系统观视阈下新污染物治理的法治障碍与改善路径

都仲秋

（北京航空航天大学 法学院, 北京 100191）

几十年来，我国采取了一系列措施来规制二氧化硫、氮氧化物、细颗粒物、化学需氧量、氨氮等常规环境污染物，旨在通过优化环境治理机制改善环境质量。2020 年10 月，党的十九届五中全会明确提出“重视新污染物治理”，表明我国生态环境保护工作已逐步从“雾霾”“黑臭”等感官指标治理，向隐藏在“天蓝水清”背后的具有更加长期性、隐蔽性危害的新污染物治理阶段发展。[1]2022 年5 月24 日国务院正式发布《新污染物治理行动方案》，为新污染物治理提供了法律基础和政策导向。①参见国务院办公厅：关于印发新污染物治理行动方案的通知国办发〔2022〕15 号[EB/OL]， http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/24/content_5692059.htm，最后访问日期 2022 年 6 月 10 日。有研究指出，未来十年重金属、挥发性有机物等六类非常规污染物排放量将会呈现增长态势，传统污染物将会和新型污染物同时并存，治理难度、处理成本和污染管理都会更加错综复杂。[2]

目前学界研究多将新污染物作为化学品环境管理对象之一，主张通过完善化学品环境管理制度①此类文献可参见叶旌, 刘洪英, 周荃. 美国有毒物质控制法修订进展及对我国化学品环境管理的启示 [J]. 科技管理研究, 2019, 39(06): 222-228；参见申进忠. 我国化学品环境规制的不足与完善 [J]. 中州学刊, 2019(06):93-98.、推进化学品环境立法②此类文献可参见吴卫星. 中国化学品环境立法的完善方向 [J]. 南京工业大学学报 (社会科学版), 2013,12(02): 44-48；参见毛岩,常纪文. 我国《化学物质控制法》之立法展望——兼论欧盟之经验 [J]. 中国地质大学学报 (社会科学版), 2008(01): 50-55.的方式予以调整；也有学者通过比较研究、归纳域外国家在新污染物法律制度、监管体制方面的经验，为我国新污染物治理提供可行方案③此类文献可参见高桂华, 聂晶磊, 孙强, 尹杰. 美国《有毒物质控制法》的修订进展和启示 [J]. 化工环保, 2010, 30(06): 505-508；参见艾丽丽. 美国正重新修订国家化学品管理法 [J]. 中国环境科学, 2010,30(05): 676；参见李政禹. 化学品环境无害化管理的国际发展趋势 [J]. 化工环保, 2004(S1): 434-441.。通过梳理可知，新污染物尚未成为我国污染控制领域的独立类型，现有研究对“新污染”的概念、种类、属性和危害定义模糊，大多将其统称为危险化学品、有毒有害物质和化学品。笔者认为，从构成要素上看，尽管新污染物以化学物质为主，在污染治理模式和管理手段上可以适当借鉴，直接将化学品法律规制体系套用在治理新污染物问题上，忽视新污染物自身的属性特点，其合理性有待商榷。新污染物治理是一项系统工程，系统内各构成要素的发展、变化都会对新污染物的治理效果产生影响。新污染物的有效治理一方面要以“整体系统观”为指引，把握系统的整体性、动态性和复杂性特征，通过优化系统内部各要素配置推动新污染物的整体性治理。另一方面也要结合我国经济社会发展状况和法制体系，准确把握新污染物治理的难点和障碍，才能实现“对症下药”。

一、新污染物系统性治理的理论溯源与法治逻辑

新污染的“新”是与传统常规污染物相比，出现时间或受关注较晚的物质，由于该类物质生产、使用历史相对较短，治理体系和监管机制也有待完善。《新污染物治理行动方案》将“新污染物”定义为“新近发现或被关注，对生态环境或人体健康存在风险，尚未纳入管理或者现有管理措施不足以有效防控其风险的污染物”。④参见生 态 环 境 部 ：《新 污 染 物 治 理 行 动 方 案 征 求 意 见 稿 》[EB/OL]，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202110/ t20211011_956084.html，最后访问日期 2021 年11 月10 日。新污染物治理是一个系统性工程，既要从全局出发对新污染物进行整体把控，也要对新污染物内部各组成要素开展精准化治理。

（一） 新污染物系统性治理的理论溯源

系统性治理包含两个部分，即“系统”和“治理”。系统论思想是由奥地利生物学家贝塔朗菲（L.V. Bertalanfy）在20 世纪中叶率先提出的，后来经过法国数学家托姆（René Thom）的突变论、前联邦德国物理学家哈肯（Hermann Haken）的协同论等理论不断丰富与完善，形成了一套具有自身特色的理论、范畴和方法。[3]系统是由诸多要素相互作用组成的综合体，具有整体性、动态性和开放性特征，系统内任何一个要素的变化都会引起其他要素以及整体变化。

