特大城市静态交通环境治理研究

邹庆国

摘 要：近年来，随着城市机动车保有量呈快速增长状态，停车泊位缺口呈扩大趋势。存在停车泊位总量不足、分布不均衡、利用率不高、价格杠杆作用发挥不明显等问题。建议全面摸排城市停车资源、挖掘潜力，建立停车泊位基础数据库；盘活现有资源，充分提高既有停车资源利用率；严格按照机动车停车场管理条例要求，实施法治管理；实施差别化停车收费政策；推进停车产业化发展，加快公共停车场建设步伐；充分利用人防工程辟建地下停车场。

关键词：静态交通；停车泊位；分区停车

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2024）02-0085-04

近年来，城市的迅速扩张，人口的快速积聚，给城市造成了严重的道路交通压力。动态交通的“行车难”和静态交通的“停车难”成为城市交通的两大痛点。静态交通是整个交通大体系中一个重要的组成部分，静态交通环境直接影响到动态交通的通畅与安全。加强静态交通管理是对新时期城市治理能力的全新考验，是打造幸福宜居城市的题中应有之义，是满足人民群众对美好生活新期待的积极回应。

一、基本概念及相关理论

完整的交通体系包含动态交通和静态交通。简单地说，动态交通主要指车辆在路网上的运行状态，静态交通主要指车辆的停放状态。因此，静态交通管理也被称为“停车管理”。静态交通是动态交通的延续，两者之间相互促进、相互制约、互为补充。静态交通管理由停车需求管理、停车供给管理、停车行为管理三要素组成。其中静态交通需求管理是源头管理，是一种政策性管理，通过控制停车设施需求量，达到优化交通结构的目的；静态交通供给管理主要指合理的停车规划布局、建设以及价格调控，实现停车设施的有效供给；静态交通行为管理主要指智慧技术支撑、产业支撑、法治保障等内容。

停车设施是供車辆出行的起点和终点，是支撑静态交通的载体。根据住房和城乡建设部2015年发布的《城市停车设施规划导则》，停车设施按建设类型分为三种，包括公共停车场、专用停车场和道路停车泊位。公共停车场，是指根据规划独立或者配套建设的，以及在道路以外临时占地设置的，为公众提供机动车停放服务的场所。专用停车场，是指主要为本单位、本居住区提供机动车停放服务的场所。道路停车泊位，是指在道路、人行道、公共广场、桥下空地等城市道路范围内统一施划的，为公众提供机动车停放服务的场所。

根据停车泊位的使用特点，可分为基本车位和出行车位两类。基本车位是指车辆无出行时长时间停放且相对固定的停车位；出行车位是指车辆出行时临时停放的停车位。

供给侧理论。可以表述为“以供定需，供需平衡”，即摒弃单方面增加停车位供应来解决停车供需矛盾的传统做法，通过停车设施供给的变化影响和制约停车需求，进行供需双向调整，实现停车设施供需的总量平衡与动态平衡。

需求侧理论。其理念主要是从出行需求角度出发，在供给能力一定的情况下，通过改变人们出行行为来实现对交通需求的调控，达到提升交通系统效率的目的。

二、哈尔滨停车面临的问题

（一）停车泊位总量不足

近年来，哈尔滨市机动车保有量呈快速增长状态：2017年165万余辆，2018年增至184.9万余辆，截至2022年底，哈尔滨市机动车保有量已经达到212.7万辆。随着机动车保有量的快速增长，停车泊位缺口呈扩大趋势，截至2022年末，哈尔滨市停车泊位总量约为100.1万个，其中路内停车泊位8.1万个，路外停车泊位（含各类建筑配建）92万个。按照《城市停车设施规划导则》规定的配比标准（1：1.1—1.3），哈尔滨市停车泊位最少应配建233.9万个，缺口达133.8万个。在区域分布上，学校、医院、商圈、老旧居住区“停车难”问题显得尤为突出，停车难成为车主驾车出行的心病，停车设施的不足导致了违法停放、交通拥堵等一系列社会问题。车辆增加让部分城市道路在特定时段变成了“停车场”，车位不足造成的“车位争夺战”几乎每天都在上演。

