深刻认识新时代我国应急管理体系的建设全貌

2024-05-23林炜

武汉理工大学学报(社会科学版) 2024年1期

收稿日期：2023 08 12

作者简介：林炜（1995 ），男，浙江温州人，中国人民大学马克思主义学院博士生，主要从事马克思主义中国化时代化与应急管理研究。

基金项目：国家社会科学基金項目“新时代党的政治规范基本问题研究”（21CKS020）；中国人民大学2023年度拔尖创新人才培育资助计划成果（2022000584）

摘要：新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视应急管理体系建设，把维护人民安全健康和国家安全贯穿中国共产党治国理政的各方面及各环节。新时代我国应急管理体系建设既面临着机遇与挑战，也有成就与不足。具体而言，不仅适逢应急管理体系专业化、应急管理体系信息化和应急管理体系法治化的新机遇，也面临着自然灾害常态化、社会风险复杂化、技术风险多样化等新挑战；虽然构建起了强大的社会动员体系、超强的社会组织体系、高效的资源配置体系和完善的风险化解体系，但仍存在应急管理意识僵硬化、应急管理方式零碎化、应急管理工作行政化等不足。因此，在新时代新征程上，要固根基、补短板、强弱项，以中国式应急管理体系和应急能力现代化推进中国式现代化，为强国建设、民族复兴筑牢坚实的安全屏障。

关键词：新时代；应急管理体系；机遇和挑战；成效；现代化

中图分类号： D035.29； C931

文献标识码： ADOI： 10.3963/j.issn.1671 6477.2024.01.001

新时代以来，面对千头万绪的社会风险、人民群众日益增长的公共安全需求和应急管理体系的变革压力，党和国家以习近平关于应急管理体系建设的重要论述为指导，牢牢把握习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，始终坚持人民至上、坚持自信自立、坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统观念、坚持胸怀天下，我国应急管理体系在组织治理、治理机制法制、效能发挥等多个方面表现出了新的特点，迎来了新的发展机遇，也在应急管理的实践中取得了历史性成就。但也要看到，伴随应急管理体系的现代化转型及突发公共事件对我国应急管理体系的考验，新时代我国应急管理体系建设会遇到诸多挑战，也在应急管理的实践中存在着诸多不足之处。

一、新时代我国应急管理体系建设的机遇

为有效推进国家治理体系和治理能力现代化，党和国家坚持深化机构改革。面对日益多元化的安全需求，国务院在开展机构改革中坚持总体国家安全观，统筹消防、救灾、地质灾害、水旱灾害、救援等多项职责并于2018年3月设立应急管理部，以实现有效防灾减灾。自国家应急管理部组建以来，相关部门及工作人员认真贯彻习近平关于公共安全、应急管理的重要论述精神，现已形成了纵向到底的应急管理部门。同时，应急机制法制的不断健全，再加之大数据、人工智能等信息技术与应急管理的深度融合，应急管理体系正在发生深刻变革，其现代化建设迎来了发展机遇。

（一）机构整合促进应急管理体系专业化

应急管理部由多个部门及国家指挥机构整合而成。在议事机构方面，有国家防汛抗旱总指挥部、国家森林草原防灭火指挥部、国务院抗震救灾指挥部等5个机构；在机关司局方面，有应急指挥中心、防汛抗旱司、安全生产综合协调司等22个机构，涉及防灾减灾救灾的方方面面；在部属单位方面，有中国地震局、消防救援局、森林消防局等5个机构，统一集成了应急管理人力、物力、财力等要素，推动应急管理体系专业化发展，主要体现在以下三个方面：

其一，统一了应急管理的对象。由应急管理部统一应对各类突发公共事件，为应急管理体系的专业化发展提供了着力点。这表明由先前特定机构单向管理某类事故或灾害的运作方式将逐渐转变成多因多果的系统管理模式，为充分应对各类突发公共事件以及其造成的各种社会影响奠定了良好基础。其二，统一了应急管理的职能。应急管理部以全灾种管理模式涵盖了各类突发公共事件及风险，为应急管理体系的专业化发展提供了立足点。各级应急管理机构均已成立，同时消防等部队业已转制，这为应急常态化管理和应急管理体系的长效化发展、专业化发展提供了新的发展契机。其三，统一了应急管理的过程。我国现以应急管理部为抓手统一了物资保障、预判预警、指挥应对和善后恢复等多个环节，为应急管理的事前准备、事中应对、事后恢复、总结调整提供了新的增长点，也为应急管理体系向着专业化方向发展提供了发展机遇。

值得一提的是，应急管理部通过理顺中央与地方、政府与市场的关系，推动了应急管理体系的健康发展。在理顺中央与地方关系方面，应急管理部不断加强中央的统一管理，尤其是加强对应急管理体系总体方向、顶层设计等方面的宏观管理；也充分赋予地方自主权，引导政府能够自主应对一般性公共事件。另外，在发生重大突发公共事件时，应急管理部通过科学分工、权责协调、跨省互助等方式推动应急管理体系专业化发展，充分发挥我国应急管理体系优势，激发应急管理体系的内生动力。在理顺政府与市场方面，党和国家以政府为主导，通过引导市场发展应急管理产业、社会组织有序捐款捐物等手段，发挥多主体协同参与应急管理的优势，有效整合全社会可利用资源，推动应急管理与经济社会的良性互动。

