环境保护公益诉讼案件的行刑衔接机制探析

〔摘要〕 针对生态环境和资源保护领域犯罪的上升趋势，对环境保护公益诉讼案件行刑衔接机制予以优化显得极为迫切，具体应从正向衔接、反向衔接、双向衔接三个方面入手。行刑正向衔接应坚持刑事优先原则，兼顾相关例外情形；行刑反向衔接应坚持行政处罚必要性原则，同时探索以检察意见书的方式推进环境治理；行刑双向衔接应注重细化证据的转化适用，提前固定不易保存的证据。

〔关键词〕 环境保护公益诉讼案件；行刑衔接；刑事优先；反向衔接；证据转化

〔中图分类号〕D925 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2024）02-0092-04

良好生态环境越来越呈现出无可比拟的重要性。严厉打击环境污染行为，守护好生态文明，加强环境与资源保护，需要各级生态环境和资源保护机关承担起自身的行政责任，同样也需要检察机关承担起自身的司法责任，以法治力量推进美丽中国建设。2023年8月国务院办公厅发布的《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》指出，要大力推进行政执法协作，健全行政执法与刑事司法衔接机制（以下简称行刑衔接机制）。《国务院关于打击生态环境和资源保护领域犯罪工作情况的报告》总结了加强依法打击环境资源犯罪能力建设的主要做法，其中包括突出部门联动，不断凝聚协同治理合力，健全行刑衔接机制。由此可见，针对生态环境和资源保护领域犯罪的上升趋势，对环境保护公益诉讼案件行刑衔接机制进行分析，对其正向、反向及双向衔接机制予以优化，具有非常重要的现实意义。

一、完善行刑正向衔接机制

行政执法与刑事司法是行政机关和司法机关遵循宪法和法律规定履行各自职权的活动，也是不同场域下法律的贯彻实施。但是各部门由于权力行使的规范不同，实践中容易出现越位现象。越位现象在行刑衔接中大多表现为“以罚代刑”，这是由于行政机关工作人员执法能力不足，无法正确处理专业性、技术性强的环境犯罪案件，导致案件虽已违反刑事法律规范，但最终处理结果仅为行政处罚。除此之外，有些地方出于经济效益和政绩考核的考虑，对环境犯罪的单位或个人仅处以罚款，即表明“案结事了”〔1〕。这样的做法违反了刑法的罪责刑相适应原则，未能实现“罚当其罪”，为此，行刑正向衔接应坚持刑事优先原则，并兼顾相关例外情形。

（一）坚持刑事优先原则

环境保护公益诉讼行刑衔接案件属于行刑衔接案件的一种类型，研究行刑衔接案件的运行程序，可以辐射环境保护公益诉讼行刑衔接案件。关于行刑正向衔接的过程，应当坚持刑事优先于行政，还是行政优先于刑事，在学界存在争议。陈兴良认为，“在对行政犯罪实行双重处罚的时候，应当遵守刑事优先原则”〔2〕。方世荣认为，“两种诉讼程序的运用必须坚持刑事诉讼优先原则”〔3〕。周佑勇、刘艳红认为，“在适用程序上衔接行政处罚与刑罚处罚的关系，首先必须遵循刑事优先原则”〔4〕。有些學者提出了反对观点，练育强认为，“追究刑事责任是‘两法衔接的目的，但不是为了‘优先追究刑事责任”〔5〕。田宏杰认为，应“以行政优先为原则、刑事先理为例外”〔6〕。张泽涛认为，应以“先行后刑”为原则，并以“刑事在先”为例外〔7〕。综合分析上述观点，笔者认为，应当遵循刑事优先原则，并兼顾相关例外情形。行刑正向衔接坚持刑事优先原则主要基于以下几点原因：第一，刑事犯罪比行政违法对于社会的危害程度更大。在环境保护案件中，涉嫌犯罪需要达到“严重污染环境”“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”等结果。采用刑事优先原则，有利于先行惩罚重罪，以实现特殊预防的效果。第二，法律明文规定了刑事诉讼程序的优先性。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第27条明确规定了关于行政违法行为涉嫌犯罪时的移送程序。涉嫌犯罪的案件必须予以移送，是办理环境保护公益诉讼案件的一项必然要求。第三，刑事处罚较行政处罚程度更重。比如关于人身自由刑，管制、拘役、有期徒刑以及无期徒刑惩罚程度均重于行政拘留。由于先行羁押可以折抵管制、拘役和有期徒刑的刑期，因此先对犯罪分子予以刑事处罚，再进行行政处罚，可以缩短羁押时间，有利于保障犯罪分子的人权。可见，行刑正向衔接坚持刑事优先原则，是平衡公平与效率价值、协调社会利益与个人利益的现实选择。