新污染物治理本身就是一个系统工程，它与自然生态保护、生物多样性、社会生活和治理途径等要素密切关联。“治理”本意是掌舵、引导和操纵。从形式上看，新污染物的系统性治理主要体现在法律规范体系和监管制度的系统性。一个外在形式完善的法律规范体系应该包括处于基础性地位的法律、综合性的行政法规、适应不同部门需求的部门规章以及适应不同地方需求的地方性立法。如若不然，恐会造成法律规范体系的碎片化。在监管制度方面，系统性治理需要借助衔接顺畅、运行有序的监管机制，监管模式或形成“事前—事中—事后”，或形成“源头—过程—末端”。污染治理领域通常采用后者——以防范为基本导向的全过程监管模式。从实质上看，系统性治理要求在治理对象上从单一要素走向整体形态，而非对一种或部分要素开展治理。新污染物是多种有毒有害物质的集合，仅就部分要素实行治理无法将治理效果推及整体，立足整体展开的治理则可以促进系统内部各要素的优化。此外，系统本身具有开放性和动态性特征，系统内诸多要素自然也处于动态变化之中。因此，新污染物的系统性治理不仅要从整体出发、对新污染物集合内部要素开展整体性治理，也要重视各组成要素的动态化特征，以发展和变化的眼光看待污染治理，对新污染物构成要素及时更新，才能确保治理对象的精准性和有效性。

新污染物既有传统污染物的一般特质又有特殊性。除了环境污染固有的隐蔽性和潜在性，它对环境造成的污染更持久，能依附环境介质进行远距离迁移，累积性、不易分解性更突出而且具有多重生物毒性，①新污染物的多重毒性包括器官毒性、神经毒性、生殖和发育毒性、免疫毒性、内分泌干扰效应和遗传毒性等。参见李仓敏,王燕飞.新污染物治理与现有环境治理措施衔接的探讨[J]. 环境保护, 2023, 51(07): 14-17.治理难度也远超常规污染物。新污染物的特殊属性决定了治理方式的特殊性。作为化学品生产使用的大国，我国新污染物治理面临种类繁多、分布广泛、底数不清的问题。新污染物涉及行业广泛、产业链长，在环境中含量低、布局分散，部分新污染物是无意产生的物质或代谢产物，研究生成机理和减排技术的成本较高，这些都加剧了新污染物治理的难度。

整体看来，新污染物治理可谓是“牵一发而动全身”。新污染物从形式到实质，均要求立足全局，借助系统整体性、开放性和动态性特征完善现有的治理模式，这也是实现新污染物的精准、高效化治理的必然选择。要把握系统内部各要素的独特性也要注重各要素之间的关联性，综合运用行政、市场、法治、技术等多种手段，贯彻深入打好污染防治攻坚战的决策部署，秉持系统性治理观念，注重综合治理、系统治理和源头治理。

（二） 新污染物系统性治理的法律控制特征

在新污染物治理问题上，国际社会和美国、欧盟等国家较早注意到了该问题。经过多年探索和实证考察，在新污染物治理问题上归纳出法律控制的一般特征。

考虑到新污染物的潜在风险有逐步扩大的趋势，国际社会和域外国家都主张以立法的方式控制新污染物的不利后果，加快修订、完善国内立法的同时也极力寻求在国际范围内达成共识，为应对新污染物问题提供解决之道。首先在法律体系结构上，主要呈现两种模式。其一是单行立法（化学品）配套具体法规、规章和政策规划，如欧盟《关于化学品注册、评估、授权与限制的法规》（2007）（以下简称“REACH 法规”）是欧盟内部统一控制现有化学品和新化学物质的生产、上市销售及使用的法规。当前围绕“REACH 法规”已发展出多项环境立法、指令和决定，为防范新污染物风险提供了必要的法律前提。其二是以现有法律中相关条款为基础，配套具体法规、规章和政策，以美国、加拿大和日本为代表。美国以《有毒物质控制法案》（Toxic SubstanceControl Act, 简称“TSCA”，1977）作为规制新污染物的基本法规，由《清洁空气法》（1970）、《清洁水法》（1977）、《安全饮用水法》（1974）和《资源保护与回收法案》（1976）对有毒化学物质向环境中的排放和污染情况进行分别管理规制，其他领域由各单行立法进行法律控制。②例如农药、食品、药品、化妆品等分别依据《联邦杀虫剂、杀鼠剂和杀菌剂法》《联邦食品、药品和化妆品法》进行管理。

其次，管理制度和监管体制的构建围绕“系统性治理”展开，在科学划分新污染物的种类性质、属性和潜在危害等级的前提下针对各环节开展“无缝监管”。欧盟在2012 年成立了迄今为止全球范围内最大的物质自分类数据库，对新污染物各组成要素剂量、浓度等及时更新，该平台为开展分类和标签管理提供了技术支持和数据来源，也为后续确定新污染物的重点监管行业、对象和精准化治理提供了可靠样本。①参见US EPA：Hazardous Substances Data Bank(EB/OL]，https:/toxnet. nlm. nih.gov/cgi-bin/sis/htmlgen? HSDB，最后访问时间：2023 年12 月8 日。主管部门被赋予双重角色，既是管理主体也是执法主体，为监管政策的落实提供了制度保障，执法效果的实效性得以有效维护。