（二）技术发展促进应急管理体系信息化

信息化是引领社会发展的重要动力，推动着人类文明不断向前演进。同样，深处于信息化社会的应急管理体系必须顺应信息化潮流。因此，推动我国应急管理体系信息化发展是应急管理体系现代化的必然要求。为此，应急管理部于2018年就发布了相关的信息化战略规划框架，为推动体系信息化发展提供了路线图。文件指出，要通过大数据、云计算等最新的信息技术牵引应急管理体系变革，搭建起纵向到底（包括标准规范体系、运行保障体系等）、横向到边（包括大数据支撑体系、应急通信网络等）的系统化、立体化、智能化的应急管理信息化体系[1]18。

与此同时，应急管理体系在信息化的应用实践中得到了高质量发展。以杭州市为例，该市2022年年初突发疫情，为精准防控疫情，杭州市利用信息技术，调整健康码赋色规则，把健康码颜色具体分为绿色（可正常通行）、橙色（需三次核酸检测才可转绿）、黄色（需排查、健康监测等）、红色（需集中隔离等）四种，引导相关人员及时做好相关检测，助推疫情防控，为社会稳定作出了贡献。再比如温州市，开发温州防疫码，将健康码与行程卡整合到防疫码中，市民可通过微信小程序或支付宝等应用快速打开防疫码，既为市民出行提供便利，也为应急管理人员开展排查节省时间，推动精准防控。可以看出，信息化的发展关乎应急精准管理，关乎人民美好生活，关乎社会秩序稳定。

因此，面对应急管理体系建设的新形势新任务，应紧紧抓住信息技术这个动力引擎，化危为机。在思想上、理念上要充分意识到信息化对应急管理体系乃至整个应急管理事业的重要性，要主动顺应信息化的历史潮流，锚定应急管理体系信息化的发展目标。在行动实践中，要不断探索应急管理体系与信息技术的融合方式，发挥信息技术在预判预警、智能决策、精细管理、社会自查、公众互救等多方面的作用，以应急管理体系信息化推动新时代应急管理体系现代化发展，助推我国应急管理能力现代化。

（三）法案完善推进应急管理体系法治化

新中国成立70多年来，我国相继出台发布了关于应急管理的相关法律法规或政策，为我国应急管理体系走向规范化、制度化、法治化创造了良好机遇，也为应急管理体系的良性运转提供了重要保障。

在法律法规层面，我国以2007年的《突发事件应对法》为基础不断完善应急管理法律体系。例如，在消防安全方面，我国于2009年实行新的《消防法》，健全消防工作网络；2018年，实行《中华人民共和国消防救援衔条例》，加强了对应急管理人员的管理，培养了他们的组织纪律意识，保证其依法履责。在防汛抗洪方面，《防洪法》《自然灾害救助条例》等法律法规的相继出台为我国应对具体的突发公共事件提供了法治保障。截至当前，我国已出台《国家安全法》《应急管理法》《网络安全法》《野生动物保护法》《自然灾害防治法》等系列法律法规，涵盖了公共安全的方方面面，构建了应急管理法律体系的四梁八柱，把应急预警、应急响应、善后恢复等应急管理活动全都纳入法治轨道，以应急管理体系法治化推动应急管理有法可依。

在政策策略层面，我国已经建立起较为系统的应急预案体系，涵盖了核应急预案、突发重大动物疫情应急预案等20种左右的国家预案，出台了草原火灾应急预案、铁路火灾事故应急预案等50余种部门预案。这些预案与专项应急预案、地方应急预案一道构成了横向覆盖、纵向贯通的应急预案体系，为指导应急管理部门及工作人员从事应急管理活动提供了具体可操作的建议。

二、新时代我国应急管理体系建设的挑战

当今社会，人类活动日益频繁、极端天气日益增多，“黑天鹅”“灰犀牛”类型的自然灾害明显增多。同时，整个人类社会日趋复杂，工业化、现代化的高度发展使得人类社会更具不确定性，社会风险不断交织，突发公共事件发生频率较以往明顯上升，人民对安全健康的需求较以往更加凸显。正如习近平所说，“国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富……内外因素比历史上任何时候都要复杂”[2]。虽然我国应急管理体系建设迎来了重大发展机遇，但也必须认识到我国应急管理体系仍面临着不少挑战。

（一）自然灾害常态化

我国地域面积辽阔，自然灾害种类多，发生率高，灾害损失位居全球前列。近年来，我国各类自然灾害频繁发生，同时也相互影响、相互叠加，使得灾害更加频发复杂，其主要表现在以下几个方面：

