社会治理创新背景下的地方信访问题研究

[摘 要]信访制度是一项具有中国特色的社会治理制度，它是党和政府了解社情民意、发现社会矛盾的窗口，但当前信访制度在功能定位与实践效果之间形成了一定的反差，以地方信访最為突出。文章以地方信访为立足点研究其活动现状和当前信访工作面临的难题，寻找症结存在的根源，针对性地提出完善策略。

[关键词]信访；难题；原因；化解

1978年以来，中国在经历波澜壮阔的改革后取得了巨大的成就，实现了由封闭静态社会向开放流动社会、伦理社会向法理社会、传统社会向现代社会的转型[1]。然而，随着经济社会不断发展，现代性发展的系统风险开始释放，思想观念与利益格局的转变让社会矛盾增多，出现一些社会问题。在此背景下，信访制度作为集民主参与、行政监督和权利救济功能于一体的综合性机制，在缓和社会矛盾、维护社会和谐稳定方面发挥着巨大的作用，被视为党和政府密切联系群众的“新桥梁”。但应当正视的是，信访制度在带来良好效果的同时也在实践中产生了一定的问题（以地方信访最为突出），让社会治理者在信访治理上肩负“难”“繁”“棘”的重担，为了彻底解决信访治理重担，让信访制度更好地发挥“有界、有为、有效”的支持功能，考察地方信访瞄准“顽疾”精准施策是社会治理创新势在必行的一举。

一、何谓信访

信访，是人民来信来访的简称，国外学术文献将其翻译为petition and complaint，意即请愿和申诉。作为社会治理主体与治理相对人之间一种特别的沟通机制，2005年《信访条例》正式明确了信访的定义，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”[2]。而2022年颁布的《信访工作条例》强调，“信访工作是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关，以及群团组织、国有企事业单位等”。由此可见，当前参与信访工作的国家机关不再仅限于行政机关，而是涵盖了党政、司法、监察等国家治理主体，通过构筑大信访的社会治理格局以满足人民群众的沟通诉求。

二、地方信访的考察

地方信访，顾名思义是指在地方省市县区内启动的信访活动。为了更好地考察地方信访现状，我们选取2016—2023年N省县区信访活动为考察切入点，在亲自或委托调研的基础上，以信访属地、信访类型、信访领域、信访内容、重复访/越级访量、进京/到省走访量、诉访比、积案清理与化解情况、重大活动期间接访工作等指标进行研究。

（一）权益型信访仍为地方信访的主要类型

就地方信访诉求的内容来看，民众的诉求内容可谓无所不有，既有因自我利益受到违法或不当行为侵害而提出的某种“纠正”式诉求，也有因希望获得某种保障、待遇而对国家机关提出的“请求”，还有基于公民“主人翁”的应然使命而对社会治理主体的“质疑”“不满”等。为了更全面地进行统计，根据信访人诉求内容与自身利益的相关性，研究将地方信访活动按公益型、权益型和混合型进行划分，在目前来看，权益型信访仍为地方信访的主流。以N省信访为例，权益型信访占地方信访总量的68.8%，约为全省信访活动总数的7/10；其次是混合型信访，百分比为20.8%，占全省信访活动总数的1/5；而公益型信访仅为10.4%，占总数的1/10。可以说，在地方层面，群众启动信访活动更多是从私人角度出发，与个人权益关系紧密。

（二）县区涉农信访面广量大且情况复杂

在中国西北，县区信访活动与农业的关系超乎想象的紧密。以2016—2023年N省信访活动为例，涉农信访活动比为71.2%，是地方信访的一大关键变量。并且，县区涉农信访涉及面广且情况复杂，主要体现在活动内容和活动原因上：内容上，涉农信访内容繁琐，信访目的、动机多元，矛盾点往往以一案多存的形式出现，土地问题、精准扶贫问题、干部问题、换届选举问题等无所不包。以土地问题的信访为例，其包括征地拆迁、工程建设、土地承包流转等内容。原因上，促使群众进行信访活动的原因包含外部原因与内生原因、现实原因与历史原因，很容易造成旧矛盾尚未得到根本解决而新矛盾又成为“顽疾”，让涉农信访的情况愈加复杂。

（三）信访活动存在一定“乱象”