最后是治理主体的系统性参与。一方面表现在主体身份的系统性——从企业、社会组织到公民，鼓励多元化主体共同参与新污染物治理。另一方面表现在参与阶段的系统性，例如在源头预防环节，美国《水污染防治法》（1972）、《有毒物质释放清单》（简称“TRI 制度”）规定了企业的信息报告义务，企业需要向美国环保署报告有毒有害物质的生产、利用和预防情况，鼓励企业在新污染物治理中发挥能动性，既能提高新污染物治理效果也能降低部门监管成本；为鼓励公众和社会组织参与积极性，欧盟专门设立了“欧洲经济与社会委员会”作为政府和公众之间沟通的枢纽，公众发现源头、过程或末端排污行为可随时告知专门机构并参与到政府决策和政策制定过程。如此，既能为政府有效获知新污染物排放源提供可靠信息，也能为各利益主体之间提供风险交流的平台和契机，发挥社会舆论监督作用。公众的系统性参与有助于形成新污染物治理的科学决策，也减少了污染防治措施的推行阻力，提高各项政策的可操作性。

域外国家的实践印证，新污染物治理需要从法律体系和规范内容的融贯性、管理体制和执法机构的协同性、监管手段和监管内容的多样性以及信息来源和参与主体的广泛性等方面共同构建新污染物治理框架。系统性治理是贯穿前后的逻辑链条，促使新污染物治理各环节有机衔接和一体化运行的治理模式。

二、我国新污染物系统性治理的法治化现状分析

随着“五位一体”总布局和生态文明体制的推进，传统污染物得到了有效控制，环境质量得到明显改善。常规污染物得以有效遏制之际，以有毒有害化学物质为主的新型污染物危害逐步凸显，或将成为制约生态文明建设的突出短板。所谓“新污染物”，是相对“旧污染物”而言的，“新”表现在：（1）新集合体内部的组成要素不再是大气污染中的二氧化硫、二氧化碳或水污染中存在的有机污染物、无机污染物和病原等，取而代之的是环境内分泌物、抗生素和微塑料等新物质元素；（2）原有《有毒有害大气污染物名录》《有毒有害水污染物名录》未将其作为污染元素纳入其中，且现有常规管控措施不足与有效控制其携带的环境风险；（3）需要树立“风险预防”的治理理念，采取全生命周期监管的控制手段，而非单纯的预防理念和源头、末端控制这两条控制途径；（4）污染物产生源头不单限制在工业生产、农业生活和交通工具，还拓展到军事消防、医药化工、水产养殖等其他行业；[4]（5）污染物形态分布与生物介质分布的同步性，在工业化、城市化等人类活动密切相关的地区呈现明显的区域聚集性，不同物质的重点分布区域与行业类型密切相关，尤其是生物富集和累积效应明显，各类新污染物在人体中均有测出。新污染物的上述新型特性给污染物治理工作带来了极大挑战，既要从宏观把控污染物治理的整体性特征，也要从微观着手针对特定污染元素展开有效控制。

（一） 新污染物系统性治理的法治化需求

新污染物的系统性治理是推进生态文明体制建设的重要组成，也是践行生态文明观、绿色发展观和实现生态安全的必然选择。环境污染、生态服务功能退化和生态灾害是威胁生态安全的直接原因。[5]新污染物打乱了生态系统的平衡状态，对生物多样性造成极大威胁。[6]再加上新污染物能够通过环境要素传播，保障人民赖以生存的水、土壤等环境要素都会受到破坏且无法确保切断污染扩散路径，这些都冲击了生态安全的固有防线。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新污染物治理，在多个重要场合反复强调新污染物治理的重要性。

