国土空间规划背景下农村土地规划策略分析

黄晶

（玉林市自然资源规划测绘信息院，广西玉林 537000）

0 引言

现代社会发展中，土地资源紧张问题愈演愈烈，提高土地资源规划与利用水平，增强土地综合利用与可持续发展能力势在必行。在此情况下，提高农村土地规划水平意义重大，基于国土空间规划优化农村土地规划，是高质高效利用农村土地资源的最佳方法。因此，分析国土空间规划背景下的农村土地规划策略极具必要性，有效开展该项工作既能丰富理论研究，还能为优化实践提供指导。

1 国土空间规划背景下农村土地规划现状

乡村振兴背景下，加速社会主义新农村建设进程，深化城乡一体化发展迫在眉睫。以平衡农村与城市发展为重点，积极推动农村土地改革，基于农村土地规划提质增效驱动农村建设与农村经济迅速增长成为当前工作的基本思路。如今，立足国土空间规划背景做好农村土地规划已成为乡村建设“主线”，这一期间政府部门高度重视农村环境改善与农村土地资源优化配置。农村土地规划是村庄规划的核心，现代村庄规划往往以《全国国土空间规划纲要》为指导，基于空间规划体系逐级推进。图1 为国土空间规划体系。

当前，各省份农村地区的土地利用重点并不统一，农村土地利用现状如表1 所示。农村土地规划过程中主要按照农村居民生产生活需要开发利用土地资源，住宅用地、农业生产用地不可或缺，在农村土地规划占据主体地位。国土空间规划背景下，土地规划强调各主体利益平衡，重视环境保护与可持续发展[1]。从这一角度来看，农村土地规划普遍存在土地资源利用率不高、限制土地数量多、功能空间统筹规划不合理等情况。在农村土地规划工作中，土地资源碎片化现象严重。由于土地分散性较高，所以难以支撑机械化生产与集成化管理。在产业结构调整与供给侧改革背景下，土地资源规划方向得到了进一步丰富，三大用地需求均大幅增加，导致各类规划之间矛盾重重，用地紧张等迫切性问题都亟待解决[2]。

表1 农村土地利用现状

2 基于国土空间规划的农村土地规划意义与原则

2.1 意义

国土空间规划对农村土地规划具有重要指导意义，前者是后者有效推进的重要依据，在深度开发农村土地资源、保证农村土地高效利用方面具有重要价值。立足国土空间规划的农村土地规划更符合长远整体利益，可切实提升农村建设与农村经济发展的适应性。是深化城乡一体化发展，统筹农村与城市产业结构转型，构建社会主义新农村的选择。在国土空间规划背景下，有效推进农村土地规划工作对乡村振兴战略落实十分有利，是高质高效开发利用农村土地资源、全面改善农村生产模式、提高农业生产效益的重要推手；该项工作还具有促进农业增产与农民增收，加速耕地保护与恢复的重要作用，对于保障国家粮食安全与严守耕地红线十分有益。而且，高质量开展农村土地规划工作，还有助于国土空间规划进一步落地，在促进农村经济与农业生态和谐发展方面也具有突出价值。总体而言，立足国土空间规划背景开展农村土地规划，有利于解决“三农”问题，对农村建设与农村经济发展具有重大意义。

2.2 原则

基于国土空间规划的农村土地规划以解决现实问题为根本目的，所以该项目开展工作开展过程中必须明确重点、关注细节，强调“对症下药”。为达到这一目标，农村土地规划人员需要在实践中遵循以下原则。

（1）因地制宜原则。我国幅员辽阔，各地区社会环境以及经济发展状况各异，若在农村土地规划过程中，采用一刀切的方式，必然导致规划方案适应性不足，土地规划无法发挥实际效用。所以，结合地方特色，根据区域需求，因地制宜地编制土地利用方案，实现个性化土地规划十分必要。因地制宜是国土空间规划背景下农村土地规划的基本原则，遵循这一原则开展实践能够确保农村土地规划结果符合现实需要，满足国土空间规划要求，支撑农村建设与经济发展[3]。

（2）公平公正原则。国土空间规划背景下的农村土地规划还应当遵循公平公正原则，即在土地规划过程中让个人、企业以及政府利益需求均得到公正对待。此时，要求以有效统筹、科学规划的方式，满足不同群体的发展需要。为有效践行公平公正原则，农村土地规划工作人员应当全面采集信息，立足现实综合考量不同群体的利益和需求，通过切实改善农村生产生活环境，调整土地资源结构，实现综合发展、促进共同富裕。

（3）可持续性原则。国土空间规划背景下的农村土地规划工作属于长期性工作，需以发展性、前瞻性眼光看待。此环节要求农村土地规划工作人员践行可持续性原则，以保证农村地区可持续发展为目标，实现人与自然和谐共生。为达到这一目标，农村土地规划人员必须从社会效益、经济效益与生态效益统筹协调的角度出发审视土地规划问题，以实现绿色生产、低碳生活，保证乡村地区可持续发展为基本思路推进实践。

