整体系统观下应对气候变化立法的体系化构造

王文熹

（太原师范学院 法律系, 山西 晋中 030619）

气候变化是当今人类面临的重大全球性挑战。一直以来，我国高度重视气候变化工作，实施积极应对气候变化的国家战略，应对气候变化工作从实践到理论都发生了历史性、转折性、全局性的变化。在实践层面，生态环境部2021 年1 月9 日发布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，指出要“以二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景为牵引，以协同增效为着力点，坚持系统观念，全面加强应对气候变化与生态环境保护相关工作统筹融合，把应对气候变化作为生态环境保护法治建设的重点领域，加快推动应对气候变化相关立法”。可见，在“双碳”目标愿景下，应对气候变化相关立法的重要性和紧迫性又被推进了一个高度。在理论层面，受国际气候谈判进程和阶段性结果的影响，我国应对气候变化立法模式出现了由政策型立法到综合型立法的理论转向，制定综合型气候变化法已成为最新趋势。[1]特别是在我国“双碳”目标确立之后，加快推进综合型气候变化法的出台更是取得了前所未有的理论共识。[2]现有研究主要从时空要素与系统要素这两方面对我国气候变化立法问题展开讨论。一方面表现为受全球气候治理走向的影响，以域外各国立法经验为参照探索我国应对气候变化法律体系的构建；[3]另一方面表现为“双碳”目标愿景下气候变化应对法在立法目的、基本原则、管理体制、关键制度等方面的统括构建。[4]

在现实立法需求牵引和既有理论准备的双重驱动下，我国应对气候变化立法研究可以尝试在现有基础上整合时空要素和系统要素，向着实质体系化方向纵深发展。而将科学基础与法律原理有机统合的“整体系统观”得以担此大任。其一，整体系统观不同于环境伦理观上的“生态整体主义”，其以生态文明法治理论和哲学上的整体主义认识论为科学基础，与气候变化成因的高度复杂性和应对路径的多元化相耦合。其二，已有研究以内容全面性和逻辑自洽性为重点对应对气候变化立法及其体系化进行构建，注重外在规则体系的搭建而忽视了内在价值体系的融合。从增进法律体系的整体功能这一要求出发，将整体系统观作为应对气候变化立法的逻辑指引，可以突破固有的立法理念和立法模式，发挥立法重建社会秩序的功能。本文尝试以整体系统观来指导气候法益与环境法益的利益协调和利益整合，以推动我国应对气候变化立法的体系化。

一、我国应对气候变化立法面临的主要问题

环境法律的体系化需要符合内在价值理性、外在形式理性和效用理性这三重要求。[5]生态环境的整体性和系统性决定了应对气候变化立法应包括以立法理念为主要形态的内在价值体系建构，以及以法律框架和法律制度为主要形态的外在形式体系和功能体系的建构。通过分析应对气候变化的相关法律文本，发现存在立法理念的协同性缺失、法律框架缺乏体系化整合以及法律制度分散化与碎片化并存这三大问题。

（一） 立法理念的协同性缺失

理念是法所蕴涵的价值取向，立法理念是立法目的的再抽象，立法目的是立法理念的再表达。立法理念的科学性不仅影响法律体系的合理性，还决定着法律制度的功效。[5]应对气候变化是我国生态文明建设的有机组成部分，近年来生态环境法制领域的一系列立法和修法成果虽然为应对气候变化立法提供了坚实的基础，但在注重要素保护忽略体系整合的方法论指导下，各单行法的立法目的不仅缺乏对应对气候变化的统筹考虑，而且易导致法律价值的异化和法律功能的失调。