法乃治之端也。在生态文明建设有序推进之际，更需要用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，[7]发挥法律的规范和指引作用，为建设美丽中国提供体制机制保障。通过制定和完善新污染物法律体系促进系统内部各要素协调稳定、避免各要素之间相互作用对生态环境和人体健康产生危害，鼓励生产者以绿色生产理念为指导开展实现绿色经营，共同维护生态安全整体状态。在新污染物治理层面，我国已初步形成由法律、行政法规和一系列规划、标准以及国际公约组成的法律体系，为新污染物治理提供了良好的法律前提。国际公约方面，我国自1990 年以来陆续签署了《巴塞尔公约》（1992）、《鹿特丹公约》（2004）和《斯德哥尔摩公约》（2004），对危险废物的生成、越境转移和管理、危险化学品和农药进出口以及持续性有机污染物的生产使用和排放等工作开展国际化合作。国内立法方面，基本法《环境保护法》（2014）①《环境保护法》第42 条规定污染物包括废气废水废渣医疗废物粉尘恶臭气体放射性物质；第48 条规定生产、储存、运输、销售、使用、处置化学物品和含有放射性物质的物品，应当遵守国家有关规定，防止污染环境。和专项立法如《安全生产法》（2021）②《安全生产法》第117 条规定危险物品包括易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。、《大气污染防治法》（2018）、《水污染防治法》（2017）、《突发事件应对法》（2007）等。国务院制定的行政条例《危险化学品安全管理条例》（2002）在危险化学品生产、使用、经营等阶段确立了相应的安全管理制度；《水污染防治行动计划》（2015）规定了对新污染物实行以风险评价为手段的管理模式。在部门规章层面，《新化学物质环境管理办法》（2003）首次实现了对化学品物质的源头控制；《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》（2007）明确要求对化学品进出口环节实行专项管制。

规划层面，国务院2007 年出台《〈关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约〉 国家实施计划》，生态环境部（原环境保护部）发布《化学品环境风险防控“十二五”规划》《国家环境保护“十三五”环境与健康工作规划》规定对新污染物开展风险评估、实行淘汰限制措施等。自2007 年起我国陆续出台《生活饮用水卫生标准》《铝工业污染物排放标准》《海洋微塑料监测评价技术规程》等一系列技术标准，用来规范新污染物排放行为，要求铝、铜等工业污染物排放不得超过氟化物排放限值，海洋垃圾和微塑料的排放需经有关部门的监测和安全评价，旨在最大限度减轻污染排放的不利影响。管理制度方面，我国采用分级、分类和重点管控相结合的方式对新污染物实行管理，建立了新物质登记制度、有毒化学品进出口环境管理登记制度以及优先控制化学物质的环境管控制度、危险化学品登记制度、农药管理制度，对部分新污染物形成从生产、运输、销售、使用、进出口等环节的全过程环境风险管控。

截至2023 年，我国在应对新污染物治理的问题上，已全面或部分淘汰40 余种（类）持久性有机污染物质，[8]并制定和实施了各种减排计划，对新污染物实行动态化监测、识别和管控，在新污染物治理方面取得了阶段性成效。

（二） 新污染物系统性治理的法治障碍

从当前到2035 年前后，大幅削减主要污染物、减少碳排放仍是我国环境治理的主线。[9]然而，面对新污染物种类繁多、污染来源涉及行业广泛等治理难题，现有法律法规、管理制度和治理主体呈现碎片化形态，客观上阻碍了系统性治理的应然效果。总体看来，我国新污染物治理面临的法治障碍表现为碎片化的多重面向。

1. 立法上的碎片化

立法形式的碎片化，表现为中央立法层面尚未出台一部专门治理新污染物的法律法规。《环境保护法》（2014）作为环境领域的综合性立法，没有明确新污染物的范围，也没有针对新污染物属性作出特殊的防治基本规定，这是基于《环境保护法》（2014）在修订时新污染物尚未成为主要污染治理对象。例如《危险化学品安全管理条例》（2013）的体例和内容编排是以2002 年发布的《安全生产法》为制度基础，虽然条例第1 条融入了“保护环境”的立法宗旨，但其规范对象仍然集中在危险化学品和常规污染物，诸如生育毒性物质、容易产生积蓄效应的新污染物元素均未被纳入重点规制范畴；2015 年出台的“大气十条”“水十条”“土十条”这三项污染防治行动计划中，也未出现与新污染物治理、风险管控等相关的衔接适用条款。例如《水污染防治行动计划》只停留在“严格控制环境激素类化学品污染”的要求，忽略了其他新污染物在水体中影响，也没有指明“严格”这一程度的界定标准，存在规范性指向不明的问题。

由于《〈关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约〉 国家实施计划》（2007）签订至今已久，《重点管控新污染物清单（2023 年版）》 新增了14 种具有突出环境风险的新污染物，但与国际公约规定的新污染物清单名录相比仍有疏漏，不能满足目前我国对新污染物的实际防范要求，现有关于新污染物治理的法律规制也不足以涵盖新污染物全部种类。截至目前，我国新污染物法律体系的规范对象仍只限制在环境分泌干扰物、全氟化合物、微塑料和抗生素。同时，现有规定之间也存在表述不一的问题。2017 年《环境保护综合名录》将“添加塑料微珠的化妆品和清洁用品”“塑料为主添加剂”列入“高污染、高环境危险”产品名录，①参见环境保护部：环境保护部发布《环境保护综合名录(2017 年版)》[EB/OL]，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/06/ content_5264316.htm，最后访问日期2021 年11 月20 日。但没有明确限制“塑料微珠”在其他行业的使用（如建设工程行业），大量富含塑料微珠的产品在国内市场正常销售生产，增加了我国微塑料污染的风险。地方立法层面，各省市对新污染物治理也没有给予足够重视，主要表现在各地区至今也没有出台区域性新污染物治理规划。此外，我国现行地表水、大气和土壤环境质量标准以及各类污染物排放标准、优先控制污染物种类有限，对于国际社会普遍关注的典型新污染物质量浓度、排放标准限制以及可能造成的环境污染和毒理效应都没有进行相应的技术规定，造成与国际新污染物治理进程的错位和滞后。实地监测数据表明，现阶段我国新污染物已经明显呈现空间集聚样态，如果不加以控制，污染范围和污染程度都会进一步蔓延恶化，并对生态安全和人类健康产生极大危害，然而碎片化的立法结构无法为新污染物治理提供必要的制度支撑和法律保障。

