紧急情况下国家监护制度的行政法建构

2024-05-24敖双红朱珂

中共山西省委党校学报 2024年2期

敖双红朱珂

〔摘要〕《民法典》第34条第4款增设了紧急情况下国家监护制度。其作为私法公法化的典型制度，在防止被监护人陷入监护困境等方面发挥着重要作用。然而，对于紧急情况下的国家监护制度，《民法典》只是规定了原则性条款，行政法领域尚未建立相应的运行机制，导致该制度在实施过程中存在国家监护介入机制难以启动、介入标准难以确定和介入缺位难以追究等问题。为此，应从探索国家监护的启动机制、明确国家监护的介入标准和完善国家监护的责任制度等方面入手，促进紧急情况下国家监护制度的准确适用和规范发展。

〔关键词〕《民法典》；紧急情况；国家监护制度；私法公法化；行政法

〔中图分类号〕D922.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2024）02-0102-04

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第34条第4款规定，“因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施”。该条款填补了家庭监护在紧急情况下的救助缺位，但总体规定较为宏观，未形成完整的制度体系，只能说是留下了与行政法领域的立法接口〔1〕。鉴于此，如何在行政法视角下促进国家监护与家庭监护的有效衔接，保证监护义务的顺利实现，是进一步完善紧急情况下国家监护制度需要思考的问题。

一、紧急情况下国家监护介入的正当性

传统公私法二元论中，监护往往是监护人的私法职责，而非国家责任，因此国家对私法领域的介入需具备一定的正当性。

（一）保障被监护人权益的价值考量

紧急情况下国家监护制度是立法机关保障被监护人生存权的主动之治，也是落实“国家尊重和保障人权”宪法原则的内在要求。生存权是指人的生命安全及生存条件获得基本保障的权利〔2〕。就重要程度而言，生存权是首要的基本人权之一。就内容而言，生存权是一项不断发展的综合性人权，但无论内涵如何发展，生命權始终居于生存权的核心和基础地位。《民法典》中的被监护人包括未成年人和无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人，他们的生存需求是国家监护介入的逻辑起点。

（二）回应家庭监护困境的现实需求

家庭属于个人生活的私领域，国家本不应介入。家庭监护中，被监护人大多生活自理能力不足，其生存保障由监护人提供。紧急情况下，监护人暂时无法履行监护职责，一旦被监护人处于无人照料状态，便会直面生存危机。根据辅助性原则，国家责任以个体不能负责为限〔3〕，即个人责任穷尽时，国家负有提供给付帮助的责任。紧急情况下，家庭保障功能失效，家庭自治已无法化解被监护人面临的生存风险，因此面对该项风险的责任便落入国家责任的范畴。

（三）履行国家给付责任的应有之义

《民法典》第34条第4款为国家保障被监护人的生存需求提供了民法上的规范依据，带有私法公法化色彩。该法条既赋予了被监护人在紧急情况下寻求国家救助的权利，也设定了国家积极作为的义务，即国家应履行为被监护人提供生存照顾的给付责任，为处于无人照料状态的被监护人提供必要的临时生活照料措施。同时，《民法典》所呈现的私法公法化色彩引发了学界对公私法边界的探讨和对公法思维过度扩张的隐忧〔4〕。笔者认为，就紧急情况下国家监护条款而言，不必产生过多忧虑。紧急情况下国家监护义务的产生前提是家庭监护自身的缺位，此时国家干预的目的不是肆意扩张公权力，而是为了履行对被监护人的给付责任。

二、紧急情况下国家监护制度的行政法检视

紧急情况下国家监护制度的目标是为处于无人照料状态的被监护人提供响应及时、贴心到位的救助与保护。目前，《民法典》虽规定了原则性条款，搭建起了民法与行政法衔接的桥梁，但行政法领域尚未建立相应的运行机制，导致公权力介入私法领域时会面临不少难题。

（一）国家监护介入机制难以启动

1.国家监护实际介入主体不明确。在紧急情况下，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门均能够成为国家监护主体，负责为被监护人提供必要的临时生活照料措施。但必要的临时生活照料措施的实际提供主体并不明确，不同部门的职责与分工也无法确定。理论上居民委员会等多个国家监护主体共同牵头的立法模式将有助于集思广益，发挥各部门优势，但实践中往往背道而驰，出现“九龙治水”的尴尬局面。尤其在紧急情况下，不同部门之间更容易相互推诿，以此来规避潜在风险，这将导致国家监护制度运转效率低下甚至被虚置，从而带来损害被监护人合法权益的严重后果。

2.国家监护介入主体与其他家庭监护主体衔接不畅。当监护人因紧急情况而无法履行监护职责时，现实生活中可能还存在其他具有监护能力的人（如其他近亲属）可以代为临时照顾被监护人，此时便产生了国家监护与其他家庭监护的救助冲突。二者之间既无先后顺序，又无具体的沟通协商机制，便加剧了国家监护的启动难度。

