建立防范化解地方政府债务风险的长效机制——债务与资本性预算的路径探索

汪德华,侯思捷

2015年新预算法实施以来,中国按照“开前门、堵后门”的基本思路,逐步构建起地方政府债务管理制度。但由于地方稳增长压力较大等原因,“开前门、堵后门”的执行效果并不如意。地方政府在预算法允许的一般债、专项债之外,还通过地方融资平台等方式间接举借债务,产生了隐性债务问题[1]。2018年以来,中央相继下发文件,明确了坚决遏制增量、妥善化解存量的隐性债务处置思路。其后,部分地区开展全域无隐性债务试点。但在经历新冠疫情三年冲击之后,地方财政的运转面临新的压力,地方政府隐性债务的化解面临新的挑战。2023年7月中共中央政治局会议首次提出:“制定实施一揽子化债方案。”(1)https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6893950.htm?slh=true.2023年10月举行的中央金融工作会议进一步要求:“建立防范化解地方债务风险长效机制,建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”(2)https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202310/content_6912992.htm.。

地方政府债务管理制度演变历程表明:在新发展阶段,如何以制度性安排建立防范化解地方债务风险长效机制,还需深入研究。我们认为,为建立长效机制,地方政府债务管理必须与政府投资活动关联起来,实现资本性支出和对应的政府债务统筹管理的目标。为此,可考虑编制一本统一反映所有资本性支出和包含债务在内的所有资金来源的预算报表,推行债务与资本性预算制度[2]。本文即是按照这一思路,结合国际经验,分析在中国推行债务与资本性预算制度的必要性、可行性,并提出具体制度设计的初步思考。

一、资本性预算的国际经验及在政府债务管理方面的潜力

政府投资是指政府使用财政资金进行的固定资产投资活动。政府投资活动需要相应的资金,因而其资金来源和支出可统称为资本性收支。所谓资本性预算,就是要在预算中反映资本性收支的计划、项目或融资等信息,或者说所有能形成或增加“资产”的政府投资项目的“清单”。资本性预算通常采用年度预算的形式,反映下一年度的计划情况[3]。但许多国家的资本性预算也存在以多年期(例如五年)编制,以追踪考察投资项目情况。一般说来,这类多年期投资项目必须接受相应的预算审查才能持续获得资金。理论上看,通过资本性预算的形式,可以综合考虑所有的投资需求和可以整合的债务资金等预算资源,通过收支的配比和成本收益的分析,帮助政府部门和支出机构尽可能有效地配置财政资源[4]。

资本性预算在预算管理体系中以何种形式存在,国际上并没有统一做法。20世纪30年代末,部分欧洲国家采取分开编制经常性预算和资本性预算的“复式预算”制度,但只持续了很短的时间。“复式预算”旨在帮助政府确保借来的资源仅用于资本支出,而非用于日常的支出项目。这体现了财政学上的“黄金法则”——不能通过举债来维持政府的日常运转,举债只能用于投资,即弥补公益性资本支出部分资金的不足[5]。然而在实践中,经常性支出和资本支出往往难以清晰界定,而宏观经济政策要统筹考虑两种支出,优化财政资源配置也应当在相对统一的预算框架内进行。因此,大多数发达国家开始对经常性预算和资本性预算进行综合,不再分开编制两种预算[6]。但对于资本性收支管理,仍然需要以不同形式在不同层级的预算中有所体现,例如在预算中按照单独的项目或表格列示等。

当前,仍有部分发展中国家将经常性预算和资本性预算分开,即采用“复式预算”的编制流程。其原因主要是,这些国家获得了世界银行等国际组织的许多贷款项目;采用“复式预算”的管理方式,能够更大程度上保障贷款资金“专款专用”,而非用于经常性支出或其他用途。然而,发展中国家的社会保障、社会福利类支出也在不断增加,许多支出项目虽然不能形成基础设施等有形的“资本”,但也能够通过加速经济增长而形成未来的潜在收益,因此也并非传统意义上的经常性支出。因而,无论从国际机构还是政府的角度来评价,发展中国家的经常性支出与资本性支出同样难以区分,其资本性预算和经常性预算的编制,也呈现出更为“综合”的趋势。