2. 体制机制的碎片化

体制机制碎片化主要表现在管理体制、管理职能和监管对象的碎片化。相关部门在管理过程中没有对各方参与主体职责边界进行合理划定，中央和地方、部门和部门以及跨区域之间的关系没有理顺，造成管理体制机制整体联动性不强。从纵向结构上看，无论是为履行《斯德哥尔摩公约》（2001）设置的履约工作协调组亦或者是以危险化学品安全为主要监管目的的部际联席会议，都不属于国家层面的统一协调机制，进而导致在统筹协调、工作指导、执法督查、重大决策、联合执法等方面均无法满足新污染治理的现实需求。

从横向结构上看，我国相关法律法规授权的新污染物监管主体分散，涉及生态环境、农业农村、工业化和信息化多个部门，但各部门职能设置重叠嵌套、职责界限不明。各部门监管内容和侧重点不同，在履职过程中必然会产生监管主体政出多门、规范客体范围交叉空白、管理对象受到多重制约等问题，既浪费行政执法资源也使行政执法效率大打折扣。①例如《危险化学品安全管理条例》规定了对危险化学品生产、储存、使用、经营、运输实施安全监管管理的部门包括安全生产监督管理部门、公安机关、质量监督检验检疫部门、环境保护主管部门、交通运输主管部门、卫生主管部门、工商行政管理部门和邮政管理部门。生产环节的监管主体包括安全生产监督管理部门、质检部门、工商行政部门和公安机关；运输环节的监管主体包括公安机关、交通部门、工商行政部门、安监部门和邮政部门；储存环节由工商行政部门、安检部门和公安机关负责；经营环节由安监部门、公安、质监和工商行政部门负责；使用环节由安监、公安和卫生部门负责；废弃处理由环保和公安部门负责；事故处置由当地政府、环保、卫生和公安负责。以微塑料污染为例，塑料的生产使用、入海塑料处理、海洋塑料分解、微塑料源头管控和检测涉及海洋局、发改委、农业部、生态环境部等多个部门。在实际监管过程中各部门大多依据本部门规章进行管理，极易导致职责范围重叠，特定种类的新污染物监管体系也因此呈现破碎化。此外，由于新污染物多存在于水体、空气、土壤等环节介质中，容易迁移扩散，目前的流域生态环境监督管理机构和区域生态环境督查机构均未将新污染物作为重点监管对象，也没有设立跨区域跨流域的污染物协调与合作机制，侧面反映出监管主体对新污染物属性的认知仍然有待强化。

3. 管理手段的碎片化

管理手段碎片化表现在管控措施和监测标准的碎片化。监测标准上，我国尚未建立起新污染物的系统评估框架，现有评估在数据采集、数据分析、评估标准等方面存在缺口，无法对新污染物的毒性、危害进行科学评价。大部分新污染物种类由于监测技术限制尚未纳入我国环境监测范围之内，尤其是对污染来源、组成类型和数量范围测算不实，造成新污染物底数摸排不清的最终结果。虽然2015 年生态环境部（原环境保护部）曾提出对部分新污染物开展整体性监测活动，由于缺乏对新污染物监测数据的筛选和评估框架以及技术限制等原因，我国目前仍然无法全面掌握新污染物的生产、使用和排放现状。即使是已经初步建立数据监测的新污染物，如2005 年建立的全国耐药性监测计划，也存在监测标准和方法不统一、监测覆盖面不充分、信息公开不够及时等问题。[10]

在管控措施上，我国现阶段对新污染物多采用常规污染物的末端治理方式，忽略了新污染物治理的特殊性。末端处理技术无法有效去除新污染物，极有可能造成“环境直排”，对环境质量和自然生态环境产生直接冲击。新污染物导致的健康风险、毒理风险没有确定相应的风险阀值，微塑料、环境内分泌物等新污染物尚未确定危险边界。总之，当前我国在新污染物基础研究的深度和广度均存在局限性，新污染物治理在理论基础研究和技术应对层面都面临桎梏，这就造成了管理手段和管控措施的效果都存在滞后性。