（二）停车泊位存在空间、时间上分布不均衡问题

空间分布不均衡：主要表现在二环内老城区由于历史欠账多，认识不足，停车泊位配建较少，加上人口多、车辆多，街道狭窄等因素导致一位难求，二环外城市新区大多配建地下停车场，加之街道宽阔，可用来建设停车场空间相对充足。时间分布不均衡：主城核心商业区、办公区，白天各时段停车泊位利用率非常高，尤其是路内停车泊位利用率可以达到100%。而住宅小区夜间车位需求量大，但配建车位数量明显不足，停车位紧张。

（三）存量停车泊位利用率不高

开发商为了快速回收投资，减轻资金压力和后期经营的压力和风险，住宅配建停车泊位往往只售不租，且价位较高（尤其在高档小区越发明显），这就导致小区配建停车泊位闲置率较高，而未购买停车位的住户只能在附近道路内停放。机关、企事业单位车位夜间时段存在大量空置，而绝大部分单位不允许外来车辆停放，没有实现资源共享。

（四）路内停车对路外停车的挤压效应显著

由于路内停车方便、快捷，中央大街、哈一百、秋林商圈等重点区域路内停车泊位普遍紧张，一位难求。而处在同一区域内的路外停车就会受到严重的挤压，也直接导致了路外公共停车场进场率不高、利用率偏低。如：道里中心商圈地段街、兆麟街、尚志大街路内停车泊位利用率非常高，直接导致了同区域麦凯乐地下停车场利用率偏低，挤压效应明显。调查显示，麦凯乐地下停车场周一至周五利用率为50%～60%，周六、周日及节假日利用率为60%～80%。同样存在这样问题的中华巴洛克街区地下停车场，附近由于缺乏有效的停车诱导系统，及对路内停车的管理不到位，车辆乱停乱放严重，直接导致地下停车场建成后利用率一直不高。

（五）智慧化程度有待提高

停车具有高频、刚需等特点，只有完备的停车信息才能实现停车需求的准确分析，才能精准做出政策导向。长期以来，详细、全面的停车信息普查，停车数据的价值没有得到充分利用，未建立起统一规范的静态交通信息平台。主城区开展智慧化改造的停车场多为新、改、扩建停车场，大量老旧停车场没有相应的政策要求，“互联网+停车”任重道远。

（六）停车产业支撑力度不强

公共停车场建设属于一次性投入较高、带有公益性质的产业。由于土地价格高、建设周期长等因素，城市停车场建设和运营较为困难，鼓励民间积极参与的难度也较大。从哈尔滨市停车产业发展情况来看，停车设施的建设基本上以政府为主导，民营资本参与度较低，停车设施建设的脚步远远不能满足人民群众日益增长的停车需要，产业化发展任重道远。

三、打造良好停车环境的目标及战略

发展目标：立足城市交通发展战略，以提升城市整体交通效率和城市总体功能为目标，按照“政府主导、市场主建、社会共治、统筹协调”的总体要求，满足市民基本停车需求，实施分区停车策略，实现停车位与机动车增长的动态平衡。

发展战略：一是实施分区停车战略目标。综合考虑人口分布、就业岗位密度、土地开发强度、公共交通服务水平、道路交通承载能力等因素，把哈尔滨城区分为控制供给区、适度供给区和充足供给区，不同区域执行不同的管理策略。控制供给区，中央大街商圈、秋林商圈、哈西万达商圈等区域，因公共交通比较发达，人口密集，要保持低水平停车供给政策和高水平的收费政策，限制私家车出行。适度控制区，在初步满足基本停车需求的前提下，适度增加停车泊位供应。充足供应区，提高配建指标，扩大供给，提供宽松停车环境。

二是实现停车位与机动车增长之间相互约束的战略目标。在机动车发展进程中，应首先满足基本停车的需求。与此同时，引导机动车适度发展，在停车位与机动车增长之间形成相互约束关系。随着停车泊位的电子化、档案化，应逐步寻求停车泊位和机动车增长的平衡点，达到相互制约的效果。

三是政府支持与产业运作互动的战略目标。从国际经验看，停车应发展成为一种产业，既需要政府的强制性、引导性、规划性，從城市发展战略和目标的总体加以把握，也需要有企业的市场化运作，提高停车产业发展效率和水平，两者相辅相成，缺一不可。

四、改善哈尔滨停车环境的建议

（一）梳理政府及各部门职责分工，形成高效协调的停车管理体制与机制

为了避免停车管理部门职能交叉、相互推诿，政府应成立由交通部门作为主管部门，发展改革、规划、建设、公安交通管理及物价、财政等部门参与的停车管理机构。定期召开联席会议，邀请市民代表、专家学者参加，共同对停车规划、建设、经营过程中存在的问题广泛协商、深入协作，解决实际存在的问题（见表1）。

