《民事强制执行法（草案）》及执行制度回望

[摘 要]我国的民事强制执行制度虽然经历漫长发展，但始终未能妥善地处理执行实务中出现的问题。在立法机关对《民事诉讼法》进行数次修改和发布了上百部的司法解释以及相关法律文件后，在理论界和实务界的共同呼吁下，《民事强制执行法（草案）》终于出台。这一草案是在总结借鉴既往执行相关法律文件的基础上起草的，而且创新性地制定了诸多新规，极大地提高了执行的效率和威慑力，可谓亮点纷呈。

[关键词]民事强制执行；执行效率；制裁措施

一、我国民事强制执行制度的历史沿革

我国的民事强制执行制度最早要追溯到清朝的《大清民事诉讼律草案》，到了新民主主义革命时期，中国共产党建立了一套人民民主的民事强制执行制度。新中国成立以后，由于当时的特殊国情，民事诉讼制度的发展陷入停滞。改革开放以来，为了应对执行实务中出现的日益复杂的问题，我国的民事强制执行制度不断修改，最终迎来了《民事强制执行法（草案）》的出台。

（一）新中国成立前民事强制执行立法的发展

1911年由清末法学家沈家本主持起草的《大清民事诉讼律草案》，是我国第一部现代意义上的民事强制执行法。这一草案对民事强制执行做出了41条具体规定，但是由于1912年清政府就灭亡了，于是这一草案并未能在当时颁布实施[1]。所幸的是，到了北洋政府时期，这一草案得以被采用。1931年，南京国民政府时期，南京国民政府积极编撰各种法规法典，其中就有《强制执行法》。

随着新民主主义革命的深入推进，中国共产党勇于探索，以全新的视角构筑起一套民主法治体系。其中1939年陕甘宁边区第一届参议会会议通过了《陕甘宁边区高等法院组织条例》以及1941年晋冀鲁豫边区高等法院公布了《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》。新中国成立以后，为了应对当时的国内外环境，我国十分重视经济发展，法治建设则相对滞后。

（二）新中国成立后民事强制执行立法的发展

1976年，“四人幫”被粉碎以后，法治工作终于得以恢复。1979年，《人民法院组织法》强调，为了保障公平正义，各级人民法院必须建立执行机构，以便有效地实施法院的民事判决和裁定[2]。1982年，《民事诉讼法》颁布后，以24条条文细化了民事诉讼的程序，为当时的司法实践提供了重要指导，强制执行问题得到了一定的解决。1991年的《民事诉讼法》，旨在有效缓解当时的执行困境，保障当事人的合法权益，还完善了委托执行制度，以提高执行效率和质量。

1992年7月14日，《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》正式生效，《适用意见》共49条，为法院的审判工作提供了全面而细致的指导。2007年，《民事诉讼法》迎来了一次很大的调整，但即使2007年的《民事诉讼法》从九个方面对执行程序进行了局部调整，却依旧没能很好地解决“执行难”的问题[3]。到了2012年，《民事诉讼法》再次迎来修改，但是对于执行难的问题仍然未能触及其根本。

虽然人们一直在积极探索解决“执行难”问题的方法，也积极地对《民事诉讼法》进行了多次修改，但总体而言，执行规定依然不够详细完善，单独的《民事强制执行法》成为众望所归。

二、《民事强制执行法（草案）》的出台背景

我国的强制执行制度在经历了漫长的发展以后，特别是改革开放以来，虽然民事强制执行制度数次修改，不断有新的司法解释和相关法律文件出台，但始终未能很好地应对实践中出现的执行难问题。在经历了诸多调整和尝试后，理论界和实务界都有了更为明确的认知。由此，单独的《民事强制执行法》成为理论界和实务界的共同呼吁，同时这也是完善民事强制执行制度的迫切需要。