4. 治理主体的碎片化

新污染物治理涉及多个行业部门，在生产链条各环节上均有可能产生污染泄漏事件。一直以来我国的环境管理工作以行政主体为主，由政府负责多方面协调、整合人力和财力资源，协调经济发展和生态环境保护两者间关系，在生态保护治理体系中处于主导性地位。目前新污染物治理体制系统性尚需进一步完善，各部门在新污染物监管问题上积极性和能动性有待提高，尚未达到科学治污、精准治污的整体要求，远不能适应社会主义现代化经济体系建设的需要。[11]公众对新污染物的认知和重视不足同样会影响政策实施的应然效果。例如在微塑料问题上，如果公众对塑料颗粒对生态环境、人体健康和生物多样性等可能造成的危害认知不清。再加上生产者、企业主体大多局限在经济利益大于环境效益的“怪圈”，秉持“先污染、后治理”的末端治理思路，凭借传统“命令—控制”主导的行政手段和政策规定是难以真正有效解决污染问题。

新污染物治理是一个专业性强、涉及面广、具有代际传递效应的过程。[12]现阶段我国在新污染物治理问题上形成的实然模式与应然逻辑之间仍有较大间隙，需要以系统性治理为指导理念，对当前法律规范体系、管理体制机制、监管手段和治理主体进行规范化整合，扭转新污染物治理的碎片化效果。因此，要把握系统性治理的整体性、动态性和开放性特征，构建新污染物精准化、高效化的治理体系。

三、未来我国新污染物系统性治理法治化的改善对策

法治“以公开透明的规则确定治理主体能做或不能做的行为边界，并将行为规则渗透到治理体系的各个方面”[13]。立法形式、管理体制机制、管理手段和治理主体等碎片化问题导致新污染物陷入治理困境。面对碎片化现状，亟需以系统理念为指导，把握新污染物治理的整体性特征，通过制定综合性行政法规、系统性治理制度和协同治理机制，实现新污染物的整全性治理。

（一） 把握系统整体性特征，制定综合性行政法规

新污染物治理本身就是一个复杂系统，对新污染物的治理应该视为完整统一系统来实现优化和提升，克服治理实践中的碎片化和单一化问题，通过更新立法理念、科学立法确保良法之治，推动实现污染排放强度逐步降低、生态环境质量秩序改善、治理体系和能力全面提升的总体目标。

现阶段我国污染物治理机制仍将化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物四项污染物列为主要污染物实施控制，尚未从国家层面明确新污染物的概念、种类和主要特征。从域外国家治理经验来看，明确新污染物定义是控制污染和防范风险的起点，对于后续制定排放源和风险源清单、采取应对措施具有重要影响。法律规范体系是一种基于逻辑构架和规则适用的整体性安排，笔者认为，以现有法律规范为基础来完善配套规章政策，既能提高法律规范之间的融贯性，也能节省立法资源。我国《环境保护法》（2014）作为环境领域的综合性立法已经对新污染物治理做出原则性规定，污染防控领域的基本法律制度如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、污染事故报告和处理制度和落后生产工艺设备淘汰制度，加上防治环境污染领域的淘汰落后工艺、设备制度、清洁生产制度、排污申报登记制度等为新污染物治理提供了法制保障。《水污染防治法》（2017）、《大气污染防治法》（2018）等专项立法确立总量控制制度、排污许可制度和禁止超标排污制度等措施仍可继续沿用，作为专项领域内部控制新污染物的规制手段。例如，《水污染防治法》（2017）已经将环境激素类化学物质纳入有毒有害物质名单，水体中环境激素类含量就需要按照规定进行有效管控。①根据《重点管控新污染物清单（2021 年版）》，全氟己基磺酸及其盐类和相关化合物(PFHxS 类) 五氯苯酚及其盐类和酯类等按照危险废物进行管理；二噁英类按照土壤污染物进行管理；二氯甲烷、三氯甲烷、三氯乙烯、四氯乙烯、甲醛、乙醛等按照《大气污染防治法》《水污染防治法》进行管理。由此可以看出，对新型污染物各组成要素的管控仍然将其还原至各专项领域立法、按照各自规定分别进行管制。换言之，目前治理方式仍然采取将新污染物由整体还原至各要素分别管控，部分新污染物要素面临“无法可依”的困境，能够从宏观高位层面进行统筹把控的只有《环境保护法》（2014）规定的基本制度和污染防治领域的具体法律制度。从实施角度看，基本法的“统领”作用不可能依靠自身的原则性规定自动实现，而必须依靠具体制度的构建与完善。[14]因此，依靠专项领域立法规制、对要素分别管制的路径不足以有效覆盖和应对新污染治理所需，需要更高位阶的综合性立法进行整体调控。