（4）以人为本原则。以人为本同样是国土空间规划背景下，农村土地规划的重要原则。人是农村建设与经济发展的重要基础，只有真正满足人的发展需要，才能保证农村土地规划适应性与实效性，进而切实发挥土地规划价值。从人本角度出发规划农村土地资源，倾听群众声音、满足群众诉求必然能让国土空间背景下的农村土地规划事半功倍。

3 国土空间规划背景下农村土地规划实施策略

提高农村土地规划质效迫在眉睫，基于国土空间规划进一步深化农村土地规划改革，加速农村土地高效利用意义重大。此时，农村土地规划人员应该主动调整工作思路，积极改进工作策略，以此为重点不断提高规划实效性。

3.1 调整规划思路

前文提到，基于国土空间规划的农村土地规划应当遵循因地制宜原则，但在实践工作中，因地制宜的范围可大可小。现阶段，因地制宜是我国农村土地规划的基本原则，但个性化、特色化规划范围并不统一；部分地区实施“一村一规”，也有许多地区实施多个村庄协同规划；无论是哪一种土地规划方式，都需按照“摸家底、判趋势、优布局、落计划”的思路开展实践[4]。对于农村土地规划人员而言，理清乡村人口、产业、设施、建设以及特色化发展现状，基于信息采集与研判分析，把握农村地区的城乡融合、三块地改革、土地利用规划、城乡规划以及乡村振兴趋势，编制特色化土地规划方案极为必要。实际作业环节，农村土地规划人员应当立足完成土地利用详细规划与土地利用专项规划，并在找准村庄发展定位和目标的前提下，加强土地整治，深化土地资源深度开发与利用。村庄协同土地资源利用规划编制思路如图2 所示，若采用村庄协同规划方式开发利用农村土地资源，则可按此思路编制规划方案、落实相关工作。

图2 村庄协同土地资源利用规划编制思路

3.2 改进规划策略

3.2.1 完善农村土地规划体系

国土空间规划背景下，农村土地规划提质增效应当以进一步健全土地规划系统为重点。通过打造综合性农村土地规划体系，支撑城乡融合视域下的农村土地规划，真正做到利用土地规划驱动农村发展。

首先，必须保证农村土地规划目标明确性。此环节要求相关工作人员以精准设计和全面统筹为核心，进一步缩短土地规划周期，不断提高土地规划综合效益；规划人员要以节约用地，最大限度发挥土地资源应用价值为目标，从保护、开发、利用土地资源，支撑农村建设与经济发展的角度出发做好个性化规划。

其次，必须提高农村土地规划水平。为达到这一目标农村土地规划人员应当积极创新规划模式，不断提高工作效果。此环节，坚持国土空间规划导向，坚定不移地走好按需规划、因地制宜路线是基础。与此同时，还要强调信息技术融入。例如，借助MCR 模型优化“三生空间”布局；借助农村宅基地信息管理平台实现数字化宅基地改革，加强农村宅基地信息管理，辅助农村土地规划；利用ArcGIS、人工智能、虚拟现实等技术辅助土地规划，改造农村用地空间，提高土地资源利用率[5]。

最后，必须严格管控农村地区的新增建设用地。在建设社会主义新农村的过程中，新增建设用地不可避免，但若一味新增必然会加剧农村用地紧张问题，更容易非法占用耕地的情况。所以，严格控制新增建设用地，以存量用地优化配置为重点合理规划建设用地至关重要。为有效控制新增用地数量与规模，必须大力推进用地项目全面审核机制，通过精准计算项目产出率、严格监控耕地与建设用地关系的方式避免非法占用耕地或土地资源浪费。若农村建设以及经济发展中存在需要占用耕地的情况，则需在确认产出率符合标准后与农民民主协商，并给予适当补偿，严禁强占耕地。

3.2.2 夯实农村土地规划基础

国土空间规划背景下，农村土地规划优化升级还应当以夯实农村土地规划基础为关键点。此时，要求农村土地规划人员高度重视农村生态保护，持续加强农村全域治理，并进一步提高村民参与热情，主动构建全员参与的土地规划格局[6]。在农村土地规划过程中，必须做好土地以及生态空间的平衡规划。加强生态保护，深化环境治理是重中之重。实际作业环节，应当以现有土地资源绿色低碳开发，自然生态环境改造保护来修复乡村生态环境，为基于土地规划的乡村特色产业健康发展奠定坚实基础。同时，还要大力宣传国土空间规划以及农村土地规划政策法规，丰富拓展农民参与途径，打通上下沟通渠道，基于宣传教育、舆论引导激发农民主动参与农村土地规划热情，为真正实现以人为本的农村土地规划提供有力支持。

4 结语

综上所述，国土空间规划背景下的农村土地规划对农村土地资源深层次、系统化、精细化开发利用具有重大意义，可从根本上提高农村土地规划科学性、针对性与适应性。为做好国土空间规划背景下的农村土地规划，既要积极推动农村土地规划体系完善，明确规划目标、提高规划水平、严控建设用地；又要夯实农村土地规划基础，加强农村生态保护、加速农村全域治理、提高村民参与热情。