（二）全面摸排停车资源、挖掘潜力，建立停车泊位基础数据库

对哈尔滨九区车辆停放情况进行全面摸底，全面掌握哈尔滨市现有停车泊位、未规划但既成事实停车泊位的总体情况，重点摸排停车供需不平衡的重点区域，挖掘潜在停车资源。建立哈尔滨城市停车基础数据库，实现停车资源的基础信息存储和管理。通过停车资源数据库信息分析、关联分析形成多种需求效果图，如停车资源分布电子地图、可开发停车场资源电子地图、停车场需求对比图等。

（三）盘活现有资源，充分提高既有停车资源利用率

1.持续推进智慧停车

结合智慧城市建设，强化“城泊通”功能，一键查询城市停车场分布状态、泊位数量、停车收费标准等，可以与百度、高德导航系统互联互通，实现集地理信息、状态信息、价格信息于一体的综合数据集成发布平台，向市民提供停车位查询、行车路线选择等服务。“城泊通”要实现公共停车场的全覆盖，持续接入党政机关单位和居民小区共享停车场，整合全市所有停车资源。

2.大力实施共享停车

通过调节一定区域内停车泊位资源，达到合理共享，是解决停车难的有效途径。一是积极开展调研排摸、登记造册。在全市范围内深入调研可共享停车资源，登记备案。选择已具备条件的区域先行先试。政府机关、行政事业单位和国有企业应起到示范作用，在不妨碍单位工作的情况下，允许周边居住区车辆夜间停放。二是制定标准。制定统一标志，明确共享停车收费标准、停车时限。三是明确新增收益分配机制。对于固定产权车位，共享停车收入应由业主享有。

3.小区车位实施“租售并举”

政府应综合考虑小区地理位置、楼盘售价等因素，实行政府指导价，避免因车位价格过高而无力购买。同时，车位如果在两年内仍无法售出，应允许租赁给本小区居民使用。

（四）严格按照《黑龙江省道路交通安全条例》《哈尔滨市机动车停车场管理条例》要求，实施法治管理

一是在居民区集中的道路施划夜间免费停车泊位，保证居民基本停车需要。解决老旧居住区停车问题，采用大规模建设公共停车场的方式，无论从资金还是用地上都难以实现，而最快最节省资金的方式是利用现有道路，在夜间施划临时停车泊位，限时停放。《黑龙江省道路交通安全条例》做出了居民区周边道路在不影响通行的条件下应当施划24小时免费停车泊位的规定。《哈尔滨市机动车停车场管理条例》规定市公安机关交通管理部门应当根据停车需求状况，在非繁忙路段施划免费道路停车泊位。哈尔滨市应针对市民夜间停车难这一实际情况，在居民区集中的周边，选取车流量不大的街道施划夜间（晚7时至早7时）免费停车泊位或24小时停车泊位。此举将有效改善哈尔滨市夜间停车泊位不足的局面，给居民带来实实在在的获得感，进而增强对哈尔滨的归属感和认同感。

二是在充分保障居民基本停车需要的同时，逐步降低路内停车泊位比例。根据《哈尔滨市机动车停车场管理条例》第三十三条规定“道路停车泊位实行总量控制，并随公共停车场的增设逐步减少”。路内停车泊位只能起到辅助作用，只能是“权宜之计”。道路停车泊位只是配建停车场与公共停车场的有效补充，要引导车主养成“先路外、后路内”的文明停车习惯。路内停车要严格限制，不准在道路交叉口和学校、医院出入口以及公共交通站点附近50米范围内的路段、附近200米范围内有停车场且能满足停车需要的地段设置路内停车点，定期评估路内停车泊位设置的合理性，实现动态调整。

三是强化监管，加大处罚力度。按照省市条例要求，不得在公共道路免费停车泊位上通过摆设障碍物等方式将停车泊位占为己有，妨碍他人使用，保证免费停车泊位的公益属性。同时要严厉打击擅自改变公共停车场、配建的专用停车场用途的个人和组织，逾期不恢复的，予以查封，按改变用途的停车位数量，每个停车位每日处以二百元罚款。