为节约立法资源，就新污染物治理专门立法并非必要之策。可以在现有法律基础上，由国务院研究制定有毒有害化学物质环境风险管理条例，条文设计采用“概括+列举”的规范表述，一方面可以把现阶段典型的污染物种类纳入法律规制范围，确保调整对象的全面性和完整性；另一方面为未来可能产生的新污染物种类留有适用空间，以专门性立法或基本立法中确立的原则为导向，实行动态化调整，为法律规范适用提供了内在张力和合法性来源。与此同时，修订《环境保护法》（2014）等相关法律法规，增加新污染物治理和风险管控要求，提高各项法律规范之间适用的衔接性。此外，与新污染物相关行业的法律法规及配套文件应加强与有毒有害化学物质环境风险管理相关制度的衔接，提高法律规范适用的系统性和灵活性。这种自上而下的管控模式以法律、行政法规为基础，以部门规章、规范性文件、政策和技术标准为补充，为新污染物治理提供了统一完整的法律规范体系。既能增强法律的执行性，为新污染物治理提供明确的执法依据和程序指导，也符合系统整体性治理的要求，有益于增强新污染物治理法规体系的实效性。

（二） 完善系统性治理制度，健全环境风险管理体制

系统具有整体性特征，提升整体性就是促使构成系统的不同要素优化协同以实现整体功能的提升。在新污染物治理问题上，构建新污染物全生命周期的环境风险管控，将风险监管范围延伸至全过程，实现纵向上的全链条治理。我国现有的污染物管理体制，如总量控制、许可制度等更多地将监管重点放置于源头或末端控制，而新污染物自身携带的风险属性是客观存在且能够预知的，需要对其进行全过程风险监管。由于现有的管理体制尚不足以为新污染物提供全链条式监管，亟需在现有管理体制上以风险预防原则为指引进行必要调整。

在管理体制上，由于新污染物治理涉及诸多环境要素和多个不同管理部门，各国新污染物管理体制的确立也受到相应立法模式和环境管理体制等因素影响。为了促进新污染物得到系统性治理，提高行政效率和治理效果，可结合我国国情，在国家层面组建新污染物风险防范协调机制。由生态环境部门发起，联合科技部、工业部等相关部门参与的跨部门协同治理机制，统筹推进新污染治理工作，坚持一级抓一级、层层抓落实，[15]有效弥补新污染物风险管控的制度缺失和监管不力。推进中央—地方执法机构的垂直化联动，加强横向层面相关机构开展协同化监管和信息共享，实现执法效果和联合查处的纵深化落实，保障各部门在新污染物治理方面实现有效分工，提高整体监管效率，确保各项监管措施得以有效落实。

在监管手段上，强化监管执法。法律的生命在于实施,法律的权威在于执行。①参见人民网：法律的生命在于实施[EB/OL]， http://opinion.people.com.cn/n/2015/0209/c159301-26528509.html，最后访问日期2021 年11 月20 日。完善的法律体系需要搭配高效的执法手段才能达到良好的规制效果。在新污染物治理上以刚柔并济的执法手段督促企业落实主体责任，从外部构架起对相关主体的检查、核查制度；从内部看，有必要以政策支持和经济激励的方式鼓励企业开展监督自查，建立以行政刚性手段约束和柔性激励政策并行的双轨模式，构建以无害化结果为基本导向的全过程监管新样态。

在监管程序上，新污染物治理应秉持风险预防的基本理念，回应新污染物风险管控的现实需求。提高对新污染物的安全审查密度和审查强度以应对未知和潜在的可能风险。新污染物来源广泛，种类繁多，能依附多种环境介质对生态系统、人体健康产生危害。新污染物的潜在危险要求国家和相关部门面向未然决策。我国《新化学物质环境管理办法》顺应了国际化学品风险管理趋势，对新化学物质实行源头预防行政审批制度。企业在申报新化学物质之前对其可能产生的危害、环境风险和健康风险进行评估并制定相应的风险控制措施。新污染物的主要组成部分是化学物质，对新污染物的风险防控应侧重源头预防式管理，而非依靠环境介质的末端治理。为防范新污染产生，首先要加强源头管控，全面落实新化学物质环境管理登记制度。明确企业在新污染物治理体系中的主体性地位，加大对违法企业的处罚力度。其次是强化过程控制，减少新污染物排放。强化产品全生命周期绿色管理，严格限制企业排放有毒有害气体或以有毒有害化学物质为原料进行生产，对企业生产过程实行有效监督。最后应深化末端治理，持续降低环境风险。加强新污染物多环境介质协同治理，制定相关污染控制技术规范，加强对有毒有害大气污染物、有毒有害水污染物环境治理，强化含特定新污染物废物的收集利用处置。

（三） 坚持系统性治理理念，构建环境协同治理机制

系统的关联性是指，系统与子系统之间、系统内部各子系统之间以及系统与环境之间相互依存、相互作用。新污染物的系统性治理要求在治理过程中, 统筹考虑污染物的源头预防、末端污染控制和污染场地的修复，解决原有治理模式中存在的碎片化问题，实现系统内各个子系统之间和内部的协同治理。现代治理体系中，治理结构由科层制的垂直治理向扁平化的网络治理结构转变，运作机制由传统命令控制转为指导善治，治理主体由政府“一元”走向“多元”参与。顺势而为，新时代我国新污染治理体系应构建以党委领导、政府主导、企业、社会组织和公众共同参与的多元共治格局。