首先，环境保护法作为生态环境保护领域的基础性、综合性法律，其不仅应为气候变化立法提供制度基础，且须对应对气候变化的社会目标有所回应。现行《环境保护法》仅从立法目的、立法原则和具体制度等方面对应对气候变化发挥了间接促进作用，仍然缺少直接法律回应。例如，《环境保护法》的立法理念突出地表现在该法第一条中，“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”。尽管“生态文明”和“可持续发展”理念都被纳入了多元目的体系中，但“促进经济社会可持续发展”依然被作为环境保护立法目的之归宿，生态文明法治理论所强调的“人与人、人与自然和谐共生”的基本理念没有充分融入。[6]可见，《环境保护法》立法理念的不周延突出地表现在该法的立法目的条款中，尽管彰显了对生态环境本身价值的追求，但重心仍然落在经济社会的可持续发展之上，缺乏体现人与自然的和谐、统一的整体生态价值理念。

其次，从生态环境保护领域的各单行法来看，有的沿袭了《环境保护法》的立法理念，有的则突破了该立法理念，导致在生态环境法律秩序之中存在着经济社会可持续发展与生态环境可持续发展追求的不同侧重。例如，污染防治领域的《大气污染防治法》第一条规定，“为……，促进经济社会可持续发展，制定本法”；自然资源保护领域的《森林法》第一条规定，“为了……，实现人与自然和谐共生，制定本法”；《草原法》第一条规定，“为了……，促进经济和社会的可持续发展，制定本法”。生态保护领域的《湿地保护法》第一条规定，“为了……，实现人与自然和谐共生，制定本法”。由此可见，以要素保护为重心的环境法律容易造成污染防治、自然资源保护和生态保护之间的立法理念分离，从而导致法律目标在经济社会与生态环境的可持续发展之间各有侧重。

综上，以要素保护为重心的环境立法导致了立法理念的不协同，为了形成应对气候变化与生态环境保护相关工作的整体合力，需要以整体视角统筹协调生态环境系统相关理念的协同与融合，这是实现应对气候变化立法体系化的内在需求。

（二） 法律框架缺乏体系化整合

根据“一体两翼”理论观，我国应对气候变化的法律框架体系应由综合性气候变化法、减缓性气候变化法和适应性气候变化法组成。[7]但该法律框架目前仍未搭建完整。

第一，“一体”尚未成型。我国应对气候变化的规范依据仍然停留于国家政策层面，尚未完成从政策依据向法律依据的转变。2009 年8 月，全国人大常委会发布了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》，为将我国应对气候变化立法纳入立法议程提供了决策依据。但其内容多为宣示性规范和倡导性表述，且抽象性过强。总体来说，我国目前还缺乏一部应对气候变化的国家综合性立法，综合性立法的缺失犹如少了“定海神针”，不仅容易造成气候变化法律体系的松散，也难以确立应对气候变化的法律制度和建立有效的管理体制。

第二，“两翼”未能齐飞。减缓性立法和适应性立法是应对气候变化法律框架体系的“两翼”，但适应性立法相对滞后于减缓性立法，导致应对气候变化法律体系出现失衡。减缓领域主要涉及减排和增汇两个重要方面，我国目前与减排与增汇相关的法律主要有《节约能源法》、《可再生能源法》、《电力法》、《煤炭法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》、《海洋环境保护法》、《湿地保护法》等。这些立法虽然在客观上可以促进我国温室气体的减排和增加吸收汇，但是，在要素细分的还原主义方法论下制定的各类单行法难以形成气候变化减缓之合力，且立法普遍注重减排能力的提高而忽视了增汇能力的提升。适应领域主要涉及生态系统适应和人类社会适应两个重要方面，我国目前与适应气候变化相关的法律主要有《农业法》、《渔业法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《海域使用管理法》、《气象法》、《防震减灾法》等，这些立法虽然有助于间接促进气候变化适应，但是，受制于立法背景与使命，这些立法并未从应对气候变化的角度对农业、水资源、海岸带等领域的相关内容加以规定，且立法普遍偏重于人类社会适应能力的提高而忽视了自然环境和生物多样性保护等方面的内容。

综上，“一体两翼”这一法律框架体系仍然是以调整对象和调整方法的共同性质为基础的，体现了传统部门法的体系化原理，具备一定程度的合理性。然而，生态环境问题的整体性和系统性决定了系统整体的理念和方法才是应对气候变化立法的根本遵循，只有实现生态环境保护立法、应对气候变化立法及其他相关立法之间的统筹协调，才能达致全方位、立体化的体系化整合，以避免现有法律框架中存在的空位或错位现象。