美国不同层级政府的资本性预算推行情况,可以为中国提供有益启示。美国在20世纪90年代曾经讨论过是否要在联邦层面推行资本性预算,但最终未能实行。但美国大多数州都在州或地方政府层面以不同形式编制资本性预算。不过,资本性预算的具体形式、立法机构明确的资本性支出的内容、资本性预算的覆盖范围和融资方式等,在各州之间差异很大。当然,各州对资本性预算以及政府投资项目的管理也具有一定共性,如资本性支出项目可以通过一般用途收入、专用收入、联邦补助或借贷提供资金;如果通过举债为资本性支出项目提供资金,需要指定用于哪些特定项目,明确借贷的金额、类型和目的,举债受联邦、州法律或宪法以及信贷市场对债务相关风险的评估等约束[7]。很多州的资本性预算的编制,除当年之外,也会考虑2年、3年、5年或更长期的情况。这更为符合资本性支出项目管理周期较长的需要,有利于保证财政政策的可持续发展,同时还利于财政收支计划(举债和投资)的统筹与中长期经济发展战略保持一致[8]。从美国经验看,许多州和地方的资本性预算,十分注重绩效管理,广泛采用绩效预算、福利成本分析,按目标管理项目、零基预算等方法。例如,在资本性预算管理中,注重分析投资项目的生命周期成本,将资本收购、举债融资与绩效措施联系起来,以及确保所有资本支出特别是举债资金要“物有所值”。

从国际经验来看,各国的资本性预算在预算管理体系中的定位、编制方法、报表形式等多种多样,并没有统一的做法。但总体而言,各国的预算管理都高度重视以资本性预算等形式,集中管理政府投资活动相关的资本性支出,其核心目标较为一致,即保障政府投资活动的资金需求,提高资本性支出的效率。

如果进一步分析,由于政府的资本性支出一般说来都需要举债融资,因而资本性预算在防范化解政府债务风险方面也有独特价值。一是资本性预算可以综合体现政府投资活动相关联的债务水平、债务用途和偿债能力,便于进一步落实债务管理相关要求。二是资本性预算可以将投资项目的资金来源和用途更好地匹配起来,在预算管理中便于分析投资项目的可行性。通过对投资项目的举债成本和其他成本、债务风险,以及项目投资产生的短期或长期收益进行收益成本风险分析,资本性预算可以更全面地展现项目的效率,进而优化财政资源的配置,减少资金的浪费。这是化解和防范政府债务风险长效机制的核心。换句话说,如果不通过资本性预算等方式来管理投资项目及举债行为,政府可能在对可持续性考虑不足的情况下诉诸借贷,对投资形成资产的价值判断、管理维护也存在不足,则可能导致重大项目整体绩效不佳和财政资金的浪费[9]。

二、中国推行债务与资本性预算的必要性

从国际经验来看,资本性预算是用于管理政府投资活动的预算工具,且在政府债务管理方面潜力很大。因而,本文结合中国现实需要,将其命名为“债务与资本性预算”。本文认为,中国吸收国际经验创建债务与资本性预算制度,在当前背景下具有多重优势。

首先,构建债务与资本性预算制度,是地方债务风险防范长效机制的制度性基础。2015年新预算法实施以来,国家一直高度重视地方政府债务关联问题,陆续出台了一系列法规政策。按照“开前门、堵后门”的原则,地方政府债务的管理制度主要是从借债方(地方政府)和债权方(金融机构)两个维度分别建立监管机制,禁止违规举债。但债务管理制度并没有将债务资金的使用去向,即政府投资活动整合到管理制度中。因而,整体性、系统性的债务风险防范,即统筹资金来源和资金去向的长效机制尚未完全建立。

