利用职权”的关键。实践中应始终贯彻刑法的谦抑性，严格控制“利用职权”的射程和边界。

（三）案件类型：如何认定“重大犯罪”

实践中“重大犯罪”是侦查人员普遍困惑并难以把握的重点问题。在“两高”相关司法解释和公安机关的程序规定中，“重大犯罪”在不同的司法语境下，在不同的政策考量中均有不同的定义。笔者认为，界定标准可以从“有影响、重罪名、罪行重”三个方面具体把握。“有影响”应作为首要标准，从社会影响角度考虑，也就是从案件事实的关切程度、影响力以及特定场所犯罪判断，其标准可以考虑在全国、全网络或者省、自治区、直辖市有影响的案件，或者在本地区有较大影响的案件。同时，是否涉嫌危害国家安全、公共安全等重罪以及必要的刑罚幅度，则应当作为综合考虑标准，辅助决策评判。需要把握的是，是否“重大犯罪”是机动侦查的启动条件，是一种管辖选择，即便立案侦查后并没有课以相关的刑罚幅度，也不会丧失管辖权。

（四）情势标准：如何掌握“需要由人民检察院直接受理”

机动侦查权体现为“递补式”权能，在具备以上管辖范围、客观要素、案件类型等条件之后，还需满足“需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定”这个情势条件。实践中主要有以下三种情形：

1.不宜由公安机关直接侦查的案件。此类犯罪嫌疑人一般是较有影响的公职人员，如公安干警。公安机关在组织体系上实行双重管理体制，它既受上级公安机关领导和管理，也受同级地方政府的领导和管理。公安机关侦查此类案件时可能面临舆论压力，公众可能会对其能否秉公执法产生质疑。这种情形下，检察机关作为侦查的特别程序主体介入案件，有效掌控案件的诉讼走向，保障国家和社会公共利益不受侵害。如2023年9月，吉林检察机关机动侦查某公安干警利用职权强奸未成年少女案，及时回应人民群众关切，社会效果与司法效果良好。

2.公安机关怠于侦查的案件。此类案件是公安机关应当立案侦查而不立案偵查的案件，或者是公安机关虽然立案但消极侦查的案件。部分公安机关对于检察机关的立案监督并不重视，甚至出现过“某检察机关曾对公安机关发出18次立案通知，但公安机关均拒不理睬的情形”［4］。 因此，行使机动侦查权也是检察机关强化立案监督和诉讼监督职能的充分体现。

3.检察机关在诉讼监督中发现的新型、复杂案件，有必要由检察机关侦查的。比如，在提前介入新型电信网络诈骗犯罪侦查阶段，发现公权力重大犯罪的；在公益诉讼检察环节发现公权力严重损害生态环境、食品药品管理秩序等公共利益的刑事案件，当检察机关的普通法律监督未达到预期效果，相关职能部门未予充分重视的情况下，检察机关可以视情进行机动侦查，用最严厉的刑事立案手段打击犯罪。

三、强化机动侦查的应然路径

2023年以来，各级检察机关高度重视机动侦查工作，积极、稳妥办理了一批机动侦查案件，罪名包括强奸、诈骗、敲诈勒索等人民群众深恶痛绝的恶性犯罪，以侦查提升检察监督刚性的良性工作格局逐步形成。但也存在一些问题，如侦办对象绝大多数为司法工作人员，其他国家机关工作人员相对较少。究其原因，在于侦查部门近年来以查办司法工作人员相关职务犯罪为工作主线，其工作重心和侦查惯性没有跳出司法领域，从深挖余罪、严惩腐败的角度固然值得提倡，但与刑事诉讼法赋予检察机关的覆盖全面的机动侦查职责使命是不相适应的。此外，检察机关内部的协同配合尚待完善。笔者曾经在两个地市级检察院开展问卷调查，除侦查部门以外的检察干警对机动侦查权的了解非常有限，多数干警仅仅从最高检和省检察院领导讲话中听说过，对职权运行和法定条件并不了解，更谈不上移送线索和协作配合。从检察机关依法一体履职、综合履职、能动履职的要求看，机动侦查迫切需要各部门通力合作，在检察机关内部还有巨大的一体协作潜力。

