关于教育惩戒权限度的立法思考

徐艳茹 邵天宇

(1.山东建筑大学 法学院，山东 济南 250000；2.山东省教育厅 教育发展中心，山东 济南 250000)

近年来，我国校园欺凌、未成年人犯罪、校园安全事故等类似事件频繁发生，引起了广泛的社会关注。尽管我国出台了相关教育惩戒规则对此类行为进行因应处理，但是受教育惩戒权限度的制约，相对于未成年人的受教育权，教育惩戒权目前尚不能有效平衡该权利人行为的滥用，这不禁引发了我们对当前教育惩戒权的最大限度能否在义务教育阶段予以突破的思考。“教育惩戒权实施需要一个严格的、适宜于实施和监督的规范体系，这是法治社会教育现代化的一个走向。”[1]对于目前出现的这些新问题、新现象、新趋势，立法应跟上时代，我们不仅要思考关于教育惩戒立法规定的合理性，也应思考在注重保障未成年人受教育权的同时，综合考虑教育惩戒权的限度以及完善的实体规制及程序适用问题，这样方能更好地缓和目前学生和学校之间的矛盾，给予教育关系中的各方稳定预期和平等保护。

一、教育惩戒权的内涵及立法基础

(一)教育惩戒与教育惩戒权

“教育惩戒”是“惩戒”在教育领域的衍生行为[2]，也是“教育惩戒权”概念的核心。2021年3月1日，我国颁布了《中小学教育惩戒规则(试行)》。之前，我国的相关法律法规中并未明确“教育惩戒”的概念，因此学者常常会根据“惩戒”一词的内涵来对“教育惩戒”进行界定。比如，劳凯声教授认为，“惩戒”是通过对不合规范的行为施与一种否定性的制裁，从而避免这种行为再次发生，以促进合范行为的产生和巩固。[3](P375)基于该“惩戒”内涵，他又进一步指出，“教育惩戒”是学校和教师基于特别身份实施的，通过对学生的适度惩罚，对学生不合范的行为进行戒除和矫正的一种教育措施。[4]《中小学教育惩戒规则(试行)》颁布时，在其中对“教育惩戒”的内涵进行了明确：“教育惩戒是指学校、教师基于教育目的，对违规违纪学生进行管理、训导或者以规定方式予以矫治，促使学生引以为戒、认识和改正错误的教育行为。”这是我国首次以法律条文的形式对“教育惩戒”的内涵进行界定，为学校和教师实施教育惩戒提供了法律上的支撑。

目前，我国相关法律并未对“教育惩戒权”的内涵进行明确界定，但是可以在“教育惩戒”概念内涵和外延的基础上并借助相关法律法规的规定研究和界定“教育惩戒权”概念。[5](P22)随着“教育惩戒”概念的明确和相关实践的推进，相信“教育惩戒权”的概念和适用范围也会逐渐得以明晰。

(二)教育惩戒权的立法基础

我国在《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(以下简称《预防未成年人犯罪法》)等法律中均对教育惩戒权作出了相关立法规定。2021年修正的《教育法》第29条规定了学校享有按照章程进行自主管理、组织实施教育教学活动，以及管理受教育人员学籍、对其进行奖励或者施加处分的权利。该条规定成为教育惩戒权存在的首要依据。《教育法》第30条规定了学校应当履行维护受教育者合法权益以及依法接受监督的义务。2009年修正的《教师法》第二章具体规定了教师的权利和义务，其中第7条明确列举了教师所享有的权利，如：进行教育教学活动；指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；对学校教育教学和管理工作提出意见和建议；参与学校民主管理；等等。该条规定成为教师个体享有教育惩戒权的核心依据。[6](P17)2020年修订的《预防未成年人犯罪法》第31条规定，学校应加强对不良行为学生的管教，根据具体情况对其予以处分或者采取训导等管理教育措施。上述各部法律中的相关条文规定均为教育惩戒权的具体来源和形式，为学校、教师等人员在教育教学和管理过程中对违规违纪学生实施惩戒提供了法律依据。