3.国家监护介入条件难判断。国家监护介入的条件包括突发事件等紧急情况的出现和被监护人处于无人照料状态，其中“突发事件”的概念和类型已被《中华人民共和国突发事件应对法》所明确，但对于“被监护人处于无人照料状态”却存在较大判断难度。紧急情况出现时，在监护人或者被监护人未主动寻求帮助的情况下，居民委员会等国家监护主体往往难以及时、准确掌握被监护人的状态，这将导致国家监护启动滞后，无法迅速满足被监护人急于寻求救助的诉求。

（二）国家监护介入标准难以确定

国家监护介入主体需为被监护人安排必要的临时生活照料措施，但究竟什么是必要的临时生活照料，缺乏具体的适用标准。“必要”一词较为抽象，需对其进行解释并制定相应的标准，否则容易导致被监护人在紧急情况下生存权保障的落空。我国其他法律规范中存在类似表述，如《北京市突发公共卫生事件应急条例》第42条要求居民委员会和村民委员会对无人照料的儿童、失能老人等特殊人群予以临时生活照料，但该条例没有对“临时生活照料”作出进一步解释。学界对于必要的临时生活照料措施的标准探讨不多，有学者认为制定必要性标准需要考虑被监护人的身心健康、特殊性和当地实际情况〔5〕，这为实务部门开展工作提供了参考，但在建构标准方面仍显得不够具体细致。实践中某些实务部门的做法则较为随意，仅将必要的临时生活照料解读为“确保被监护人能够正常生活”，这将影响国家监护制度的实施效果。因此，从法律规定适用的可操作性来看，民政部门对被监护人的临时生活照料制定相应的必要性标准迫在眉睫。

（三）国家监护介入缺位难以追究

国家监护在监护制度中发挥着兜底作用，其一旦缺位将直接涉及被监护人的生存权。然而，国家监护缺位后却难以追究相关主体的法律责任。

1.监督措施的缺乏。制度的生命力在于执行，但执行效果往往需要监督措施加以保障，否则制度将难以落地。针对《民法典》规定的紧急情况下国家监护条款，我国行政法领域并未规定相关的监督程序，因此实践中国家监护缺位几乎难以预防。

2.居民委员会和村民委员会的行政主体地位不明确。居民委员会、村民委员会属于基层群众性自治组织而非行政机关，只有通过法律、法规或者规章给予特殊授权，他们才能获得行政主体资格。尽管《民法典》在调整民事法律关系之外，还发挥着国家治理层面的公法功能〔6〕，但其仍无法授予居民委员会和村民委员会行政管理职权，因此不能将《民法典》第34条第4款视为行政授权。行政主体地位的不明确，意味着居民委员会、村民委员会并不当然能够成为行政主体，这可能导致因国家监护缺位而产生的纠纷会被排除在行政救济程序之外，使得国家监护缺位成为“法外之地”。

3.法律责任条款缺失。《民法典》第34条第4款仅规定了国家监护的行为模式而没有明确居民委员会、村民委员会和民政部门不作为、乱作为后的法律责任，这就增加了追究国家监护责任缺位的难度。有学者认为，《民法典》隐去行政责任是为了交由行政法规范予以专门细化〔7〕，从而保持民法与行政法领域之间必要的边界，笔者赞同这一观点。但当前行政法领域尚未对此作出回应，因此出现了行政法与民法衔接不畅的尴尬局面。

三、紧急情况下国家监护制度的行政法回应

紧急情况下国家监护制度涉及国家公权力对传统私人领域的介入，需要我们认真平衡公共利益和私人利益，做好民法与行政法领域之间的有效衔接，以便在家庭监护缺位的情况下充分发挥国家监护的救助价值。当前《民法典》第34条第4款提供了公法介入的管线通道〔8〕，将完善相应制度体系的任务交给了行政法领域。尤其在国家监护的责任制度方面，亟需行政法规范作出回应，形成极具操作性的紧急国家监护制度体系，实现保障被监护人权益这一立法目的。

（一）探索国家监护的启动机制

代表行政公权力介入家庭监护的主体包括居民委员会、村民委员会和民政部门，《民法典》以并列的形式予以列举，意味着三者在承担国家监护义务方面地位平等，不是下级与上级的关系，而是分工与合作的关系。探索国家监护制度的启动机制，关键在于促进三者发挥各自优势。