构建债务与资本性预算制度,从短期或存量来看有助于明确反映政府债务的“来龙去脉”,摸清存量底数。通过债务与资本性预算,能够更全面地反映投资—债务的整体“收支”情况。一方面可以全面掌握债务的整体规模,对潜在风险进行研判,对未来的付息和偿债的资金需求进行预判和布局。另一方面,也可以真实地反映出政府举债资金究竟用在了哪里,是否符合当前经济社会发展的需要,是否用在“刀刃”上,以此来对一些举债和投资项目进行一定程度的“取舍”。显然,通过预算工具将债务资金从来源到去向统筹管理起来,便于从根源上控制举债冲动,是建立防范化解地方债务风险长效机制的制度性基础。

其次,推行债务与资本性预算,是进一步推进全口径预算管理的必要举措。在新预算法实施之后,中国已经构建了四本预算体系的全口径预算管理制度。然而,由于政府职能和政策目标较为综合和复杂,政府投资活动频繁、涉及领域广且管理层级复杂,预算管理中尚缺少综合、整体反映政府债务与相对应投资活动的工具。由此也导致,若干政府投资项目产生了隐性债务,同样属于财政活动,但并没有纳入预算管理。同时,即使纳入到预算管理的投资活动和债务资金,管理者及公众也无从分析其利弊得失。通过债务与资本性预算,能够更全面地反映投资—债务的整体收支情况,即使是隐性债务资金作为投资资金来源也纳入管理范围内,可以真实地反映出政府举债资金是否有效实现举债目标,切实产生了哪些社会收益。显然,这是实现全口径预算管理的有效工具,也是推进预算公开透明的必然要求。

最后,推行债务与资本性预算,有利于从收益—成本的角度分析政府投资活动的绩效。从项目管理和政府绩效的角度看,将债务和投资一起管理,有助于做好项目投资的成本、收益和风险分析,可以更直观地、整体地衡量政府投资资金使用的效率,进而及时发现问题,调整投资方向,提高投资效率。从政府投资管理体制角度看,建立债务与资本性预算,有助于进一步理顺政府投资领域事权和支出责任划分。通过债务与资本性预算将投资资金的来龙去脉理顺,可以直观看到和评估当前政府债务在不同级次政府间配置格局的合理性,可以更好地反映地方政府举债投资活动是否明显超过其事权和支出责任范畴,从而通过政府职能合理配置降低投资风险、提高投资效率。

三、中国推行债务与资本性预算的有利条件

本文建议的债务与资本性预算,对于中国而言是个新生事物。但我国现行地方债务管理、政府投资管理制度,及其积累的信息和数据,已经为推行这一制度打下了良好基础。

1.法律和制度条件

新《预算法》已经明确了地方政府举债制度的法律框架,要求举借的债务只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。这些规定已经将地方政府债务与政府投资活动关联起来。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)以及相关部委的一系列法规文件陆续出台,明确了地方政府债务限额管理及投向项目管理等方面的管理规定。针对当前广受关注的地方政府隐性债务,2018年以来国务院及相关部委也已出台多份文件,明确了相关管理规定和处理方向。这些法规文件为预算管理中设计将债务管理与政府投资管理关联起来的新工具提供了法律依据。

政府投资活动的管理,历来是中国经济管理制度的重要组成部分。国务院颁布的《政府投资条例》已于2019年7月开始实施。中央层面,主要是由国家发展改革委牵头出台相关投资管理制度,地方政府大部分都建立起重大投资项目管理制度。这些都为建立债务与资本性预算制度,提供了项目管理和可行性分析等方面的制度框架和管理基础。发展改革委系统设有投资项目在线审批监督平台,政府投资项目统一管理有相对完善的制度和方案。相关部门不断修订的政府投资项目可行性研究报告管理制度,也为从投资项目入手综合项目信息、分析投资绩效提供了制度框架。