二、我国关于教育惩戒权的立法规定及其限度

教育惩戒是全世界教育体系中普遍存在的一种正当行为。教育惩戒类型作为实施教育惩戒最直接的外在形式，能够反映一个国家教育惩戒的最大限度。

根据我国《中小学教育惩戒规则(试行)》的规定，可以将教育惩戒措施分为两类，即教师惩戒和学校惩戒。(1)教师惩戒。针对违反校规校纪情节较轻微的学生，教师可以采取批评、责令赔礼道歉和做检讨、课后教导等惩戒方式。(2)学校惩戒。一是针对违规违纪情节较严重且经过当场教育惩戒仍拒不改正的学生，学校可以采取训导、使其接受专门校规校纪或行为规则教育、暂停或限制学生参加集体活动等惩戒方式。二是针对违反校规校纪情节严重且影响较恶劣的学生，学校可以采取为期不超过一周的停课或停学、训诫、安排专门人员进行心理辅导或行为干预等惩戒方式。对于违反校规校纪情节严重且屡教不改的学生，学校可给予警告、严重警告、记过、留校察看等纪律处分。此外，学校还可以配合家长及有关部门将有严重不良行为的学生送入专门学校进行矫治教育。由此可见，目前我国义务教育阶段的教育惩戒权尚未突破开除处分的限度。

开除处分作为一项最严厉的惩戒措施，既涉及严肃的法律问题，又涉及温情的教育问题，还涉及复杂的社会问题。[7]即使将开除处分作为义务教育阶段教育惩戒权的最高程度予以适用，也应对该项权利的行使设置较为完备的实体和程序上的适用限制。

三、对我国教育惩戒权的限度予以适当扩大的必要性

我国目前教育惩戒的最大限度为开除学籍，但是只存在于高中阶段和大学阶段，鉴于近年来校园事件频繁发生，想要有效地遏制这种不良现象的产生和扩张，现阶段有必要对义务教育阶段教育惩戒权的限度是否予以适当扩大进行探索、尝试。

(一)对教育惩戒权的限度在义务教育阶段予以适当扩大的理论需要

自由和秩序作为人类赖以生存和发展的前提条件，二者既对立又统一，前者注重保障学生的个性发展，后者注重保障规则的有序运行。对于学校来说，需要依赖内部秩序来维持其正常运行，相关教育活动由此得以有序开展。为了建立和维持这一秩序，学校需要采取各种限制学生自由的手段，开除就是其中一种非常重要的限制手段。开除是通过改变学生与学校之间的在学法律关系，使学生丧失在学校继续学习的资格来达到教育目的的一种处分形式，是对学生受教育权的一种限制。[8]如果学生的行为严重威胁并损害到学校的正常秩序，学校就应当拥有开除的权利，否则学校的教育活动就无法有序展开，最终使整个学校处于一种无序状态，学生和学校之间的矛盾会不断地恶化。因此，适当地扩大教育惩戒权的限度，尝试将开除处分设置为义务教育阶段教育惩戒的最高程度并对其加以必要限制，可以更好地维护学校秩序、教学环境以及其他学生的合法权益，以实现学生自由和学校秩序的统一。

我国对未成年人不良行为的惩戒通常采取“教育为主，惩戒为辅”的从宽处理态度。九年制义务教育让所有孩子都公平地获得了受教育的权利，但是对个别行为情节严重却屡教不改的学生的惩戒不能突破开除处分这个限度，而那些被欺凌的孩子，如果不及时进行心理疏导，很可能会给他们带来极大的心理阴影，甚至出现自闭、抑郁等现象。国家对未成年人受教育权的保障在《宪法》《义务教育法》《未成年人保护法》等法律中均有明确规定，但对其应尽的义务却鲜有规定，受害一方未成年人的权益可能会由此受到损害。因此，一项合理的惩戒措施需要在未成年人受保护权与公正权的博弈中寻求平衡。