（二）兼顾相关例外情形

刑事优先原则确立了行刑正向衔接的总基调，但同时还应兼顾相关例外情形，以提升法律的适应性与灵活性。例外情形具体包括以下两个方面：第一，行政机关已作出行政处罚决定的案件。对此类案件，若仍坚持刑事优先原则，就会造成相关行为人在行政环节与刑事环节间来回流转，不利于行为人人权的保障。但是检察机关应对此类案件进行严格监管，坚决杜绝后续类案中环境保护部门已经发现案件有足以证明犯罪或者疑似犯罪的证据线索，而基于地方保护主义、部门利益等因素不对案件进行移送的情形再次发生。第二，行政处罚必须先行作出的案件〔8〕。行政机关办理案件在价值取舍上更强调效率价值。涉及环境保护公益诉讼的复杂案件，若依托刑事诉讼程序，则会受到法律规定的时间限制，难以快速有效地打击违法犯罪行为，会造成不特定多数人受到的损害持续扩大。因此，破坏环境的行为人在适用刑事处罚之前，可以先行适用行政处罚，比如罚款、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件等，但这些行政处罚应当严格依据法律和案件事实作出。

二、优化行刑反向衔接机制

对于环境保护公益诉讼案件，除关注行刑正向衔接外，还应关注反向衔接的实际适用，否则仅为单向性移送。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《环保行刑衔接办法》）第17条为行刑反向衔接机制提供了范式，即破坏生态环境的行为在尚不构成犯罪时的处置方式包括以下两个方面：第一，行为人的行为不构成犯罪，但是可能构成行政违法时，司法机关应当通过反向衔接机制将案件转交给行政机关。第二，行为人的行为不构成犯罪也不构成违法时，司法机关在反向衔接时应当将行为人免予任何形式的处罚的相关线索、材料移送至行政机关，从而得出公正合理的结论〔9〕。笔者认为，加强环境治理、优化行刑反向衔接路径，应着重从以下两个方面入手：第一，坚持行政处罚必要性原则。公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，由行政机关决定是否应当给予行政处罚。若仍应当给予行政处罚，则应当坚持必要性原则，即检察机关应当及时审查被告人的羁押状态及其履行生态环境修复责任的情况。若被告人履行了生态环境修复责任，检察机关可以建议行政机关在进行行政处罚时从宽处理〔10〕。第二，积极探索以检察意见书的方式推进环境治理。在浙江省杭州市张某等44人非法捕捞水产品案〔11〕中，钱塘区检察院对被不起诉人进行不起诉公开宣告后，邀请钱塘区综合行政执法局到场，通过现场送达检察意见书的方式，建议对被不起诉人予以行政处罚。在我国司法权大于行政权，若检察机关针对环境保护公益诉讼案件向行政机关发出“命令”等，则有可能使行政机关在个案当中的主观能动性无法发挥，且为了规避自身责任而敷衍了事。采取送达检察意见书的方式则可以促使行政机关对案件信息进行整合，并作出公正合理的最终决定，有利于实现环境保护违法犯罪的一体化治理〔12〕。

三、细化行刑双向衔接机制

行刑衔接除正向和反向外，还包括证据材料由行政环节到刑事环节，或由刑事环节到行政环节的双向衔接。在环境保护公益诉讼案件中，无论是执法环节还是司法环节所收集到的证据材料，均是为了证明破坏生态环境、矿产资源等事实的存在，具有同向性。但是行政法规范与刑事法规范规定的证据种类不一致，会导致证据的转化适用存在困难，且环境保护案件中部分证据存在稍纵即逝的特殊性，需要构建双向细化路径，以确保证据移送有效促进行刑双向衔接的贯通。