以上分析表明,无论是地方政府债务管理,还是地方政府投资的管理,都有较明确的法律和制度框架。本文建议推行的债务与资本性预算制度,应当建立在相关管理制度的基础上,着力满足债务管理和投资管理的相关要求。

2.信息和数据条件

财政部、审计署对地方政府性债务和隐性债的情况和规模进行过多次调查摸底。历次调查中所构建的工作方法和程序、获得的信息和数据以及相关统计制度,都可以为未来建立债务资本性预算制度提供参考和支持。2011年,审计署首次进行地方政府性债务审计,2013年开展第二次债务审计。2014年到2015年,随着新预算法实施,财政部开始第三次地方政府存量债务摸底。2017年到2018年,进行第四次全国债务摸查,主要针对地方政府隐性债务扩张较快、存在违法违规举债担保等问题,开展隐性债甄别认定,摸清底数。由于地方政府债务问题的复杂性和客观环境的变化,隐性债底数等部分问题尚未完美解决,但经过历次的摸底和审计,已经掌握了许多的信息和数据,明确了各类债务口径,建立了债务统计和监测的基本框架体系,为编制债务与资本性预算奠定了基础。

此外,发展改革委的投资管理系统以及地方政府的重大投资项目管理,也提供了政府投资的数据和信息。从框架上讲,当前发展改革委投资项目可行性研究报告以及相关管理平台中,已经包括了项目概述、项目建设背景和必要性、项目需求分析与产出方案、项目建设和运营方案、项目投融资与财务方案、项目影响效果分析、项目风险管控方案等内容。这些内容,为从投资项目端获取政府资本性支出的信息和数据搭建了管理框架。其中“项目投融资与财务方案”的部分,也可以为构建债务与资本性预算提供投资项目信息和数据等支持。

3.实践和经验条件

20世纪90年代,我国曾经使用过一段时间的经常性预算和建设性预算分别编制的方法,在预算编制层面将日常支出和投资支出区分开来。其中的建设性预算,实际上就是前文所讨论的“资本性预算”。通俗来说,就是日常不形成固定资产的支出要编制为经常性预算,一些投资性、建设性或会计上说可以形成资产的支出,编制为建设性预算。

1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》中规定,我国国家预算采用复式预算编制方法,分为经常性预算和建设性预算;经常性预算和建设性预算应当保持合理的比例和结构,其中经常性预算不列赤字;在保证经常性支出合理需要的前提下,安排建设性支出。通过查阅历年预算报告,可以发现建设性预算的实际编制和使用主要集中在1992—1996年。事实上,20世纪90年代也是国际上资本性预算最为流行的时期。虽然随着财政管理制度的不断优化改革,1997年之后中国已经不采用独立编制经常性预算和建设性预算的方法。但从实践经验上来讲,中国推行与之类似的债务与资本性预算,并不是完全“空白”。

四、构建债务与资本性预算制度的基本设想

上文分析已表明,传统上的资本性预算,或者如1990年代中国编制的建设性预算,主要目标是为了保障基础设施建设资金需求。与之有所不同,当前我国推行债务与资本性预算的主要目标应是:将政府债务与政府投资统筹管理,建立地方政府债务管理的长效机制;提高政府投资的决策科学性和透明度,进而优化投资领域的财政资源配置效率。考虑到这是一种创新性制度设计,需要根据中国现实国情,着眼于现代财税制度建设需要,明确若干关键问题,细化制度设计。