（三） 法律制度碎片化与供给不足并存

我国尚未形成成熟的应对气候变化法律体系，亦无应对气候变化的专门立法。应对气候变化相关法律制度散见于各类法律规范中，表现为形式上的碎片化和内容上的供给不足。

其一，在温室气体的排放限制方面，基于大气污染物与温室气体的同源性和正相关性，《大气污染防治法》第二条第二款规定对“大气污染物和温室气体实施协同控制”。但该法所确立的相关制度，如大气污染防治的标准和规划制度、目标评价与考核制度、大气污染物排放总量控制制度、排污许可管理制度、重点排污单位名录制度、现场检查制度、信息公开制度等仍有待与应对气候变化的法律制度实现衔接整合。例如，已经试行的碳排放强度控制制度促进碳达峰的效果有限，构建碳排放总量控制制度尚处于探索阶段；现有排污许可制度未能覆盖绿色低碳发展的重要领域，且排污许可制度与环境影响评价制度在规范层面未能有效衔接。由是观之，部分生态环境保护法律制度与应对气候变化法律制度具有高度相关性，若二者之间缺乏有效衔接，易导致制度交叉重复建设。

其二，在改善能源结构、提升能源效率方面，《节约能源法》、《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等立法所确立的部分制度已与习近平生态文明思想和生态环境保护相关文件精神不相符。例如，《电力法》所确立的电力监管制度、电力规划制度、发用电计划制度等已经难以适应我国构建清洁低碳安全高效能源体系、大力发展新能源等多项重大政策，亦不适应当前电力市场化改革的发展需求以及“双碳”工作的推进。

其三，在温室气体的控制和吸收方面，森林、草原、海洋、湿地等自然资源具有天然的固碳能力，能够有效吸收二氧化碳等温室气体。现行《森林法》、《草原法》、《湿地保护法》等均通过立法确认了森林、草原、海洋等自然资源在调节气候方面的作用，但只有最新颁布的《湿地保护法》通过第三十九条提出了要“增强湿地生态功能和碳汇功能”。尽管目前我国已经经由相关政策文件、司法解释和部门规章开展了林业碳汇试点、林业碳汇担保、林业碳汇交易等碳汇实践活动，但依然面临着碳汇制度的权威性不足、碳汇项目数量与数额远低预期等问题，容易陷入法律依据不足的困境中，难以用法治的方式来协调诸多复杂的利益关系，从而使得制度的统一和配合协调受到影响。因此，还需要从法律层面建立系统的碳汇制度以最大限度的保障其固碳的生态价值。

其四，在温室气体排放交易方面，虽然我国已经开始实行温室气体排放统计、核算与报告制度、温室气体自愿减排交易制度，并先后在地方和国家层面试点开展碳排放权交易制度，但这些制度主要通过政策或低位阶的地方性法规或规章来推进实施，没有统一的法律、行政法规加以确立，同样容易陷入法律依据不足的困境，从而使得制度的统一和配合协调受到相应影响。

综上，一方面，应对气候变化与生态环境保护法律制度需要协调衔接，另一方面，应对气候变化基于自身特色也需要设立本领域相对独立的法律制度，如碳排放总量控制制度、核查制度、碳汇制度、气候保险制度、适应基金制度、国际合作制度等。然而，一方面，法律制度的碎片化不仅难以发挥制度合力而且易导致多种制度在不同领域不同层面的重复建设；另一方面，法律制度的供给不足则难以充分落实应对气候变化的规制目标和价值诉求，从而导致法律实施的效益降低以及社会治理的成本徒增。