信访从制度设计的目的上讲是为畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，提升社会治理效能，但目前地方信访活动存在一定的乱象：1.集体访成为信访常态。一般而言，信访人数为5人（含）以上即被视为集体访，从数据来看，地方集体访案件的百分比为21.6%，占信访总数的1/5，已逐渐成为常态化的信访现象。2.信访群众对信访受理机关的职权边界认知模糊，“信访万能”的误解仍普遍存在。数据显示，涉及与他人刑/民商事纠纷但选择信访寻求救济的信访活动比为39.2%，几乎达到了总数的1/3，县区群众几乎把信访当作万能的救济手段，出现了“信访不信法”的错误认知。3.“违规访”现象层出不穷。信访群众到非接待场所上访的案件达到了12%，以越级访的方式进行信访活动的达到33.6%，两者的总和接近信访案件总量的1/2，且在重点敏感期间故意上访、重复访的百分比分别为18.4%和36%，对信访法制功能造成了持续性的损害。

三、地方信访工作面临的难题

（一）容易陷入治访循环陷阱

在地方信访工作中，信访机关在处理信访问题时容易陷入“治访循环”的陷阱。在问题矛盾发生后，信访群众按照《信访条例》的要求，一般先到县区级信访机关反映诉求，对信访机关处理（或交办处理）的结果，如果信访人完全认同，矛盾便迎刃而解；倘若该级信访部门无法解决问题或者上访人对其处理结果不认同或不完全认同，上访人就会高概率地前往上级机关甚至中央部门进行上访。然而根据《信访条例》的“属地管理”原则，上级机关又将信访治理作为重要的考核任务层层分解给下级……最终信访问题的处理又归属到基层解决，而基层受到政策或其他因素的限制，无力化解全部矛盾，又引发新一轮的上访。“上访—治理”交替往复，“治访循环”陷阱应运而生。这就是部分信访“钉子户”常年上访的原因所在。

（二）信访案件终而不结

在地方信访工作中，信访案件的终而不结是信访工作的一大难点。虽然《信访条例》在第33条至第35条中设计了信访终结机制的流程，对信访实行办理、复查、复核三级终结体制，但该条文仅为原则性指引，实践执行仍然存在模糊性。其模糊性一是在于信访群众与信访受理机关对信访终结标准认知上的区别，信访群众认为，信访终结在于彻底实现信访诉求，而信访受理机关则将在法规或习惯的允诺内最大限度地满足信访要求视为信访终结的达标线，两方标准的不对称是信访终结制在实践中的模糊点，也是地方信访案件终而不结的重要诱因。模糊性二是在于信访终结机关实际归属不明，《信访条例》规定信访“终结”通常由信访复核机关承担，但实践中该类机关的职权行使更多是通过“批示”或“督办”的方式来完成，让信访案件最终又流转回基层部门，由其成为实际承办人。这种“终结者”的不明归属最终诱发信访群众在实践中走完信访的全部流程却仍不屈不挠地在信访渠道内辗转，致使案件终而不结。

（三）信访工作推进容易“偏离”

信访工作的一大使命是为了更好地维护社会稳定，但不能简单地等同于维稳工作。某些地方干部把信访工作视为维稳工作，在工作的推进上虽然投入了大量的人力、财力、物力，目的却是让群众的信访活动快速平息，轻怠了矛盾的源头化解。此外，还有某些信访受理机关习惯在重大活动等特殊时期采用“突击式”“运动式”的工作思维和方法处理信访问题。更甚者，出现了部分信访工作部门为了终结而终结，对法规政策依据模糊或衡量标准不统一的信访事项打“擦边球”，通过“边线处理”的方式满足不合理的诉求以此让群众息访。这些重视短期效果、将信访受理与维稳简单等同、忽视矛盾源头化解的信访工作推进行动，不仅未能让信访制度发挥社会治理的作用，反而被部分上访者发现了“生财之道”，让信访工作推进偏离了制度的正轨，也让法治信访形同虚设。

四、地方信访症结的根本原因

从考察可以得知，地方信访频繁出现“越级访”“治访循环”等问题，根本原因在于信访群众和国家治理行政体系关于群众“路线”和制度“理性”两种认知导向引发的“法治”罅隙：在相当比例的信访案件中，许多上访人常常会在认知中将“自我”本能地置于“弱势者”一方，通过构建“作为武器的弱势主体资格”潜意识地去争取道义及舆论的上风[3]，同时有意利用政策等制度规范提供的“政治机会”个体地理解和创造性地运用“法治”修辞以获得“维权”的话语优势，希冀通过“下述上知—上决下行”的路径实现诉求；但对于信访受理机关，工作开展以制度“理性”为前提，反射在现实即信访管辖的“行政层级化和制度化”。面对群众的信访诉求，相应机关在受理后为避免越权，在审议论证信访内容时通常严格遵循成文主义，以“是否具有明确具体的法律政策依据”作为信访诉求是否合法正当的标准以确定其内容的合法性。由此可见，双方的矛盾点在于信访群众倾向于将个人私益纠纷类推为政治层级的“法内”矛盾，并用“中央精神”或“正義”等理念替代法规范达成所谓的“法治”，并且用“情理正当”为自我进行辩护，暗含对“全能国家”的管理期望；但信访机关多数的时间将信访工作放置于程序位阶主义的“行政理性”之下，遵循的是“有限政府”的治理逻辑。二者的分歧造成了地方信访最终的困局。