（一）积极参与常态化扫黑除恶斗争，重点打击黑恶势力犯罪

“破网打伞”是常态化扫黑除恶斗争的重要任务。以刑法第294条第3款包庇、纵容黑社会性质组织罪为例，经过多次立法司法调整，本罪已经成为“破网打伞”最精准、最直接、震慑力度最大的标志性罪名，由公安机关管辖。但公安机关发现涉黑案件保护伞线索后，一般均按照中央要求直接移送监察机关，而监察管辖不包括包庇、纵容黑社会性质组织罪，可能出现监察机关不该查，公安机关不愿查，检察机关没法查的尴尬局面。因此在常态化扫黑除恶斗争中应抓住重大契机，将本罪作为突破口，机动侦查一批包庇、纵容黑社会性质组织案件。

对于侦查机关已经移送审查起诉的黑恶犯罪，检察侦查部门应当主动会同审查起诉部门，组织精干力量，逐案细化审查，“不降格、不拔高”，深挖国家机关工作人员参与黑恶势力共同犯罪，具备条件的果断机动侦查立案。

（二）通过数字检察赋能法律监督，强化与各业务部门的密切配合

新时代检察机关利用大数据跨部门进行协同办案已成为办案新趋势。民事检察、行政检察、公益诉讼检察在法律监督工作中深度参与社会治理，有丰富的检察数据和监督线索。检察侦查部门应积极主动会同以上职能部门或会商地方政务机关，利用机动侦查重点打击审判人员虚假诉讼等犯罪，群众反映强烈的社会保障、医疗行业，以及金融领域利用职权实施的犯罪，利用公权力严重损害生态环境、食品药品安全、国家金融秩序等公共利益的严重犯罪，以数字检察战略的实施促进诉源治理，深度挖掘应用数据，精准打击各类犯罪。

（三）准确把握机动侦查与并案侦查，处理好案件的开头与拓展

实践中一般认为，机动侦查强调的是管辖的机动性、立案的机动性，重点在于案件的开头。而机动侦查一旦开展之后，检察机关对并案侦查手段应当予以重视，以严厉打击漏罪余罪。现行《人民检察院刑事诉讼规则》对并案侦查作出了修改，与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》相比，一是增加了“共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施其他犯罪”的情形；二是一般情形下应在检察机关职责范围方可并案。因此在侦查实践中应当注意机动侦查与并案侦查的并重。

机动侦查必须坚持党的绝对领导，检察机关首先是政治机关，只有在党的绝对领导下才能实现既定侦查目标。机动侦查权是检察职权中特殊的递补式赋权，具有高度的政治性和敏感性。在办案个案和规律性类案时可紧紧依靠上级党委领导，通过案件会商、联席会议、同堂培训等方式，与公安机关、监察机关以及被监督的职能部门加强沟通，形成“监督与被监督使命、目标没有不同，赢则共赢，损则同损”的共识，从而能够高质效办好每一个机动侦查案件。

*本文为2022年度吉林省人民检察院检察理论研究课题“检察机关机动侦查权研究”的阶段性成果。

**吉林省人民检察院第十一检察部主任、三级高级检察官［130026］

［1］ 一般认为，作为检察机关三大侦查权能之一的“补充侦查权”从性质上依附于公诉权，是公诉权的延伸和补充，并不是完整意义上的侦查权。

［2］ 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第241页。

［3］ 参见董坤：《检察机关机动侦查权研究——从2018年修改的〈刑事诉讼法〉第十九条第2款切入》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。

［4］ 李振杰、唐益亮： 《改革视域下检察机关机动侦查权之重构》，《山西省政法管理干部学院学报》2017年第3期。