二、整体系统观之于应对气候变化立法的契合性

（一） 运用整体系统观的理论基础

整体系统观是我国生态文明理论的最新发展，它强调生态系统是一个整体，强调立足于整体对生态环境进行系统化治理。整体系统观的相关理论可以追溯至西方生态整体主义，我国学界在吸收西方生态整体主义合理要素的基础上，顺应时代需求通过不断改造升级形成了整体系统观，进而得以指导立法实践。[8]整体系统观摒弃极端中心主义思想，以“去中心化”为着眼点重构人与自然的联动关系，要求以系统的方法统合生态要素，既要立足于整体进行系统化的治理，又对其要素进行优化组合与优化配置，[9]它提倡人类在权衡生态系统承载能力与负荷的前提下满足需要和主张诉求，[10]体现了人与自然关系的新理念和新思路，具备正当性与合理性。

其一，中国古代的环境哲学思想为整体系统观提供了重要的本土法文化渊源。[2]古代环境哲学以“天人合一”为核心，肯定人是天地的自然产物，强调“天地万物于一体”，主张尊重自然，顺应自然。在“天人合一”的影响下，“顺时立法”的观点应运而生，揭示了人与自然和谐共生的一般规律。[11]可见，古代环境哲学的精华在于将人与自然视为生命共同体，肯定人类在维护生态整体过程中的积极作用。

其二，马克思主义整体主义认识论为整体系统观提供了至关重要的哲学基础。[8]在还原主义的影响下，生态环境领域滋生了分割化、碎片化的治理倾向，忽视了生态系统本身具有的整体性及其内部各要素相互联系、相互影响的特征。整体主义认识论给出了纾解之道，其坚持以普遍联系、全面协调的视角摈弃要素个体层面的意义转而强调内在要素之间的协同关系。整体系统观坚持整体论视角，用普遍联系的视角来审视生态整体，认为人与自然不是中心与非中心的非此即彼的关系，坚持从全面、协调、系统的视角看待人与自然的关系。[10]

其三，习近平生态文明法治理论为整体系统观提供了合理充分的政治诠释。一方面，习近平生态文明思想中的整体系统观体现在“自然生命共同体”“人与自然生命共同体”“人类命运共同体”三个维度，[2]将人与自然看成一个共生、共存、共享、共荣的有机整体。另一方面，习近平总书记反复强调“在生态环境保护上”要树立“整体观”，“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。[12]可见，整体系统观不仅是我国生态文明理论的最新发展，也是习近平生态文明法治理论的生动表达。

（二） 运用整体系统观的现实需求

整体系统观的正当性与合理性为其指引应对气候变化立法提供了完备的理论基础。同时，气候变化成因的复杂多样和应对气候变化的多元路径也需要整体系统观指引这一系统性转型过程。

首先，气候变化的成因复杂多样。近百年来全球气候出现了以变暖为主要特征的系统性变化，引起气候系统变化的原因可以分为自然因素（如太阳活动、火山活动、气候系统内部变率等）和人为因素（如燃烧化石燃料、改变土地用途、毁林等行为）两大类，其中人为因素被认为是引起气候系统变化的主要原因。人类活动引起气候变化是长期量变引起质变的过程，具有复杂性和累积性，[2]庞杂的原因网络要求摒弃传统从细分要素来认识生态环境整体的还原主义方法论，转而充分考虑和尊重生态环境的整体性特征，将气候变化与生态环境融为一体进行整体、系统、全过程治理。

其次，应对气候变化的路径多元。为了预防和适应由人类活动所造成的不利影响，需要采取一系列政策措施来应对气候变化，减缓与适应则构成了应对气候变化的基本实施路径。减缓是指通过经济、技术、生物等各种政策、措施和手段来控制温室气体排放和增加温室气体汇，即减排和增汇并驾齐驱。减排的重点领域和关键措施在于控制高碳化石能源消费需求，推进能源低碳转型，提高工业、建筑、交通等部门的能源使用效率，实现农业可持续发展和促进生活方式低碳转型等。增汇的重点领域和关键措施在于充分发展林业碳汇、海洋碳汇和湿地碳汇的作用，推进土地利用变化，开发和推低碳、零碳乃至负碳技术。相较于积极主动的减缓，适应则是自然生态系统或人类社会在实际或预期的气候变化刺激下作出的一种调整反应。其中，自然生态系统的适应与生物多样性保护和生态修复息息相关，人类社会的适应则包括防灾减灾、农业种植结构调整、海岸线保护、水利工程等内容。因此，应对气候变化是一项关涉产业结构、能源结构、空间布局、生产方式、生活方式等方面的系统性工程，需要做出系统规划和全面统筹，实现多元路径之间的协同配合。