此外，我国对于义务教育阶段开除处分这项惩戒措施的立法禁止并不意味着在任何情况下学生都会享有学籍。根据我国《刑法》的规定，原则上，已满14周岁不满16周岁的人要对八种严重犯罪负刑事责任，已满12周岁不满14周岁的人在满足特定情形时也应当负刑事责任，已满16周岁的人对所有犯罪都要负刑事责任。而我国实行九年义务教育，适龄儿童的入学年龄为6周岁，所以在一般情况下，义务教育阶段的学生年龄为6-15周岁。如果义务教育阶段的学生因为违法犯罪被送进监狱，在被关押服刑期间，学校仍为其保留学籍，那么这种实际权利被剥夺而只是单纯形式上的权利保留则没有存在的意义。因此，在这种学生因犯罪而可能会丧失学籍的情况下，法律有必要在对开除处分进行严格限制的条件下，扩大义务教育阶段教育惩戒权的限度，赋予中小学校长开除学生的权利。[9]

(二)对教育惩戒权的限度在义务教育阶段予以适当扩大的现实需要

未成年人的身份使得司法惩戒难以实施，公安、检察院和法院等司法机关难以介入中小学校园欺凌等事件。根据我国《民法典》的规定，无民事行为能力人和限制民事行为能力人造成他人损害的，由其监护人承担侵权责任，所以对于中小学生来说，其侵权行为的民事责任一般由家长或者监护人承担。不同于美国对校园欺凌等事件所采取的“零容忍”态度，我国《刑法》中虽然对刑事责任年龄进行了细致的规定，设置了最低刑事责任年龄标准，但是由于大多数中小学校园欺凌事件的欺凌者往往是通过反复实施辱骂、殴打、排挤等行为对被欺凌者施加伤害，如果欺凌者的多次施暴行为始终未对被欺凌者造成严重伤害后果，是无法通过刑法对实施欺凌的未成年人加以规制的。实践中的校园欺凌等事件，司法机关往往以口头训诫、责令学生家长严加管教、对受害学生赔礼道歉、民事赔偿等方式予以处理。即使是被依法追究刑事责任的未成年人，司法机关往往也会对其从轻或者减轻处罚。

由于监护人问责机制缺失，家庭管教在中小学教育惩戒中流于形式。根据我国《刑法》的规定，未成年人因未达到刑事责任年龄而不予处罚的，通常责令其家长加以管教。2015年公布的《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》中也指出：“要明确家长在家庭教育中的主体责任地位。”但是，纵观我国目前现行的法律制度，惩治校园欺凌等事件对家长或者其他监护人的责任往往轻描淡写。不同于英国有关于监护人因未尽到监护职责而对未成年人不良行为承担连带责任的规定，我国对监护人不履行家庭教育职责、放任未成年人不良行为的法律责任主要规定在民事赔偿领域，在刑法和行政法领域缺乏对监护人责任的追究。[10]这就使得多数情况下所谓的“家庭管教”流于形式，监护人在校园欺凌等事件的治理中不能发挥有效的管教作用，不良行为未成年人认识不到无视法律所带来的不利后果，难以树立起对法律的敬畏之心。

在对不良行为学生惩戒力度不够且没有其他有效措施予以弥补时，这些学生重新回归校园后容易出现心理反弹，甚至会变本加厉地实施侵害行为，从而降低了法律在校园中的威信力。[11]义务教育承担着塑造国民素质的职能，难以约束学生的时期恰恰是需要学校发挥效能的时期，某种程度上来说，学校对学生不良行为的隐忍，损害的则是国家的未来。[12](P8)在司法惩戒对中小学校园欺凌等事件难以介入、家庭管教在中小学教育惩戒中流于形式的现况下，想要有效治理义务教育阶段学生的不良行为，必须进一步在学校教育惩戒方面强化处罚力度，对于在我国义务教育阶段的惩戒措施体系中纳入开除处分进行探讨、尝试，以建立起有权威的惩戒制度，保障学校教育职能的有效发挥。

四、对我国教育惩戒权最高限度的规制及其适用程序

通过对我国教育惩戒权的理论解读和现实剖析，我国有必要探索、尝试对义务教育阶段教育惩戒权的限度予以适当扩张。此外，目前更有必要对教育惩戒权的最高限度在实体规制和适用程序上加以完善。