新污染物的协同治理在治理结构上要协同部门监管。在明确有关部门职责的前提下加强部门间合作沟通和信息共享，打破政策壁垒，推动部门间法律法规协调和制度衔接。考虑到新污染物治理的复杂性，有必要建立跨区域综合协调机制，并将防范典型危险化学品等新污染物风险作为生态环境部流域生态环境监管机构与区域督察机构职能之一，同时建立国家新污染物治理专家委员会，为新污染物治理提供技术和专家支持。

合作治理主体在环境治理中的作用更大程度上取决于治理转型中的系统制度设计。当公众和其他治理主体嵌入制度化的多元治理网络中，当公共精神、社会资本嵌入多元利益表达网络中才能优化治理效果。[16]新污染物的精准治理离不开政府、公民和企事业单位的共同参与，尤其是公民和社会组织在发现污染苗头方面具有明显优势，这也是维护公民环境权益的有效途径。因此，以新污染物治理为核心的环境风险管理体系要牢牢把握风险沟通这一关键环节。风险沟通核心价值体现在双向互动，[17]沟通主体包括政府、企业、公众等利益相关方。以现行环境保护法中的公众参与制度为基础，我国可以考虑依托企业信息数据库建立一个集企业信息申报、公众监督和行政监管一体的综合管理平台，以外部监管力量助推企业完善信息公开，鼓励企业自觉报备与新污染物相关的产品信息，行政部门开设社会公众信息查询入口，定期公布行业监管报告，为公众提供获取信息、数据资讯和技术服务的渠道，通过完善企业信息数据库和信息共享平台接受公众和社会舆论监督，为新污染物的精准化治理提供技术支持和信息储备。

我国现有的化学品管理责任主要由政府及相关部门承担，弱化了其他社会主体在治理体系中的应有地位。《新化学物质管理条例》规定的登记管理制度也是由行政部门承担主要监管责任，①参见《新化学物质管理条例》，规定政府须承担申报资料形式规范性及内容符合性审查、测试报告与风险评估报告有效性及科学性审查、危害评估分类、风险评估结论等多项责任。而无外部配套的激励机制来鼓励企业主动规避风险、寻求安全替代性产品。就新污染物治理而言，公众享有了解企业产品安全性的知情权以及选择健康或环境友好产品的参与权，这也是以该权利为基石可以倒逼企业承担控制化学品风险的主体责任，提高新污染物管理效率。[18]

（四） 落实系统性治理要求，提高环境治理实效性

系统既追求时间维度的动态平衡、也追求空间向度的区域平衡。新污染物在空间分布上具有差异性，这就提示新污染物在治理模式上要坚持以问题为导向，辨别新污染物治理面临的症结，根据客观需求及时对治理体系、制度政策和监管机制进行查漏补缺和适时调整，增强新污染物治理方案的针对性和有效性。同时，根据不同地区新污染物堆积种类、数量和当地经济社会发展情况统筹考虑，结合当地特征和发展阶段等要素，在满足新污染物治理刚性要求的前提下，鼓励地方因地制宜出台新污染物治理政策，贯彻科学、精准和依法治污的基本原则。

在此基础上，系统性构建化学物质环境风险评估与管控技术标准体系，逐步完善新污染物环境监测技术体系，关注国际新污染物种类和检测标准并及时更新对接。依据国家和地方需求，动态发布重点管控新污染物清单。对新污染物治理要贯彻“一品一策”管控策略，研究制定禁止或限制用途的化学物质名录。各地区在落实国家任务要求的基础上，因地制宜制定地区重点管控新污染物补充清单和管控方案，在遵守国家标准的前提下，发挥地方政府在新污染物治理工作中的能动性，实现治理效果和治理效率的双重提升。

四、结 语

良好生态环境是高质量发展的应有之意，也是生态文明建设和“美丽中国”目标的内在要求。目前我国已经取得了常规污染物治理的阶段性胜利，生态环境得以明显改善，但是也要看到我国面临着新污染物带来的环境风险。鉴于新污染物的种类、形态和属性都有别于传统污染物，仅凭源头治理、末端治理不足以有效防范新污染物自身危害。新污染物治理是一项系统工程，需要在把握系统整体性、动态性和开放性特征的前提下，破解立法零碎化、体制机制零碎化、管理零碎化和治理主体零碎化的问题，以系统性理念为指引，落实系统性治理要求，通过完善新污染物治理体系和法制建设，实现对污染物的精准化治理，形成对新污染物的全生命周期监管，勾勒新污染物治理、生态环境保护和社会经济发展三者齐头并进之宏伟图景。