综上所述，整体系统观与应对气候变化立法的契合之处在于其自身的理论正当性和应对气候变化的现实要求。在这一方法论的指导下，既可以指引“生态文明”、“可持续发展”等从政治宣誓到法律理念的落地过程，又可以从现有法律框架和法律制度中为整体系统观嵌入应对气候变化立法提供路径因循。

三、整体系统观指引应对气候变化立法的体系化构建

在整体系统观的要求下，应对气候变化立法应当着重解决当前立法理念的协同性缺失、法律框架缺乏体系化整合和法律制度碎片化与供给不足并存的问题。相应地，应对气候变化立法的体系化构建可以在整体系统观指引下转化为“立法理念—法律框架—法律制度”的体系化建构。

（一） 推进立法理念的贯通协同

应对气候变化立法理念是立法体系化的内在表现形式，也是整体系统观下应对气候变化立法的价值体系。鉴于国家层面综合性的应对气候变化立法缺失的事实以及整体保护的多面需求，在总结应对气候变化的法律理念时，必须站在生态环境保护的高度，把握应对气候变化与生态环境保护相关工作统筹融合的格局，既要对生态环境保护各单行法中的法律理念进行梳理，又要对应对气候变化领域的特有理念进行挖掘，协同生态环境立法目标并增强其贯通性。

一方面，某种意义上而言，一个国家的综合性环境法律的立法目的也是该国整个环境法治建设的基本价值追求的集中反映。[13]然而，以要素保护为重心的环境法律容易造成污染防治、自然资源保护和生态保护之间的立法理念分离，从而导致综合性环境法律与单行环境法律以及单行法律之间产生价值追求的差异，导致生态环境可持续发展与经济社会可持续发展出现价值位阶上的潜在冲突。步入新时期以来，在我国生态文明入宪和建设生态文明的大背景下，生态环境法律所诉诸的价值追求发生了重大转向，人与自然和谐共生的生态可持续发展理念日渐凸显，由此演化出经济、社会、生态环境“三位一体”的可持续发展理念。因此，有必要通过编撰环境法典来进一步确认生态环境保护与经济社会发展之间在价值位阶上的潜在冲突，维护宪法所规范的生态环境秩序的稳定，从而与新时期经济、社会、生态环境“三位一体”可持续发展理念相契合。[14]

另一方面，尽管编撰环境法典的呼声日隆，在生态环境保护的整体框架之下仍应协同推进应对气候变化立法进程，以填补生态环境领域应对气候变化的立法空白和基本价值的缺失，构筑完整的“三位一体”可持续发展理念。与生态环境领域立法目的的多元层次相对应，应对气候变化的立法目的也具有多元性，不同目的要素之间互相关联、形成一个由初级目的、中级目的和根本目的构成的统一的目的体系。其一，在“双碳”目标的牵引之下，控制和减少温室气体排放，在减缓与适应气候变化的同时实现减缓与适应的协同增效应成为应对气候变化立法的直接目的或初级目的。其二，从国内外应对气候变化立法的价值诉求来看，可持续发展已经成为国际社会在应对气候变化问题思考中的核心命题。为科学应对全球和区域气候变化，保障气候安全和实现气候正义，应当重新审视可持续发展的逻辑范式，以去中心化为立足点并以社会利益为本位展开生态社会变革，这是应对气候变化立法的间接目的或中级目的。[15]其三，从应对气候变化立法目的形成的宪法基础来看，应对气候变化立法目的必须为气候变化与人权保护提供一种正当性的价值体系。具言之，应对气候变化立法目的是为了给人类在气候变化的应对中提供一种深切的人文关怀，从根本上是为了重新思考人与自然的关系，需要从人本身的价值发现出发，构筑气候变化与人权之间的法权模式，在确认自然价值的基础之上，保障应对气候变化的基本权益，维系生态系统和社会秩序的稳定，从而推进人类命运共同体建设，这是应对气候变化立法的根本目的。