其一，“黑天鹅”自然灾害事件频发。特别是东南沿海地区常受台风侵扰；同时，我国各地经常发生不同层级的地震灾害。近年来，局部地区的强降雨如2021年河南洪涝灾害，更是让人防不胜防。其二，自然灾害分布广泛。我国纬度经度跨度大，灾害类型复杂多样，各行政区域均发生过不同程度的自然灾害，特别是生态环境脆弱区灾害更加频发，给当地经济社会发展造成了严重威胁。其三，次生灾害容易发生。我国台风地震等灾害容易引起泥石流、水土流失等次生灾害，甚至会引起生产安全、人民安全等突发事故，形成灾害链。此外，各类灾害与当地道路交通、供水供电等基础设施相互联系交织，相关灾害也容易引起社会混乱甚至瘫痪。其四，灾害损失严重。21世纪以来，平均每年的自然灾害都给我国带来了千亿元直接损失，更是造成了人员伤亡。尤其是自然灾害风险区与人类活动密集区相互叠加重合，使得灾害发生常态化，损失也较为严重。其五，社会舆论层出不穷。随着社会信息化的不断演进，自然灾害也容易引发舆论危机，可能使得灾害影响更甚从前，影响了党和政府的公信力。自然灾害的常态化演变态势，“正由点状转变为链状，由空间尺度扩大为生态尺度”[1]20，这为新时代我国应急管理体系建设带来了巨大挑战。

（二）社会风险复杂化

除了自然灾害，社会风险也在人类活动的加剧下不断演化。全球化、城市化、后工业化不断叠加交织，社会风险更显错综复杂。

从国际社会角度看，大国博弈日趋白热化，各国大都在谋求自身利益，而忽略共同利益，国际社会环境扑朔迷离，社会隐患层出不穷，社会风险不断加剧。如“一带一路”沿线国家人口密度大，基础设施有待改进，存在安全漏洞。这些国家的公共卫生水平不高，再加之传统风俗或陋习影响，多发传染病，给我国的平安中国建设带来隐藏风险；这些国家又多处于局势动荡地区，传统安全与非传统安全相互交错，给我国海外应急管理体系建设也带来了不少挑战。同时，放眼整个世界，恐怖主义频发、资源匮乏、环境恶化等各类问题，都将引起更加复杂的社会风险。因此，在全面推进中国式现代化的进程中，我国抵御国际社会风险的压力也在不断加剧。

从我国发展角度看，我国进入新发展阶段，新老矛盾交织、新老问题交错、新旧观念交互，再加上自媒体的作用，使得经济社会发展更趋复杂多元。如近些年来，各类传染病、重大安全事故给社会稳定造成了不少危害，使我国应急管理体系经历着前所未有的大考。同时，经济社会发展的失衡带来社会关系紧张、社会公德失范，引起了劳资矛盾、医患矛盾、政企矛盾等各种矛盾，使得人民内部矛盾更加复杂。除此之外，各类社会矛盾冲突的加剧滋长了公众的相对剥夺感，必须时刻警惕人民内部矛盾的转化。因此，加强新时代应急管理体系高质量发展是应对社会风险挑战的必由之路。

（三）技术风险多样化

技术是一把双刃剑，既为应急管理体系的转型发展带来了前所未有的发展机遇，也为其带来了多样化的潜在挑战。

在传统技术领域，城市化、工业化、农业化与技术相互影响，潜藏着诸多风险。其一，自改革开放以来，我国城市发展一路高歌猛进，城市基础设施建设明显滞后于城市化的发展步伐。如商贸综合体、轨道交通、桥梁管道、供水设备等基础设施仍缺乏完备的维护技术，再加之人口密度不断增大，其潜在风险愈来愈大。其二，工业化的不断发展导致经济生产活动日益频繁。为满足各种生产需要，新技术层出不穷，如化工企业生产技术、运输技术、仓储技术等，这些技术在扩张化的生产活动中反复运用，也无形增加了技术风险。如2015年天津爆炸事故给社会带来了严重的人员伤亡和经济损失。其三，农业化的机械生产也或多或少存在着技术风险。由于农民自身综合素质问题及农业技术的复杂性，会带来技术上的操作失误，再加之些许农民对农业技术风险缺少长远预估，可能会对农业生产带来风险甚至会带来不可挽回的环境污染、生态破坏等严重伤害。

在新兴技术领域，技术发展所带来的公共风险更加难以预料。比如数据被拷贝泄露、个人信息被售卖。尤其身处大数据时代，一不小心每个人都可能会曝光于阳光之下，给个人生活乃至社会造成诸多麻烦。这无疑告诉我们，网络并非安全之地，与新技术如元宇宙、区块链相关的网络应急管理体系正面临着巨大挑战。正如习近平所说，新科技革命蓄势待发、方兴未艾，但新旧转换正在进行，其治理体系仍然滞后[3]。因此，必须要重视技术风险给新时代应急管理体系带来的潜在挑战，要做到防微杜渐、正确引导。

（四）组织管理面临新挑战

內因对事物发展起着重要的决定作用。应急管理部是应急管理体系的重要组成部分，新时代应急管理体系除了需要应对外部风险，还需要高度重视组织管理内部所面临的挑战。

其一，就应急管理部内部而言，应急管理部脱胎于多个部门、多个机构，其职权范围脱离了原先的行政环境。那么，行政权力的重新调整必然会重塑随之带来的社会关系、人际关系、利益关系。因此，实现多职能的重构整合是应急管理部所面临的重要挑战。尤其当突发公共事件、非传统安全事故增多，应急管理部亟需根据经济社会运行状况及时进行职能设计，引导原先部门机构的工作人员适应当前的制度环境、工作环境，转变工作思维。其二，就应急管理部与外部机构而言，在横向协调多个职能部门、纵向协调多个层级方面面临着不少挑战。随着城市化的不断推进，牵一发而动全身，突发公共事件往往具有系统性、连锁性、演变性等特征，影响人类社会生活的多个方面。因此，仅靠某个部门不能完全应对突发公共事件，亟需由部门牵头，统一指挥、统一调度，协同应对危机。但因为应急管理部与公安、卫生等部委属同一层级，在协调方面仍然存在挑战。