（五）实施差别化停车收费政策

地域差别化。主要体现在拉大中心城区与外围地区的收费价格，通过价格差异，提高中心城区的驾车出行成本，削减中心城区交通需求。

类型差别化。主要体现在路内高于路外、地上高于地下、室外高于室內、大车高于小车、燃油车高于新能源车等差异，鼓励驾驶人尽量选择不占用道路通行资源及公共空间资源的停车方式。

时间差别化。按照“暂停不收费、短停少收费、长停多收费”的原则，实行累进制收费，调控城市中心城区、重点路段的出行需求。建议将原来15分钟—1小时的时间区间调整为两个时间区间；提高停车2小时以后收费标准（见表2、表3）。

（六）推进停车产业化发展，加快公共停车场建设步伐

在公共停车场、专用停车场和路内停车泊位三大停车类别中，路外公共停车设施的发展难度最大，因为它的建设和管理不仅要考虑到社会效益还要考虑到经济效益，路外公共停车场的规划、布局和管理，对整个停车系统具有至关重要的作用。国际经验证明，停车设施建设的产业化发展能够有效促进公共停车设施建设，许多国家和地区的城市通过改革投融资体制克服政府停车场建设资金不足的困难，体现了产业化发展的正确性和重要性。一是通过制定恰当的激励政策，鼓励停车设施建设与经营的民营化，按照“谁投资、谁受益”的原则，实现多元化停车设施建设模式，通过减免土地出让金、营业税，给予贷款利率优惠、准予关联开发等举措，鼓励民间资本参与公共停车场投资建设。二是将公共停车设施纳入城市公益事业体系，兼顾公共停车设施建设与经营的社会效益和经济效益，按城市基础设施性质保障用地并给予资金支持。三是建立政府停车基金。除了政府拨付部分基础设施建设费用外，可以将路内停车收费资金、违停处罚资金作为停车发展基金，引导和鼓励修建停车设施。

（七）充分利用人防工程辟建地下停车场

一是以人民防空易地建设费作为引导资金，鼓励民营资本兴建地下停车场。按照“所有民用建筑项目均要按规定同步建设防空地下室”，确因地质、地形、施工等客观条件限制，不能修建防空地下室的，建设单位必须报经人民防空主管部门批准；经批准不修建的，建设单位应当按照国家和省规定的标准向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。二是有条件发放车位产权证，兼顾战时的防空属性及和平时期的民用权益。针对哈尔滨市利用人防工程配建的停车泊位不发放产权证的情况，及对于车位产权属性存在争议这一事实，可以效仿杭州做法，在车位产权证上标注“战时无条件征用”的字样，这样就可以兼顾战时的防空属性及和平时期的民用权益。三是在政策法律范围内，提高配建停车场泊位数量。哈尔滨市居民小区停车场多为地下一层，部分商场为地下二层，且停车场空间利用有限。借鉴其他城市经验，充分挖掘地下空间，居民小区可辟建地下二层用来停车，部分商场可辟建地下二层甚至三层用来停车，有效增加泊位数量。

（八）统筹兼顾、因情施策，打造有温度的停车环境

在禁止停车路段设置1—3分钟的限时乘降点。“黄道牙”的设置对交通秩序的改善的确起到了临时的警示告知作用，但也确实给实际需要停车的车辆带来了不便。建议学习济南经验，在刚性需要较大的路段（地铁站口、公交站台、学校、商业区、医院周边等），设置临时停靠点或将路沿石喷涂为蓝色，方便车辆辨识。禁停街道不应24小时一刀切，应在车流量少、道路较宽的街道允许居民夜间（19时至次日7时）单排顺向停车。针对学校周边接送学生需要，应在上学、放学时间段在学校周边街道规划设计临时停车泊位。针对大型活动场所周边、节假日期间景点周边，实施“临停”，设置临时停车标志，安排人员指挥疏导车辆规范停车。

特大城市停车问题是一项社会性、开拓性的系统工程，具有极大挑战性，需要不断探索和实践。哈尔滨既要借鉴外地经验，又要结合本地实际；既要政府统筹规划、科学管理，又要市民转变出行理念、出行方式。只有上下齐心，形成合力，才能不断优化改善城市停车环境，绘就宜居幸福底色。

参考文献：

[1]张李飞，郭邦，周康孟.西安：创新静态交通秩序管理[J].道路交通管理，2019（3）.

[2]尚炜，戴帅，刘广金.城市停车政策与管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2013.