（二） 打造法律框架的三维布局

应对气候变化法律框架是立法体系化的外在表现形式，也是整体系统观下应对气候变化立法的形式体系。从整体系统观注重系统性、整体性、协同性的要求来看，我国应对气候变化立法模式应采取由分散式立法至综合式立法的精准转向，系统构建应对气候变化法律框架。具体而言，这一系统化的法律框架应该由基本法、关联法以及外围法在内的多层级法律法规组成，科学打造应对气候变化基本法引领、应对气候变化关联法支撑、应对气候变化外围法保障的三维布局。

第一，在“核心引领”维度，发挥顶层引导作用的是象征应对气候变化法律体系大厦“钢筋骨架”的《应对气候变化法》。在过去的十年中，各地方不论是在应对气候变化、低碳发展、生态示范区建设、气候资源保护和开发利用还是碳排放权交易等绿色低碳立法方面都积累了一定的实践经验、形成了一定的示范效果，为制定国家层面的综合性应对气候变化法奠定了较为充分的基础。此外，基于我国碳中和目标愿景，在新形势下需要进一步明确应对气候变化行动的法律地位、工作目标和法律要求，从而彰显我国应对气候变化的法治决心，有效将“地方自主贡献”再次转化为“国家自主贡献”，巩固全球气候治理国际地位。从立法定位来看，《应对气候变化法》是一部融国内应对与国际合作为一体，法律规制与法律促进兼具的基础性法律，不仅统领各类涉及气候变化的法律法规，而且也对地方气候变化立法发挥指导作用。从具体内容来看，在其立法目的、基本原则、监管体制、具体制度和法律责任的设计上要注意紧扣减缓和适应气候变化的核心命题，充分发挥政府、市场和社会在减缓和适应气候变化中的合力。[4]

第二，在“重点支撑”维度，发挥支持作用的主要是充当应对气候变化法律体系大厦“一砖一瓦”的关涉减排和增汇的立法，主要涉及生态环境保护领域绿色低碳相关法律法规的立改废。近日，国务院办公厅发布关于印发《国务院2022 年度立法工作计划》的通知（国办发〔2022〕24 号），该计划提出，“围绕加强生态环境保护、建设美丽中国，提请全国人大常委会审议能源法草案、矿产资源法修订草案。制定生态保护补偿条例、碳排放权交易管理暂行条例”。可见，《能源法》的制定工作再一次被提上日程。以《能源法》的科学制定为先导，一方面应有序在《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等法律的修订中落实能源法体系的具体制度，另一方面应以《碳排放权交易管理暂行条例》、《电力监管条例》等配套法规的制定和修改为配合，为夯实减排实效再添法制保障。与此同时，还应逐步在《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》等立法中关联增汇的相关制度，以及在《气象法》《防震减灾法》《海域使用管理法》等立法中关联气候变化适应的相关制度。为实现应对气候变化法律体系的内部协调，需要注意促进基本法与关联法的有机衔接，从而实现形式上的齐全和功能上的融贯。

第三，在“外部保障”维度，发挥保障作用的则是充当应对气候变化法律体系大厦“链接管道”的其他部门法。换言之，我国法律体系中的民商、行政、刑事、诉讼等传统法律部门也在应对气候变化这一系统性工程中发挥着衔接配套功能，可以有效疏通应对气候变化进程在资金（碳排放权抵押、质押）、技术（知识产权保护）、管理体制机制（行政权力配置）、诉讼机制（气候变化诉讼）等方面的“堵点”，从整个法律体系和法律制度层面为应对气候变化立法提供保障。