值得一提的是，自2020年新冠肺炎暴发以来，从德尔塔再到奥密克戎，给我国应急管理体系建设带来了严峻挑战。一方面，此次疫情使得我国高度重视应急管理体系建设，在实践中提高了处理急难险重任务的应急管理能力，尤其是近两年来，我国发挥制度优势，厚基础、强弱项、补短板，已经形成了较为完备的应急管理体系，取得了诸多成就。但另一方面也要看到，各类突发公共事件一直在考验着我国的应急管理体系，人民群众对公共安全的高质量需求日益增长。长期以来，我国应急管理方式、应急管理意识等还未实现根本性转变，再加之国际环境的影响，应急管理体系的不平衡不充分发展始终存在，这对我国应急管理体系的转型升级提出了更高要求。因此，在历史的新起点上，党和国家要坚持系统观念，提高辩证思维能力，仔细审视新时代我国应急管理体系建设的成就与不足；要常怀忧患意识，贯彻习近平关于应急管理的重要论述精神，推动我国应急管理体系高效运转与高质量发展。

三、新时代我国应急管理体系建设的成就

我国进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视应急管理体系建设，大刀阔斧地推进机构改革，推进应急管理体系现代化，着力提升我国的应急管理能力，及时应对了一个又一个突发公共事件，保障了人民的生命健康与财产安全，促进了经济与社会的平稳运行。可以说，新时代我国应急管理体系在继承先进经验的基础上守正创新，在积极发挥我国思想先进、制度优势、人民伟力的基础上取得了诸多成就，建立起了强大的社会动员体系、超强的社会组织体系、高效的资源配置体系和完善的风险化解体系。

（一）强大的社会动员体系

“动员”一词原来主要用于军事活动，是为了鼓舞军队士气，后来多广泛用于集中人力、物力、财力等活动。中国共产党自成立以来就有动员群众的光荣传统，靠团结群众、动员群众赢得了许多战役。例如，在社会主义革命和建设时期，我国就发起过自上而下的爱国卫生运动，通过群众运动等方式开展系列活动，集中体现了我国的制度优势。正如周恩来总理当年对国家地震局作出的重要指示时指出的，要“专群结合，土洋结合，依靠广大群众”[4]，以正确做好地震预防。新时代以来，中国共产党带领全国各族人民在应急管理中锻炼锻造了强大的社会动员体系，特别是在抗击新冠肺炎疫情的伟大斗争中，中国社会动员体系更是取得了重大进展，彰显了伟大的人民伟力，这主要体现在以下诸方面：

其一，社会动员体系更趋立体化，现已建立起自上而下与自下而上相结合的社会动员体系。一方面，政府通过社会动员，发挥各级各类机构与人民群众的有生力量，积极动员人民群众从事相关应急活动。如在抗击新冠肺炎疫情中，积极动员各省政府以“一省包一市”等方式前往湖北，有力地遏制了疫情蔓延。另一方面，人民、社会机构等通过自发行为积极从事应急行为。随着我国治理现代化的不断演进，治理理念的不断革新，社会组织队伍的不断扩大，社会自下而上的动员体系更趋完善，已不断吸收了社会团体、青年志愿者协会、民办非企业单位、慈善基金会等在内的各类组织，使得社会动员更加立体、更加系统、更加全面，全链条提升了社会应急能力。

其二，社会动员体系信息化，现已利用信息技术更有效地发挥了社会动员能力。在社会动员中，公众可以借助微博、微信（公众平台、群接龙）等互联网、移动网络平台及时响应并展开社会救助，以自己独有的社会优势集中了应急资源。例如，2021年11月，浙江大学因疫情需临时“封校”，师生火速集结，通过“校内物资需求互助文档”进行有效互助，老师们通过直播讲课等方式为学生授课。在信息技术的帮助下，学校没有因疫情陷入混乱，而是开展了一场迅速、有序、温情的应急救援战。社会动员体系也正是在与信息技术的有机耦合中，实现了应急社会动员的智能化、有效化。

其三，社会动员体系常态化，应急社会动员已从临时突发应急转为常态应急，已建构起了从预警、准备、响应、恢复等各个阶段的社会动员机制。突发公共事件愈发具有复杂性和不确定性，可以跨越区域、地域和领域[5]242，社会动员体系在应急管理组的组织领导下已建构起有效的无缝隙的社会动员网络。应急管理部与地方政府通过社会动员广泛吸取民智民力，已能够及时响应并有效应对一般性灾害，社会力量在应对各类灾害中也更具灵活性，更能适应临时突发的公共事件。