1.明晰民政部门兜底监护主体地位。根据《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，民政部门下设未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），对特定的未成年人承担临时监护责任。突发事件发生时，民政部门负有提供生活保障、引导社会力量参与应急工作等职责。可以看出，民政部门在提供临时监护方面已具备固定场所和丰富经验。相较之下，村民委员会与居民委员会面临基层财政压力和专业人员不足等制约，因此将民政部门作为必要的临时生活照料措施的主要实际提供主体和兜底负责主体更为合理。

2.确定化解监护冲突的基本规则。突发事件具有紧急性，因此应将高效及时作为国家监护制度规定的价值导向。原则上国家监护的启动无须考虑其他家庭监护的情况，一旦发现被监护人处于监护困境，便可为其提供必要的临时生活照料措施。值得注意的是，若其他家庭监护在国家监护启动前便已就位，那么被监护人实际上已不再处于“无人照料的状态”，不应启动国家监护。但由于此时的其他家庭监护也具有临时性，因此国家监护主体仍需要采取一定措施随时查看被监护人的状态，直至监护人可以继续履行监护职责。

3.强化村民委员会和居民委员会的及时发现、报告义务。村民委员会和居民委员会作为基层群众性自治组织，与群众联系密切，在深入群众方面相较于民政部门具有得天独厚的优势。基于此，村民委员会和居民委员会应定期走访记录辖区内相关特殊人群的基本情況，为完善紧急情况下国家监护制度做好预防性调查工作。当突发事件发生时，村民委员会与居民委员会应率先重点关注以上特殊人群，主动排查，以便第一时间发现监护困境苗头，切实保障被监护人权益，如此便能够有效降低国家监护主体判断被监护人是否处于无人照料状态的难度。

（二）明确国家监护的介入标准

紧急情况下，国家监护介入主体为被监护人提供必要的临时生活照料措施是国家保障其生存权的直接体现。因此，民政部门在制定临时生活照料措施的必要性标准时，要以保障被监护人的生存权为价值导向。

1.必要性标准要贯彻生存权的基本要求。对于“必要的临时生活照料措施”，不能简单地将其界定为提供最低物质生活保障，而应贯彻生存权的基本要求。二者的区别在于，生存权的基本要求不仅在于活着，而且要体面地活着。也就是说，必要性标准要保障被监护人能够维持具有人性尊严的生活。

2.必要性标准要具备科学性。民政部门要合理行政，因地制宜，充分考虑不同地区之间的经济文化水平差异，制定遵循客观规律的必要性标准。同时，为了提高必要性标准的适用性，可以结合当地最低生活保障标准等初步制定必要的临时生活照料措施的最低保障标准。这里的最低保障标准应当作为必要的临时生活照料措施的底线，以保证被监护人的生命健康。

3.必要性标准要体现差异化。除上述最低保障标准外，民政部门还应在此基础上进一步完善，在可行的前提下考虑到不同特殊人群之间差异化的生活需求，基于被监护人的特殊性给予不同的特殊照顾。比如，针对患有疾病的被监护人，在安排必要的临时生活照料措施时要格外注意其健康问题。同时，无论是民政部门、居民委员会还是村民委员会的工作人员均不是专业的医护人员，因此在面对极为特殊的被监护人或工作人员数量不足时，还可以考虑引入“国家+社会合作”的模式，以共同提供公共服务的思路来保障必要性标准的实施〔9〕。

（三）完善国家监护的责任制度

1.增设全过程制度监督程序。要想实现国家监护制度的立法目的，离不开设置相应的制度监督手段。对紧急情况下国家监护制度的监督应贯穿事前、事中和事后全过程，主要监督工作应交由民政部门开展。民政部门总体上应当结合居民委员会、村民委员会的日常工作，建立“事前预防监督、事中过程监督、事后评价监督”三位一体的系统化监督机制，具体可通过建立事前走访调查、事中检查和事后效果评估等机制来达到国家监护制度的理想实施效果。

2.明确居民委员会、村民委员会的行政主体资格。《民法典》以并列式列举的形式规定了居民委员会、村民委员会与民政部门共同承担国家监护的公共职责。基于此，授予居民委员会、村民委员会在国家监护制度范畴下的行政主体资格并无不妥。由于《民法典》无法完成对居民委员会、村民委员会的行政授权，因此需要行政法领域完成相应授权，明晰其授权性行政主体地位。

3.规定国家监护缺位的法律后果。行政法领域应当根据不作为、乱作为等不同情形以及情节严重程度来明确民政部门、居民委员会和村民委员会不履行国家监护义务的法律责任。同时，鉴于紧急情况具有特殊性，立法部门还应考虑一定情形下免责的空间。

〔参考文献〕

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〔8〕章志远.行政法治视野中的民法典〔J〕.行政法学研究，2021（01）：42-52.

〔9〕谢鸿飞.《民法典》中的“国家”〔J〕.法学评论，2020（05）：12-24.

责任编辑梁华林