（三） 实现法律制度的类型化整合

应对气候变化法律制度是保障气候变化法律体系良好运行的功能载体，是实现立法体系化的“最后一公里”。有学者建议应将规划制度、评价考核制度、碳排放总量控制制度、排放配额交易制度、核查制度、碳汇制度、气候变化预测预警制度、气候变化影响评估制度、低碳金融制度、公众参与制度、国际合作制度等23 项法律制度纳入我国应对气候变化立法。[16]其中既包括已具备一定基础的制度（如规划制度、评价考核制度等），也包括需要进行整体设计的制度（如核查制度、碳汇制度等），既包括其他领域的既有制度（如规划制度、公众参与制度等），也包括应对气候变化领域特有的制度（如碳排放总量控制制度、碳汇制度等）。虽然已有制度对于应对气候变化能够起到一定作用，但囿于制度本身在形式上的分散和在内容上的缺失导致其难以有效释放整体效能，因此，有必要通过法律制度的创制和优化以最大限度地发挥制度合力。具言之，我国现有应对气候变化法律制度应当站在生态环境整体领域的角度，改变原有按领域划分的方式，借助整体系统观这一方法论体系，依照“事前预防—事中控制—事后应对”的内在逻辑，将应对气候变化法律制度类型化为风险预防、过程规制、损害救济三大模块。

第一，风险预防制度模块旨在通过预测、评估、评价等措施将未知和不确定的风险控制在人为管控的范围内，以避免气候变化给人类社会和生态系统带来的冲击和损失。具体包括气候变化监测、预测和预警制度，气候变化影响评估制度以及气候变化规划制度。这三者之间形成了从应对气候变化的客观状况、技术要求到整体目标的事前预防制度体系。首先，依据《国家适应气候变化战略2035》（环气候〔2022〕41 号），我国业已“建成由地面自动气象站、雷达、气象卫星等组成的综合气象观测系统”，但是关于气候变化影响的预测和预警系统有待建立。因此，应通过应对气候变化立法建立和完善监测与预测预警体系，逐步实现中高风险易发区预警全覆盖。其次，气候变化影响评估制度可以考虑重点围绕评估主体、评估领域和评估结果的应用等方面建立。再次，气候变化规划制度应注意明确规划依据、分类、审批程序、责任部门等要素。

第二，过程规制制度模块着眼于将确定形成的规制目标，分解贯彻于应对气候变化宏观决策到具体实施的全过程，具体包括命令控制型规制制度和基于市场的规制制度，二者之间形成规制目标分解、行为管控约束以及市场化运作的事中规制制度体系。其中，命令控制型规制制度主要包括温室气体排放总量控制制度、排放许可证制度、低碳标准和标识制度，以及统计、监测、核证制度等，要注意构建大气污染物与温室气体的协同控制机制。基于市场的规制制度主要包括碳排放交易、自愿性节能减排协议、项目合作、经济补偿、税收优惠与减免、投资与金融保障等。[17]特别要注意在《碳排放权交易管理办法（试行）》的基础上，从碳排放配额分配和交易规则等方面持续完善和优化现有制度，为《碳排放权交易管理暂行条例》的制定提供较为成熟的制度支撑。

第三，损害救济制度模块着眼于在气候变化风险转化为现实损害之后，有关主体向遭受损害的受害者赔偿或补偿的一整套措施，具体包括司法救济制度和社会救济制度，二者共同形成完整的事后应对制度体系。在我国司法实践中，与应对气候变化相关联的广义气候变化诉讼已频频出现，狭义气候变化诉讼也将随着 “气候变化应对类案件”（法〔2021〕9 号）这一新案由的创设进入大众视野。[18]狭义气候变化诉讼是一种独立的案件类型，不仅应重视狭义气候变化诉讼的特殊性和探索此类案件的理论基础、裁判规则和发展路径，还应注意其与广义气候变化诉讼及其他诉讼制度的内在协同，从而构建气候变化诉讼的中国范式。当然，气候变化损害救济不能局限于司法的诉讼救济机制设计，还应从社会化的角度考虑风险的防范与分担，从维护社会利益的角度引入气候责任保险、气候损害赔偿基金等社会性救济制度，构建应对气候变化风险分担机制，进而优化气候变化治理的社会效果。