其四，社会动员体系基层化，社会动员重心已下沉到基层社会等基本单元。“基础不牢，地动山摇”[6]，应急管理的成效取决于基层安全体系的成效。许多突发公共事件都产生于基层。只有将危机消灭于基层、将危险预防于基层，才能最大程度地减少社会损失。目前，行政村和社区干部通过点对点向公众普及公共安全知识，已经成为社会动员的最大主战场。如在疫情阻击战中，社区和村通过自我动员、自我管理等方式，有效地防止了疫情扩散。随着疫情进入常态化管理，基层在预防突发疫情中的作用将更加突出，如相关村干部通过走访每一户家庭，了解返乡人员动态，动员各户家庭健康监测，助力安全基层建设，筑牢了基层应急动员的铜墙铁壁。

（二）超强的社会组织体系

社会组织是社会动员的有机载体，社会组织的发展程度在一定程度上决定着社会动员效能的发挥。在计划经济时代，公众是被政府有序地分配到各个单位以要求他们各司其职、及时应对突发公共事件。改革开放以来，在市场经济作用下，社会组织不断增加，公众已转变成了“社会人”，社会组织已经成为有效应对公共事件的主体力量。经过应急实践的发展，我国已建构了超强的社会组织体系。

其一，从横向上看，已构建起各类社会团体共同参与应急管理的组织网络。应急管理团体众多，如企业等经济组织、青年志愿者协会等非政府组织。社会团体的组成成员来自各行各业，能够最大程度地聚集人力、物力与财力，最大限度地利用了社会有效资源，以有效满足了应急管理需求。同时，应急社会组织来自于民间，与人民有着天然的联系，能在舆论引导、动员民众等方面发挥着独特的作用。

此外，我国的应急组织网络不仅仅限于国内，其组织触角已延展至国外。如在疫情开始席卷全球时，中国民间团体积极响应，发挥专长，如组成红十字志愿者专家团队、公益基金会、生态协会等，为塞尔维亚、日本、意大利等国家提供了应急医疗物资和智力支持，得到了受助国家的赞誉，也凝聚起了海内外共同抗疫的民间力量。

其二，从纵向上看，已构建起层层齐响应、人人共同担当的应急管理模式。在国家层面，已经建立比较健全的纵向延伸的社会组织体系，在党中央的掌舵领航下，各级各类应急管理部门能够快速集结，能够在最短时间内统筹各类应急资源。当发生人、财、物等资源调配等问题时，党中央的高效领导能够协调各方应急诉求。同时，在各级应急管理机构下都有防灾减灾学会、应急救援队和应急管理研究会，为应急管理提供了必不可少的理论和实践支持。以北京市为例，截至2020年10月，就已经注册登记应急管理社会组织107家。在基层方面，基层党组织始终在应急管理中发挥着战斗堡垒作用，如建立起由党员干部担任网格员，村（社区）成员、村（社区）干部共同参与的专兼职应急管理社会队伍，共同应对一般性的突发事件，宣传公共安全知识等。此种模式在流调排查中就作出了重要贡献，实现了落实到户、具体到人，建立起了安全高效的安全屏障。

纵向贯通的社会组织体系能够有效满足应急管理需求。从宏观层面来看，社会组织可以对接属地政府，能够展开跨区域进行救援，更具灵活性与操作性。如湖北省慈善总会通过接收省内外各类捐款物资，并通过自己的运作机制，层层落实到市、区（县）、街道（镇）各级慈善分会，实现了物资的合理分配与人员的合理分工，为打赢湖北疫情战争作出了重要贡献。从微观层面来看，社会组织能精准把握當地实际需求，通过进校园、进家庭、进企业、进机关等多种方式开展应急管理工作，如有医护人员自发组成的医疗队伍赴社区开展核酸检测，为疫情防控奉献了自己的力量。

其三，从机制上看，社会组织已经能够通过机制运行全过程参与应急管理。在应急响应阶段，社会组织以法律法规、体制为基础，协调政府、企业和公众之间的关系，以不断壮大的社会力量来实现资源整合，以自下而上的应急行动配合政府自上而下的应急行动，实现应急管理地全链条运行。在应急应对阶段，社会组织贴合公众，了解公众需求，使公众信息与社会组织精准对接，利于在应急管理中凝聚社会共识。与此同时，政府借助社会组织这一中介平台，能够快速多维度地向多个主体展开互动，打破行政体制束缚，增强应急管理的协调性与有效性。在善后恢复阶段，社会组织能促进社会各类资源的有效流转，能较好地联合政府力量与社会力量，对接属地政府，及时处理在此阶段出现的问题，如公众有效沟通、公众情绪安抚、资源合理调配。此外，社会组织的整合资源机制能够降低政府应急救灾成本，提高应急效率，激发社会与个人的主人翁意识，使遭受灾难的区域尽早恢复正常秩序，对于稳定人心、安定秩序有着不可替代的作用。

（三）高效的资源配置体系

“巧妇难为无米之炊”，如果缺少资源后勤保障，再强的社会动员体系和社会组织体系也难以发挥其最大作用，应急管理的效能将大打折扣。因此，高效的资源配置体系作为应急管理体系的有机组成部分，对应急管理至关重要。随着应急管理常态化，实现资源的供需精准对接才能有效应对突发公共事件。近年来，我国不断调整政企关系、强化科技作用、统一调配资源等手段，加强了资源配置体系建设，贯通了应急资源的生产、交换、分配等全过程，提高了应急资源配置的高效性。