（一）细化证据的转化适用

规范性文件对于行刑衔接的证据作了规定，其中，《中华人民共和国刑事诉讼法》）（以下简称《刑事诉讼法》）第54条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第75条以及《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《检察规则》）第64条对于行刑衔接的证据规定均只涉及“物证、书证、视听资料、电子数据等”；《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《公安刑事规定》）第63条附加规定了“鉴定意见、勘验笔录、检查笔录”的证据种类；《环保行刑衔接办法》第20条还附加规定了“监测报告、检验报告、认定意见”的证据种类。可见，各个规范性文件关于行刑衔接证据规定的范围不尽相同，而且仅限于证据种类的罗列，并未规定证据移送的相关程序。因此，有必要细化行刑衔接证据的转化适用规定，以发挥证据在行刑双向衔接中的重要作用。

行刑证据衔接在我国现有法律规范中已经有了宏观架构，具体而言，《行政处罚法》第27条第2款规定，行政机关与司法机关应当加强协调配合，加强证据材料移交、接收衔接。《中华人民共和国行政诉讼法》第33条规定的书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见以及勘验笔录、现场笔录这八类证据与《刑事诉讼法》第50条规定的八类证据呈现一致性。上述法律规范为行刑证据衔接提供了可能，但是《刑事诉讼法》《刑诉法解释》《检察规则》《公安刑事规定》和《环保行刑衔接办法》仅对物证、书证、视听资料和电子数据的转化适用作了统一规定，关于监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘验笔录和检查笔录的转化适用则存在争议。笔者认为，判定上述六类证据是否能够作为行刑衔接证据转化适用，关键在于其客观性程度，具体可从以下两方面进行分析：一方面，监测报告、检验报告、认定意见和鉴定意见属于客观性程度较低的证据，应严格限制其作為行刑衔接证据转化适用的条件。行政环节与刑事环节有所不同，刑事案件收集证据的程序比行政案件更严格，刑事案件对于证据证明能力的要求也比行政案件更高。由于这四类证据的特殊性以及内容上的主观性，再加上行政机关办理案件时缺乏必要的监督，导致司法机关对于这些证据的转化适用存在顾虑。另外，《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第16条规定，案件中难以确定环境污染问题的，根据鉴定意见和有关报告，结合其他证据作出认定。从中可以看出，司法机关对于行政机关移送的这四类证据的转化适用非常谨慎。因此，行政机关制作的监测报告、检验报告、认定意见和鉴定意见应当由司法机关进行形式审查和实质审查。形式审查一般是对证据材料的收集主体以及证据材料是否符合法律所规定的要求等进行审查。实质审查一般包括两部分：一是审查证据来源的可靠度，即证据的生成过程是否受到外部环境的影响及其受影响的程度；二是审查证据内容的可信度，即根据证据所反映的内容，审查其可能性、合理性以及详细性等〔13〕。经形式审查和实质审查后，上述证据若符合刑事诉讼法关于证据的要求，则可以作为刑事环节的证据材料；若不符合，则应由司法机关重新收集制作证据。另一方面，勘验笔录和检查笔录属于客观性程度较强的证据，应适当放宽其作为行刑衔接证据转化适用的条件。勘验笔录、检查笔录仅是行政机关对于客观现象的记载，主观方面介入的程度是极其有限的。以王某某污染环境案〔14〕为例，案件中的证据材料包括一项检查笔录和一项勘验笔录，检查笔录用以证明“采样探头的箱子里一根采样管路与采样探头未连接，采样探头左侧的一根管线对折，使用绿色胶带缠绕”，勘验笔录用以证明“案发现场的位置、取样设施等情况，沿烟囱底部楼梯上至距离地面30米处可见一处方形铁盒取样设备”。该案所涉及的检查笔录、勘验笔录，均为办案人员对于客观现象的反映，并未掺杂办案人员的主观因素。因此，行政机关制作的勘验笔录、检查笔录仅须由司法机关进行形式审查，审查合格之后就可以作为刑事环节的证据材料。