(一)完善教育惩戒权行使应遵循的实体性规定

1.惩戒具体类型的完善。由于目前我国高中阶段和大学阶段的开除学籍处分均为永久性开除，而永久性开除具有不可恢复的缺陷，对学生实体权益的限制和影响较大，所以可以将我国开除学籍的类型设定为暂时性开除和永久性开除两种，并且将暂时性开除作为永久性开除的前置程序予以适用，给受惩戒的学生一次改过自新的机会。根据学生违纪行为的严重程度，可以将暂时性开除具体分为开除四分之一学期、开除一学期和开除一学年。短期开除期满后，学生本人向学校提出书面申请，学校对该生在考验期内的行为、心理等进行综合考察，如果学生在受处分期间表现良好、确有悔改表现的应同意其复学申请。实际上，这种暂时性开除处分与我国当前教育惩戒措施中已有的停学处分相类似。如果学生拒不改正错误或者又出现其他严重违规违纪行为的，学校可给予学生永久性开除的处分。

2.惩戒适用条件的完善。对于高中及大学阶段适用开除学籍处分的具体情形，相关法律均有明确规定。结合我国的具体实际，可以将以下几种严重情形作为义务教育阶段实施开除处分惩戒的条款依据：(1)违反我国《宪法》的规定，破坏祖国统一和民族团结，破坏我国社会主义制度，危害祖国的安全、荣誉、利益以及扰乱社会公共秩序的；(2)违反我国《刑法》的规定，构成刑事犯罪的；(3)存在我国《预防未成年人犯罪法》第38条所规定的9种严重不良行为的；(4)违反我国《治安管理处罚法》的规定，情节严重的；(5)存在严重违反或者多次违反校规校纪，扰乱教学秩序行为的；(6)存在违反法律法规规定的其他情形或者严重违反伦理道德行为的。

3.建立“专门学校就读制度”。在尊重学生自身的基础上，以促进学生全面发展和健康成长为目的的教育惩戒，在任何时候都不能背离育人为本的初衷。[13]如果教育惩戒权的最大限度在义务教育阶段予以扩张，那么有必要针对义务教育阶段被处以开除处分的学生建立“专门学校就读制度”，将暂时性开除和永久性开除的学生均转入专门学校继续接受义务教育，在促进教育矫正的同时保证未成年人受教育权的实现。对于暂时性开除的学生，专门学校对该生在考验期内的行为、心理等进行综合考察，认为其在受处分期间表现良好、确有悔改表现的可以让其重新回归正常学校学习状态；如果其在短期考验期内仍不知悔改或者又出现其他严重违规违纪行为的，原学校可以对其处以永久性开除的处分，将其继续留在专门学校接受相应的义务教育。被处以开除处分的学生在专门学校就读期间，可以定期让其写一份思想汇报，以便对学生的阶段性表现进行综合分析并形成书面的违纪学生跟踪教育记录，作为了解学生的学习情况、心理状况及其在受处分期间是否确有悔改表现的部分依据。同时，专门学校还要注重对违纪学生的人际关系、身心健康等方面进行修复与发展，注重道德、文化、法治、心理健康等方面的教育。

4.建立惩戒记录依职权消除制度。一般来说，对于受到警告及以上处分的违纪学生，学校都会让其填写违纪处分表并记录在案，这将来会成为学生人事档案的重要组成部分。如果之后没有任何部门负责消除，那么这份处分记录就会成为一种永久性的记录伴随学生终生。为了充分发挥教育惩戒的“教育”职能，对于确有悔改表现的学生，不建议将处分表放入学生的档案，以免对学生造成过大的心理压力，影响其未来的发展道路。可以考虑建立开除处分记录由学校专职人员依职权消除制度，在一定的考察期满后，对于符合消除条件的学生，由学校专职工作人员将学生的违纪处分表主动取出，存入学校的文书档案，给学生一次改过自新的机会。[14]在实施该项惩戒措施的过程中，还要做好对学生信息的保密，若非必要程序要求，学校不得向他人透露有关被惩戒学生及其家庭的相关信息。