其一，调整政企关系加快应急资源生产。应急管理不仅需要政府的宏观调控，也需要企业的生产活力，只有加强政府与企业的良性互动，才能保障应急资源的及时供应。近年来，政府大力支持应急产业发展。从国家层面，通过设立应急产业示范基地、安全产业示范园区等各项政策引导企业从事应急产业，尤其是支持中小微应急企业的发展，引导企业安全应急产品，从供给侧入手，提高国家防灾、减灾、救灾能力。从地方政府层面来看，各地纷纷响应中央号召，加大应急示范基地建设，为应急产业提供税收、土地、金融等政策支持，引导地方应急产业做大做强做优。如在2020年新冠疫情初期，面对医疗等资源短缺，各地政府集中力量支持医疗企业发展，提供一条龙服务，不断调整政企关系，增强双方协同作用，为疫情防控总体战的最终胜利赢得了先机。

其二，强化科技作用实现资源精准对接。新时代以来，我国科学技术实现了高质量发展，大数据、云计算等新兴技术席卷全球。在应急资源配置中，科学技术能及时、准确地了解供需双方需求，从而实现资源精准对接。尤其是移动网络平台的蓬勃发展，能够最大程度地跨越时空局限，需求方能够及时发布资源需求；资源供给方能够集中收集有效信息，实现无缝对接，能够在第一时间送达应急资源，引导应急资源的合理流动，减少因信息不畅、滞缓等问题造成的资源浪费。如国务院客户端设置防汛服务、冷链食品追溯服务等专门版块，精准服务各类突发公共事件。可以说，科技不仅为应急管理作出了突出贡献，也促进了经济社会的健康发展。如2020年疫情蔓延全球以来，我国借助线上平台，通过“互联网+”“直播带货”等方式，拓宽了农产品、工艺产品的销路，推动了经济业态的转型升级，为乡村振兴、共同富裕增添了助力。

其三，统一调配资源发挥我国独特优势。统一调配资源是高效配置资源的关键，我国具有“全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”[7]，为统一调配资源奠定了坚实的制度基石。以近两年应对新冠肺炎为例，疫情发生后，国家立即启动一级应急响应，由中央成立专门领导小组并奔赴灾区，通过中央的统一垂直领导，调配各省有限资源应对突发情况；协调各部门关系，强有力地协同各部门共同应对疫情，确保应急物资以最短时间送达湖北地区，减少了其盲目流动。同时，在党中央的指导下，根据湖北各市具体情况，统一管理、统一分发应急物资，确保资源得到合理利用。尤其是对武汉等重灾区，举全国之力抗击疫情，向其输送各类物资。除应急物资外，党中央靠前指挥，抽调各类医护人员驰援湖北，从2020年2月5日到2月12日，仅用一周时间，湖北医护人员就增加1万余人，我国的举国体制大大缓解了医疗资源紧张的压力。仅用76天，武汉就结束“封城”，经济社会秩序逐步得到恢复，与世界共同见证了中国速度、中国力量，更向世界彰显了我国的制度优势，创造了“风景这边独好”的新形态。

（四）完善的风险化解体系

“世界进入新的动荡变革期，人类面临多重挑战”[8]，人类社会风险不断增加，以习近平同志为核心的党中央高度重视风险研究，重视关口前移，重视在源头处化解各类风险，减少灾害扩大化，在系列实践中完善了风险化解体系，为我国的应急管理体系增添了新的时代内涵。其主要体现在以下三个方面：

其一，完善了各类风险的内容体系。任何风险的扩大化都有可能衍变成事故，甚至导致致命危机。从国内环境看，我国面临政治、经济、意识形态、社会、党的建设等系列风险。近年来，我国加强群众路线教育、理想信念教育、党史学习教育、廉洁自律教育，清除了诸多潜在风险。“安全是发展的保障”[9]，尤其当前，我国正朝着第二个百年目标大步迈进，社会矛盾更加复杂，社会风险叠加交织，如仍需要警惕返贫问题、科技带来的医疗伦理及隐私泄露等问题。从外部环境来看，影响国际社会不稳定不安全的因素不断增加，有自然因素也有社会因素、政治因素，如气候变化、火山爆发、各类传染疾病增多、恐怖主义等。但以习近平同志为核心的党中央准确把握历史大势，在维护国家安全与利益的基础上积极推动构建人类命运共同体，帮助沿线周边受灾国家。如2022年汤加火山爆发，中国勇担国际责任，中国政府、中国红十字会火速集结应急物资，驰援汤加，彰显了国际人道主义精神。

其二，完善了化解风险的责任主体。人是风险化解的主导因素。面对与日俱增的各类风险，只有厘清各责任主体之间的关系，才能有效地化解风险。新时代以来，习近平反复强调，“防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责”[10]。在实践中，党中央加强了党的领导作用，并积极发挥政府和社会力量的作用，为化解风险积累了许多成功经验。一方面，党的领导是化解风险的根本保证。近年来，中国共产党不断加强自身建设，把化解风险作为“国之大者”来抓，在重大立场原则问题上能站稳政治立场、坚持人民至上，“不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力”[11]，不断加强党对应急管理的领导作用。党中央召开多次会议，多次研究关于防范化解风险的理论和实践问题；各级党委和政府提升应对突发公共事件的能力，有效化解各类政治风险、公共安全风险。另一方面，政府作为化解风险的执行主体，承担着应急管理的重要职责。近年来，各级政府始终在党的领导下，始终将以人民为中心的发展理念贯穿始终，始终坚持依法行政，把化解风险的责任落到实处。如杭州市为应对2022年年初的突发疫情，对部分地区采取封控措施，又及时免费给封控区居民分发生活物资，切实将“隔离疫情不隔离爱”的工作要求落实到位。与此同时，社会力量也越来越多地参与到化解风险中来，与相关行政部门及时沟通对话并主动提供帮助，为行政部门减轻了不少应急管理压力，风险化解的现代化能力不断提升。