（二）提前固定不易保存的证据

证据是行刑衔接的关键。在环境违法案件中，行政机关收集证据应当迅速，因为“相关证据稍纵即逝，今天的污染环境样本与明天的样本可能相差很大，而此证据对于案件事实认定起着重要作用”〔15〕。具体而言，生态环境保护部门对于破坏环境、破坏生态的行为享有直接的行政管理权，为防止证据的损毁灭失，会第一时间对环境或资源被破坏的现场进行勘验、检查或者鉴定。之后，生态环境保护部门会对案件证据材料进行审查，若认为行为人的行为构成犯罪，案件将转入刑事程序。在刑事程序中，即使犯罪嫌疑人、被告人对证据的客观性或证据收集程序的合法性产生质疑，司法机关也无法进行二次取证。因此，对于涉及疑难、复杂、公共利益以及人数众多的案件，或者是行为人的行为构罪可能性较大的案件，检察机关在综合考量后，可以主动介入行政环节以引导案件的办理〔16〕。检察机关提前介入，在行政环节以司法目光进行审视，可以引导行政机关科学、合法、合理地收集和固定证据，增强行政机关办理案件的规范性。然而，在司法实践中仅有少部分环境保护公益诉讼案件有检察机关提前介入，检察机关的法律监督作用被限缩。另外，行政机关在办理案件遇到困难时，也可以主动邀请检察机关介入，以提升案件办理的质量与效率。但是行政权与司法权是两项外延并不相同的权力，要时刻注意不能突破二者的边界，提前介入绝不意味着二者混同。在行政机关执法环节中，检察机关应将自己定位为“消极”的参与者和积极的监督者，其与行为人之间并没有直接的法律关系。但若行为人的行为构成犯罪，检察机关即发生角色转变，可以对犯罪嫌疑人采取积极的行动〔16〕。

〔参 考 文 献〕

〔1〕宋 歌.我国环境公益诉讼行刑衔接理论与实践完善研究〔J〕.法学杂志，2021（07）：74-85.

〔2〕陈兴良.论行政处罚与刑罚处罚的关系〔J〕.中国法学，1992（04）：25-32.

〔3〕方世荣.行政诉讼与刑事诉讼的冲突及处理〔J〕.法学研究，1994（05）：91-96.

〔4〕周佑勇，刘艳红.论行政处罚与刑罚处罚的适用衔接〔J〕.法律科学（西北政法学院学报），1997（02）：88-91.

〔5〕练育强.“两法”衔接视野下的刑事优先原则反思〔J〕.探索与争鸣，2015（11）：75-79.

〔6〕田宏杰.行政优于刑事：行刑衔接的机制构建〔J〕.人民司法，2010（01）：86-89.

〔7〕张泽涛.构建认定行政违法前置的行政犯追诉启动模式〔J〕.中国法学，2021（05）：124-140.

〔8〕蒋兰香.论行刑衔接刑事优先原则及其在环保领域的适用与例外〔J〕.时代法学，2020（04）：1-9.

〔9〕刘艳红，周佑勇.行政刑法的一般理论（第二版）〔M〕.北京：北京大学出版社，2020：305-306.

〔10〕刘金龙，张小荷.强化行刑双向衔接促进环境治理〔J〕.人民检察，2023（19）：72-73.

〔11〕检察机关依法惩治非法捕捞水产品犯罪典型案例〔EB/OL〕.（2023-06-10）.https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202306/t20230610_617004.shtml#2.

〔12〕周佑勇.行政执法与刑事司法的双向衔接研究——以食品安全案件移送为视角〔J〕.中国刑事法杂志，2022（04）：47-63.

〔13〕何家弘，刘品新.证据法学（第五版）〔M〕.北京：法律出版社，2013：373-376.

〔14〕王某某污染环境罪一审刑事判决书〔EB/OL〕.（2022-11-03）.https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/1810

29CR4M5A62CH/index.html.

〔15〕趙旭光.环境执法与刑事司法衔接中的取证资格问题〔J〕.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017（05）：89-92.

〔16〕周 全.环境治理中行刑衔接机制的现实困境与完善路径〔J〕.湖北大学学报（哲学社会科学版），2023（02）：130-139.

责任编辑 梁华林

〔收稿日期〕 2024-02-06

〔作者简介〕 胡彭飞（2000-），男，山西运城人，山西大学法学院2023级诉讼法学专业博士研究生，主要研究方向为刑事诉讼法学。