（一）《民事强制执行法（草案）》的出台是完善民事强制执行制度的迫切需要

即使相比《民事诉讼法》而言，司法解释对于强制执行的规定更为具体详细，但司法解释的效力层级很低，无法与《民事诉讼法》相提并论。正如上文所言，虽然《民事诉讼法》的执行程序经历了数次修改，但始终无法妥善地解决实务工作中“执行难”的问题。笔者认为原因有：1.我国的民事强制执行制度只是作为民事诉讼程序的终结程序来规定的，并未赋予其与一般的审判程序以不同的地位，而执行程序作为民事法律关系的终点，尤为关键，但由于对执行程序的重视程度不足，导致执行程序始终未能得到合适的完善；2.最重要的是，一直以来，民事规则的细化、增加，主要还是通过司法解释及具有司法解释性质的其他规范性文件，这对于解决“执行难”的问题而言，无法触及其根本；3.缺少单独性的执行立法是致命伤，无论《民事诉讼法》修改多少次或者颁布了多少有关执行的司法解释，只要没有单独性的执行立法，那么执行这一程序在普通民众乃至执行人员心中就没有那么重要。而且没有单独性的执行立法，仅凭在《民事诉讼法》或者司法解释里零零散散的规定，执行程序的发展和完善会受到很大的限制。这一点，可以参考《知识产权法》在立法上独立于民法之后，所引起的强有力的重视及后续获得的蓬勃发展。

（二）《民事强制执行法（草案）》出台有坚实的现实基础

任何一部法律的制定都需要以体系完整的理论以及大量的实务经验积累为基础，而法律的制定也是为了更好地解决实务中出现的问题。在制定单独的《民事强制执行法》已经成为理论界与实务界的共同呼吁后，立法机关一直在积极地推进执行的单独立法，从十二届全国人大开始就把民事强制执行法明确到了立法规划中。十三届全国人大常委会强调，应当尽快制定民事强制执行法，并且在必要时及时提出审议，以确保公民的合法权益得到有效的保护，维护社会的正常运行。到了2022年，在专家学者以及社会各界人士的殷殷期待中，《民事强制执行法（草案）》终于被全国人大常委会列入初次审议，并在之后不久闭幕的第十三届全国人大常委会第35次会议上，就该草案向全国公众征求意见。

除了立法机关的努力，司法机关一直以来的努力也同样重要。在《民事强制执行法（草案）》出台以前，除了民事诉讼法，最高人民法院还颁布了一系列关于民事执行程序的司法解释，其中就包括了1988年9月最高人民法院做出且至今仍然有效的《最高人民法院经济审判庭关于被执行主体虽未倒闭但又另外承包且无偿还能力可否由按承包合同偿还原债务的主管单位作为被执行主体问题的电话答复》、2018年出台的《最高人民法院关于执行和解若干问题的规定》等。通过实施更严格的法律措施，能够确保民事执行的有效性。最高人民法院积极采取措施，制定了一系列严格的规范性文件，以应对司法实践中日益增多的新挑战，包括：批复、意见、复函、答复、通知、纪要等规范性法律文件。尽管这些文件的法律地位无法与法律及其相关的司法解释相提并论，但它们在处理民事强制执行方面的影响却是极其显著的。更有意义的是，这些文件加之最高人民法院颁布的司法解释，都是针对以往民事执行领域问题的智慧结晶，对于现在《民事强制执行法》的制度设计有着重要的参考价值。总结过去的经验，可以更好地走向未来，因此，在大量实务经验的积累和足够的理论体系的支撑下，《民事强制执行法（草案）》的出台便有了坚实的现实基础。

三、《民事强制执行法（草案）》的主要内容及其亮点

草案一共有4编17章，具体条文有207条。草案上借鉴了最新颁布的《民法典》，体例采用了编章节的体例，结构上呈现总分的特点[4]。同时在立法结构上草案力求精简，在保持内容完整系统的基础上，尽可能地减少了条文。草案在内容上，既做到了对既往执行实务经验的总结和借鉴，也保留了具有中国特色的执行查控等制度。

《民事强制执行法（草案）》虽然是在总结借鉴既往执行相关法律文件的基础上起草的，尤其是对《民事诉讼法》执行程序内容的承袭，但草案却并未仅仅局限于这些法律文件，这体现在草案的部分内容和《民事诉讼法》的规定就存在区别。草案205条规定，民事强制执行，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。可以推断两者之间应该适用一般法与特殊法的关系，正式适用的《民事强制执行法》的效力将优于现行的《民事诉讼法》。那么未来具有优先效力的《民事强制执行法》存在哪些亮点呢？

（一）加快实现当事人胜诉权益，提高执行效率

民事强制执行是否能够及时、迅速地进行，对于维护市场交易秩序、保持市场活力具有很大的影响。近几年来，中国的民事执行案件数量急剧攀升，涉及的执行金额也呈爆炸式增加。为了保护当事人的正当利益，加快执行进度，提升民事强制执行的效率，已经成为司法机关必须努力追求的重大目标[5]。对此，《民事强制执行法（草案）》给出了明确的回应，其中多次强调了执行效率的重要性。根据草案第三章的规定，申请执行的时效被纳入诉讼时效的范畴，以便更好地遵守民法典的相关条款，同时还将时效不满三年的情形作为特别情形处理。草案在第五章“执行程序中”中，规定了送达地址确认书制度，便捷了执行人员的执行工作，并且还缩短了执行公告的送达期限，有效地应对了长期以来执行过程中的诸多难题，例如，被执行人的行踪难以确定、执行过程的拖延等，极大提升了执行的效率和质量。草案对于执行效率的考虑还体现在执行调查、执行停止和终结方面。