其三，完善了化解风险的方法策略。风险化解不仅需要各责任主体的协同发力，还需要采取正确的方法策略。新时代以来，中国共产党将风险化解作为治国理政的重要组成部分来抓，形成了系列方法策略，其主要表现在以下方面：

一是坚持底线思维。党和国家始终做到居安思危，对于事关人民利益与国家安全的任何风险都作为头等大事来抓，对于事关人民美好生活的民生工程长抓不懈，确保国家安全与发展。二是坚持人民至上。在防范化解各类风险时，始终将人民摆在最高位置，强化党员干部的担当意识，如在应对突发公共事件中，对思想懈怠的工作人员、防治灾害不力的相关领导人员及时予以党内警告、撤销党内职务、撤销职务等处分，赢得了民心。三是坚持依法治国。各级党委和政府及工作人员始终在法治轨道上化解各类风险，出台与应急管理、突发公共事件的相关法律法规与条例，填补法治漏洞，为化解风险提供了法律依据。四是坚持从严治党。加强党內主题教育，加强党的自身能力建设，注重从党的百年历程中汲取化解风险的经验，在动态治理中修复完善了预警机制、应急管理法制、应急决策机制、应急保障机制和善后修复转化机制，提高了党在化解风险方面的顶层设计能力。

四、新时代我国应急管理体系建设的不足

任何事物的发展总是要经历从不完善到比较完善的过程。应急管理体系的建设也要历经从无到有、从有到优的过程。新时代以来，在中国共产党的领导下，我国应急管理体系建设得到了飞跃式发展，取得了许多成绩。但也必须看到，新时代我国应急管理体系还存在一些不足，一定程度上影响了我国应急管理体系和应急能力的全面提升。

（一）应急管理意识僵硬化，科学性有待进一步提高

“理念是行动的先导”[12]，只有树立科学的理念，认识才能正确地引导实践。但在应急管理的实践中，仍然存在应急管理意识淡薄，被原有的僵硬化意识束缚，使得应急管理不充分、不及时、不高效。具体来看，其体现在以下几个方面：

其一，对突发公共事件的认识不到位。任何突发公共事件都是萌发于小风险。面对习以为常的“灰犀牛”事件，或是不可预料的“黑天鹅”事件，人们往往会缺乏警惕之心，会心存侥幸心理。如面对2021年7月郑州发生特大暴雨，相关领导人主观上认为此次暴雨不会造成严重内涝，对相关灾害认识不足，对人民安全缺乏敬畏，导致应急准备滞后[13]。可以发现，这种经验主义、形式主义错误在一些北方城市的相关责任人身上也存在。轻视风险是最大的隐患，正如习近平所说：“要坚决克服麻痹思想、厌战情绪、侥幸心理、松劲心态”[14]。

其二，对突发公共事件存在瞒报情况。信息的公开透明是有效应对危机的重要手段。信息越公开透明，社会恐慌的发生概率就会越小。相反，如果信息公开不及时不透明，不仅会阻碍应急效率，不能动员社会力量共同参与应急，也会引起社会恐慌，不利于社会稳定。但在一些突发公共事件中，相关领导干部仍然没能树立正确的政绩观，对危机认识不到位，可能在危机初期会选择瞒报或者延迟上报等做法，耽误了应急行动的最佳时间。同样地，此次郑州特大暴雨，郑州相关领导干部在不同阶段瞒报百余人[13]。这也证明了我国当前应急管理体系仍然存在薄弱环节，首先就表现在应急管理意识理念上。那么，亟需将正确科学的应急管理意识，即将以人民为中心的发展理念，融入新时代应急管理体系建设的全过程全方面。

（二）应急管理方式零碎化，系统性有待提高

进入新时代，我国应急管理体系建设取得了重大进展，已经能够整体发力应对突发公共事件。但在实践中，我国面对系统性危机时，仍力有不逮。应急管理方式仍然存在“零碎化”倾向，其系统性有待进一步提升。这主要体现在以下几个方面：