1.“债务与资本性预算”与现行预算体系之间的关系

2015年新《预算法》实施以来,我国已形成一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的四本预算体系,实现了对政府财政收支的全口径管理[10]。政府投资活动中的财政资本金和政府承担偿还责任的债务资金,理应也囊括在四本预算中。因而,如何处理好债务与资本性预算和四本预算之间的关系,是涉及预算管理体系是否需要重构的问题。本文建议,债务与资本性预算不应打破四本预算体系的全口径管理,而是要在四本预算体系之外,新加一本相对独立的“债务与资本性预算”,即采用“4+1”的模式。显然,按照“4+1”模式编制的债务与资本性预算,与1990年代的经常性预算和资本性预算分别编制的方式,以及发展中国家常见的资本性预算有所不同。这就是说,新预算法要求的一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算四本预算编报体系继续维持,新增“债务与资本性预算”仅涉及各本预算中有关政府投资活动及关联的债务筹资活动。

建议采用“4+1”模式编报债务与资本性预算,既有管理成本的考虑,又有提高财政资金效率的考虑。一者,如果将现有四本预算打乱分别编报经常性预算和资本性预算,需要对现行科目逐项调整“拆分”,一般公共预算和政府性基金预算会“伤筋动骨”,相当于对现行预算管理体系进行重构,成本很高。而采用“4+1”模式单独编报“债务与资本性预算”的形式,不需要影响其他现行预算的编制,工作量和成本相对较低。二者,如前文所述,参照资本性预算发展演化的国际经验,将资本性预算与经常性预算分开编制的做法,也存在建设性资金与经常性经费难以合理匹配,导致财政资金配置效率低下等问题。从现状看,为提高整体财政资金配置效率,以及对社会福利等经常性支出的日益重视,主要经济体中也很少使用资本性预算和经常性预算完全分离的预算编制模式。采用“4+1”模式,既通过编制“债务与资本性预算”满足了将政府债务与政府投资统筹管理的需要,又通过四本预算体系满足了以政府职能为单元配置财政资金提高效率的要求。

2.如何编制债务与资本性预算

政府投资活动涉及领域广泛,投资项目众多。债务与资本性预算的编制,应当着重从满足管理需要的角度,设计好编制方法。本文建议,债务与资本性预算报表应当采取左右栏复式记账法,既包括投资资金投向,又包括资金来源,资金投向与资金来源相等。债务与资本性预算的编制,应从具体的政府投资项目起步,每一投资项目均应明确资金投向和资金来源,逐级按资金投向加总。政府投资项目的资金来源包括本级一般公共预算资金、政府性基金预算资金(不含专项债资金)、上级专项转移支付资金、债务资金、单位自有资金、社会资金、其他资金等。其中债务资金又可以根据现实情况细分几种类型。

每一个政府投资项目,均可以根据项目投资计划获得编制债务与资本性预算的相关数据。在此基础上,可以按照支出功能分类将所有政府投资项目归类到对应的政府会计分类科目上。最终,可以获得不同详细程度的债务与资本性预算报表。在条件允许的情况下,考虑首先单独列报各领域项目(例如交通、医疗)的投融资情况,再将一定年度内所有项目的资金收支情况列在一起,最后将整个地区内所有的债务收入和投资支出按功能分类科目加总起来,直观系统地展示举债和投资情况,优化对债务的统计和管理。其中要特别关注一些关键的基础设施、国有资产等。

资本性预算可以参照常规预算的编制方法,来处理不同层级预算之间的关系。对于省市县等不同层级的资本性预算,可以考虑由下一层级向上一层级汇总各个科目的总额,不再单独列示具体投资项目。我们建议,部门预算中的债务与资本性预算应更多包含投资项目相关信息。具体内容可包含投资项目可行性情况(参照当前专项债的可行性报告、发展改革委投资项目管理事前事后评估方案等形式),项目资金来源特别是举债的债务情况和偿债计划,项目整个生命周期计划和预算,每一年和具体预算和执行情况,等等。政府预算中的债务与资本性预算,可以更侧重揭示功能分类相关的信息,投资项目的信息可相对弱化。需要强调的是,在现实的制度设计时,要更多考虑与现行预算制度、政府会计制度以及未来可能的政府综合财务报告等交叉衔接。