五、依法治访——地方信访问题化解的最终之路

（一）严格落实依法办事制度

法治是中国最大的政治，依法治访是地方推进信访工作有序开展、化解信访矛盾的最终之路，信访治理部门要依法治访，树立法治信访“规范、秩序、专业”权威，严格落实依法办事制度，强化信访法治化建设。1.树立法治信访“规范”权威，严格执行诉访分离制度。在信访受理的“入口”上细化受理规范，将涉诉涉法信访从普通信访中剥离，对涉及法规政策空白或复杂疑难问题，以联席会议方式邀请司法、行政部门统一研判达成一致意见，未一致通过的，共同报请党委决议。2.树立法治信访“秩序”权威，健全信访甄别导入机制。“适合司法也正在法律程序中的信访事项，继续依法办理；已经结案但符合司法复议、复核、再审条件的，转入相应法律程序办理；已经结案但不符合复议、复核、再审条件的，司法不再受理”[4]。确保各类信访问题得到准确甄别与处理。3.树立法治信访“专业”权威，完善律师信访“智库”机制。鼓励信访治理单位通过购买公共服务聘请律师协助信访工作，在接访、解答、调解等工作上引导帮助群众规范信访，落实法律顾问、公职律师在重大公共决策中发挥积极作用的制度机制，让信访问题在法治轨道上得到妥善解决。

（二）积极引导社会力量参与

深化社会治理创新下的信访改革，引导社会力量积极参与信访工作必不可缺。从关怀的角度，建议采取两类措施：第一，完善信访对象救助机制。对有严重精神障碍的信访群众，在法律指定的医疗机构完成鉴定后进行大病救助；对有心理创伤的信访对象，联合社会团体、志愿者、法律服务工作人员进行危机干预，帮助克服危险心理倾向。第二，健全信访调解机制。以信访群众所在社区为中心，探索“一站式”纠纷调解机制，健全行政调解组织、人民调解组织、基层群众性自治组织调解工作衔接机制，搭建多样化、多层次的社会调解服务平台，共同提升矛盾纠纷的化解效果，实现信访事结心结“同步解”，避免发生信访案件“终而不结”的风险隐患。

（三）做好法治宣传和适用诠释

推进依法治访，让法治成为信访改革的核心，法治宣传和适用诠释势在必行，可从信访机关、信访工作人员、信访群众三个层面进行完善：1.对地方信访机关，扩大放权范围，强化基层信访部门的处断权，以“基础 + 选择”的组合式权能清单提升地方信访工作的效果。2.对地方信访工作人员，实行“减加并用”，对信访考核的量化指标进行删减，将考评重点改为有效源头预防与信访诉求的解决效果；对信访考核的质化指标增加内容，将法治培训和信访分类处置测评纳入考核项目，矫正信访工作人员机械执法或擦线执法的偏离行为。3.对信访群众，积极开展普法宣传教育，让群众逐步消除“信访不信法”“信上不信下”的思想。而对缠访、闹访等行为，恪守法治红线不动摇，曝光违法典型，声明处理后果，遏制以“缠”“闹”求偿得愿的信访乱象，重塑理性信访。

结束语

法令行则国长安，在“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”的大背景下，加大地方信访制度的改革力度，将信访纳入法治化建设轨道，不仅是依法治国的内在要求，也是社会治理创新发展的必然。以法治为引领，实现依法治访，是新时期信访矛盾化解的“良方”，对维护民利、凝聚民心具有重大意义。

参考文献

[1]龚维斌.正确处理十大关系.推进信访工作科学化[J].中共福建省委党校学报，2018（11）：4-12.

[2]张铎.中国信访制度研究：公民主权与普通人政治[M].北京：华夏出版社，2012.

[3]刘正强.政治、法治与治理：国家与社会治理的信访语境[J].学习与实践，2015（4）：97-105.

[4]王彦平.回归法治化轨道：信访制度的功能定位、面临困境及化解途径[J].社会主义研究，2015（1）：31-36.

作者简介：宋扬（1987— ），女，蒙古族，宁夏银川人，宁夏警官职业学院，讲师，硕士。

研究方向：刑法学、诉讼法学。

基金项目：宁夏回族自治区高教科研项目“社会治理创新背景下的地方信访问题研究——以宁夏为例”（编号NGY2020173）阶段性成果。