(二)完善教育惩戒权行使应遵循的程序性规定

1.调查程序的完善。由学校对学生违纪事实的经过进行调查取证，调查的对象包括违纪学生本人、受害学生、违纪学生周围的同学、老师和家长等，每位被调查的人员都要在调查材料上签名或者按手印，以保证其所陈述内容的真实性。在有监控的区域可以将调取的监控材料作为证据使用。由学校对违纪学生具体情况进行总结，形成书面的调查材料。校长依据校规校纪中关于开除处分的具体规定并结合书面调查材料对学生违纪事实进行认定，作出初步的开除处理决定。

2.通知程序的完善。学校应将处分决定以书面形式通知学生和学生家长或学生的其他监护人，并且通知中必须明确以下几点内容：①对学生作出处分的具体原因及作出处罚的依据；②开除的类型及期限；③学生本人及其家长所拥有的陈述、申辩的权利；④学生应该和谁联系进行陈述以及怎样参与陈述；⑤证明学生违纪的实质性证据；⑥学生或家长不服学校处理决定可以采取的具体救济措施。

3.听证程序的完善。学校应在作出最终开除决定之前举行听证会，要提前通知学生本人及学生家长举行听证会的时间、地点，同时听取学生本人及其家长的意见，特殊情况下还需要听取学校心理咨询师或教育心理专家的意见。听证会应当由中立的评判者进行主持，听证的过程要形成书面的记录，并作为最终是否对违纪学生处以开除处分的主要依据，听证会的结论也要采用书面裁定的形式。若学校在未听取学生陈述和申辩的情况下擅自作出开除处分决定的，应当被认定为程序违法而无效。

4.公布程序的完善。对违规违纪学生最终的处分决定应当由校长以书面形式予以公布，并在校内进行公开通报，以警示全体同学。由学校协助学生及学生家长办理后续事宜，对受惩戒学生及其家长做好积极的沟通工作，避免其因为不满学校的处理决定而做出过激行为。

(三)完善教育惩戒权行使的监督机制和救济机制

对教育惩戒权最大限度在义务教育阶段予以适用的监督机制可以采取内部监督和外部监督相结合的形式。内部监督的主体主要有学生、学生家长、教师等。外部监督的主体主要有上级教育行政部门、司法部门、家委会、社会大众以及舆论监督等。通过内部监督和外部监督的共同作用来保证惩戒权的依法行使。

对教育惩戒权的最大限度在义务教育阶段予以适用的救济机制，可以通过以下途径加以完善：首先，学生或者学生家长对开除处分不服的，可以自处分决定作出之日起15日内向学校提起申诉。学校申诉委员会在接到申诉申请后要在规定期限内积极开展复查工作，对案件重新调查，在全面审查申诉的理由、事实后作出维持、变更或者撤销该项惩戒措施的处理决定。其次，学生或者学生家长对申诉结果不服的，可以向教育主管部门申请复核。最后，学生或者学生家长对复核结果不服的，可依法提起行政复议或者行政诉讼。人民法院在审理案件时应当秉持公正的态度来处理学校与学生之间的纠纷，由校方尽充分的举证义务。同时，对学校不当行使惩戒行为的民事、刑事、行政等责任可以在立法中作出具体的规定，为学生寻求救济提供制度上的保障。

结 语

近年来，我国中小学恶性校园欺凌等事件日益增多，其发生与经济的发展、社会的变化、家庭环境等因素固然有关，但更为重要的是目前的处罚方式过于温和，难以起到有效的震慑作用，现有的立法以及学校无法对校园欺凌等事件进行强势治理。法谚有言：“法律自其诞生之日起，便已落后于时代，这是成文法无法逃避的缺陷。”法律的制定不可能超前于社会的发展，面对社会发展过程中出现的新问题、新情况，必须及时出台新法以弥补法律漏洞。期望相关立法部门能够完善符合我国发展现状的教育惩戒体系，探索、尝试对我国义务教育阶段教育惩戒的限度予以适当扩张，考虑将开除处分作为义务教育阶段教育惩戒的最高程度，并对我国目前教育惩戒权的最大限度进行进一步的实体规制及程序完善，给学校和教师提供一套完备且具有实际可操作性的方案，通过法律法规和校纪校规相结合的方式为学校和教师充分地发挥教育惩戒职能提供支撑，平衡学生的受教育权和学校的教育管理权之间的冲突，解决我国教育惩戒当前存在的困境。