3.债务与资本性预算如何满足政府投资管理的短期和长期要求

政府投资项目一般会跨越多个年度,即需要连续多年投入才能最终建成项目。因而,债务与资本性预算应当能够满足政府投资管理的当年和长期要求。我们建议,参照国际经验,适当考虑政府投资项目全生命周期的“存量”,应当将债务与资本性预算的编制与中期财政规划相结合。在预算编制时,一方面要反映当年的预算数;另一方面,对于每一年度新设的项目,要对整个项目周期的收支情况做一个初步的预算,以单独的报表或附表的形式进行报出,在以后年度的预算中,要考察实际数(决算)与最初预测数(预算)的差异;对于经历了几个预算年度后在本年度完成的项目,要将项目的整体情况的决算报表同样以单独或附表的形式进行报出。也就是说,除每年的资本性预算之外,还要设立“新项目”和“完成项目”的附表。未来条件成熟时,或可与政府综合财务报表结合,既反映存量的“资产负债表”,又反映每一年度的流量。

4.“债务与资本性预算”如何纳入预算管理框架

党的十八届三中全会召开以来,我国的预算管理制度改革已取得明显进展。“债务与资本性预算”应融入现行预算管理框架中,遵循行之有效的预算管理原则,才能更好地发挥预算管理的效力。一者,总体上看“债务与资本性预算”应遵循“统一规范、公开透明”的要求,便利社会监督,加强绩效管理,最终成为政府债务管理长效机制的关键组成部分。二者,要着眼于顶层设计,出台关于债务与资本性预算制度的法律法规和编制指南,为其落地提供法律和制度保障。三者,要将全面实施预算绩效管理的各项要求引入到债务与资本性预算中来,要在预算报表中提供政府投资项目详细的绩效信息,揭示清楚其投资成本,全过程、全链条、全方位发力强化绩效管理。最后,除国防等涉密项目外,债务与资本性预算应及时向社会公开各类详细报表信息,接受人大、审计等部门的监督,接受社会公众以及媒体的监督。“公开透明”可以促进社会更好地关注政府投资及其举债活动,进而促进地方政府更为谨慎地决策和管理政府投资项目以及相应的举债活动。

5.如何推动债务与资本性预算从理论到实践

作为一种创新性的预算制度改革设想,债务与资本性预算难以一蹴而就,可选择部分有积极性的市县开展试点,以地级市为主。试点目标一是发现债务与资本性预算编报可能存在的技术难点,并探索合理的解决方案;二是确立合理的债务与资本性预算的编制和管理全流程,确立其与现有预算体系以及预算管理规章制度之间的关系;三是分析考察其对提高政府投资效率,建立政府债务控制长效机制的效果。试点期限可限定为三年,三年后可总结经验进行全国推广。

五、结语

本文主要讨论在中国创建债务与资本性预算制度的必要性、有利条件,并提出了制度设计的一些初步设想。本文指出:与传统上主要为满足基础设施建设资金需求的资本性预算有所不同,当前中国需要推行的债务与资本性预算有双重目标,一是将政府债务与政府投资统筹管理,建立地方政府债务风险防范的长效机制,二是提高政府投资的决策科学性和透明度,进而优化投资领域的财政资金配置效率。着眼于满足双重目标,为此,债务与资本性预算的制度设计应有所创新。

需要注意的是,一个新制度创建时,必然在实践中会遇到很多新挑战和新问题。例如,建立债务与资本性预算制度后,如果在预算年度中间有一些临时性、紧急性或政策性的政府投资项目需要安排,如何让预算管理的约束力与现实需要的灵活性之间更好协调?再如,从激励机制上看,要注意避免出现由于债务与资本性预算“管得过死”而影响地方积极性的情况,在抑制“投资冲动”的同时,也要避免对合理、有效的投资项目产生负面的影响。这些问题都需要未来结合实践发展进一步深化研究。