（二）完善和加强拒不执行行为的制裁措施

本草案特别针对一些存在争议的问题，提出了明确的解决方案。为了有效地惩戒不遵守法律规定的行为，提高执法效率，建立了日计罚机制，即对拒不交付特定标的物的被执行人可以按日计罚，但最高不超过180日；除此之外，还采取了特殊的拘留措施，对长期拒绝履行不可替代行为的被执行人可以再次拘留，但累计不得超过六个月。草案还规定了人民法院可以在满足法定条件下，禁止被执行人进行超过一般消费水准的消费，而且还可以禁止相关被执行人离境。草案还明确规定了将被执行人纳入失信名单的条件。

（三）明晰各方权利义务，建立律师调查令制度

根据草案的规定，在具体的执行程序中，无论是有关组织还是相应的个人，都应当积极参与对被执行人以及与其相关的人员的财产和身份信息的调查；参与查询和寻找被执行人、被拘留人和被羁押人的踪迹；根据人民法院的指令对被执行人的财产进行查封、分配，以及限制其高消费和限制出境。国家机关和其他组织应当建立信息技术网络，以支持它们承担社会管理职能和提供公共服务，并积极参与协助执行人员实施执行措施的具体工作。执行工作繁琐复杂，涉及对被执行人财产状况调查、居住地调查、人身自由限制等各个方面。为此，草案还规定了律师调查令制度和财产报告令制度。

（四）打击执行乱象，加强监督制约

《民事强制执行法（草案）》明确规定，在进行民事执行措施时，应当坚持公正、合法、公开的原则，充分考虑当事人和相关利益相关者的权益，并严格控制执行的力度。如果被执行人拒绝履行义务，应当明确被执行人到底是不是属于客观上无法履行的情况，并且在具体的执行工作中要明确区分被执行人与他人的财产，不能侵害无辜第三人的利益，同时要在实行执行措施时要有合理的执行限度，不能过度执行。根据草案的规定，在应当执行而未被執行的情况下，当事人以及与执行有关的利害关系人都可以向人民法院提出申请，人民法院本身也有自行纠错的责任，最大限度地维护当事人和利害关系人的执行利益。采取此举，不仅能够激发申请人的积极性，维护他们的正当权益，而且还能够有效地监督法院的执行情况，有助于更好、更快速、更精准地实现司法公正。

依据《民事强制执行法（草案）》的规定，人民检察院有权根据当事人或利害关系人的要求，对同级或下级人民法院的执行行为进行审查，一旦发现违反法律的执行行为或者发现生效判决和裁定存在瑕疵，就应当及时向有关部门提出检察建议。

结束语

总的来说，《民事强制执行法（草案）》不仅对已有涉执司法解释和有关政策规定进行了全面梳理和总结，而且创新性地制定了诸多新规，极大地提高了执行的效率和威慑力，可谓亮点纷呈。但必须牢记的是，民事执行单独立法工作的开展，首先要从思想上认识清楚民事实体法、诉讼法和执行法之间的关系，它们之间是平行关系，而不是从属关系。相信草案在广泛征求各方意见的基础上，经过进一步的修改和不断完善，将有力保障我国民事强制执行事业的发展，更好地应对民事执行领域内出现的各种问题。

参考文献

[1]张晋藩，汪世荣，何敏.论清代民事诉讼制度的几个问题[J].政法论坛，1992（5）：72-78.

[2]何勤华，廖晓颖.新中国人民司法思想的发端与成长：董必武人民司法思想的再探讨[J].犯罪研究，2021（2）：11-21.

[3]邵长茂.构建与高水平社会主义市场经济体制相适应的民事强制执行制度体系[J].湖湘法学评论，2022，2（4）：16-27.

[4]周强.关于中华人民共和国民事强制执行法（草案）的说明[N].人民法院报，2022-06-26（1）.

[5]黄忠顺.民事执行机构改革实践之反思[J].现代法学，2017，39（2）：3-18.

作者简介：蒋怀光（1998— ），男，汉族，江苏连云港人，扬州大学，在读硕士。

研究方向：民事诉讼法。