其一，参与主体“零碎化”。新时代以来，社会聚合力取得空前发展，各个主体都体现出积极参与应急管理的热情，但各方联动合力还需进一步提高。一是应急管理内部还存在统筹问题，即应急管理部成立至今才满五年，应急管理部在制度建设、应对系统性危机方面还存在提升空间。二是军地统筹问题。众所周知，军队在应急管理中扮演着重要角色，能有效缓解应急压力。但“由于军地双重领导体制的事实”[5]203，军队力量还亟需与应急管理部门、地方政府等深度融合，否则会使应急力量大打折扣。三是政、企、社统筹问题。企业与社会组织掌握着丰富的应急资源，在应急管理中起着不可替代的作用。但是由企业、社会组织自发救援会使应急秩序失衡、应急管理失效。如在汶川大地震发生后，被组织派遣的志愿者不到二十分之一，社会力量被大大浪费。目前我国尚未建立共治的应急救援制度与平台。四是区域统筹问题。当发生重大突发公共事件时，靠单打独斗是难以取胜的，我国仍缺少从国家层面统筹各区域统筹应对危机的机制，区域流动能力还需整体性跃升。五是国际统筹问题。在全球化浪潮中，没有一个国家能独善其身，世界已经耦合成一个复杂的系统。无论是我国，还是世界其他国家，在面对突发公共事件方面，合作交流机制还不健全，如还存在救援信息不畅通、灾区通行不畅达、重要物资难流通等问题。

其二，应急资源“碎片化”。应急资源的有效供给和流通是应对突发公共事件的物质保障，尤其是重大灾难发生后，灾情发生所在地资源会严重匮乏。因在资源供给或运输时，不了解各个地区的实际情况，会使资源供需不平衡，难以快速满足应急需求。另外，在生态脆弱区、灾害多发区，再加之气候、地形等恶劣条件的影响，会使得应急难度陡升。如2017年，林芝发生6.9级地震，当地经济条件、医护条件等比较落后，再加上应急资源储备没有跟上救灾需求，应急资源又难以及时运输，使得灾难发生时在统筹应急资源时显得十分吃力。

（三）应急管理工作行政化，协同性有待提高

各级行政部门是应急管理工作的执行主体，具有保障国家长治久安和组织社会主义社会建设的国家职能。但各级行政部门在衔接应急管理职责方面缺少协同性，各部门在共同应对突发公共事件上还处于相对模糊状态。若上下级之间存在职责交叉，那么各层级部门在应对突发公共事件时难免会对危机程度把握不准，出现协同不足、管理脱节的情况。同样，同级各部门之间也会存在职责交叉，各部门可能出现各行其是、沟通不畅的情况，造成危机扩大化。如国务院对2021年7月河南郑州特大暴雨进行专门调查并由应急管理部牵头，在答记者问时指出：郑州应急响应滞后，应急管理与相关信息发布存在脱节；相关领导和负责人大都在点上奔波，存在行政交叉；相关部门监管不力，郑州地铁集团没有及时响应应急行动，造成人员伤亡。同时，调查组指出了郑州应急管理存在的重要问题，即应急管理行政改革不到位，设立了多个部门，导致机构交叉、职能重复、工作不到位[13]。另外，也要看到此次应急行动依然没有理顺基层公众与应急管理的关系，仍然拘囿于单一行政依赖，没有积极发挥基层公众自救、社会媒体及时报道宣传的作用，使得灾害初期有较大损失。

据此可以看出，常态化的行政体系不能较好地适应极端事态下的应急管理工作，凸显了当前应急管理工作行政化的短板。再加之各部门仍存在“各管一段”的错误认识，各行政权力又互不隶属，使得在应对突发公共事件时面临巨大压力，出现梗阻现象，进而耗费了大量时间成本用于部门协调，大量行政成本用于资源配置。只能依靠高一层级的行政力量干预才能处理科层制下带来的应急协调难题，这就影响了应急速度与人民生活状况。同时，行政压力的传导容易引发形式主義、官僚主义等不良作风，部门之间会形成利益角力，使得信息、物资、人力等资源不能快速流通。另外，不及时不公开传递或者报道应急信息，也会给协调不同区域共同应急造成阻碍，这在一定程度上不利于动员与协调社会力量参与应急行动。

五、结语

“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”[15]在新的历史征程上，安全越来越成为制约中国式现代化发展程度的重要因素。党的二十大对提高公共安全治理水平、应急能力建设、完善应急管理体系等作出重大战略部署，这为做好应急管理工作和推进国家安全体系和能力现代化提供了根本遵循。因此，要辩证看待新时代我国应急管理体系的机遇与挑战、成就与不足，要坚持在守正的基础上创新，在创新的过程中发展，抓住应急管理体系建设的机遇，正视我国应急管理体系建设的挑战和不足，坚持科学治理、系统治理、协同治理，着力建设大安全大应急框架，不断稳固中国式现代化的安全基座，确保人民安全健康与国家安全更有保障。

［参考文献］

[1] 许欢，魏娜.中国应急管理发展研究[M].北京：应急管理出版社，2021.

[2]习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：170.

[3]习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2020：18.

[4]人民出版社资料组.人民的好总理纪念敬爱的周恩来同志：（中）[M].北京：人民出版社，1977：17.

[5]王宏伟.中国应急管理改革：从历史走向未来[M].北京：应急管理出版社，2019.

[6]习近平.在基层代表座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社，2020：7.

[7]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议[N].人民日报，2019 11 06（01）.

[8]习近平向国际奥委会第139次全会开幕式发表视频致辞[N].人民日报，2022 02 04（01）.

[9]习近平关于总体国家安全观论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2018：169.

[10]习近平.习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：223.

[11]习近平新时代中国特色社会主义思想学习问答[M].北京：学习出版社，人民出版社，2021：198.