新形势下城投债务风险探析

黄益

摘 要：近几年来，受全球疫情影响，我国经济下行趋势明显，房地产市场低迷，叠加我国城镇化进程放缓，地方政府土地出让收入锐减，地方政府土地财政难以为继，地方政府债务高企，地方政府债务风险凸显。“遵义道桥”违约事件表明，城投”非标融资”违约事件或将成为常态。2023年7月24日，中央政治局召开会议，明确提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债政策”。本文通过阐述城投债务风险的特点、城投风险形成的原因，并针对城投债务风险提出针对性的对策建议。

关键词：城投；债务；探析

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.10.046

1 当前城投面临的新形势

1.1 城市化进程放缓

根据2023年2月28日国家统计局发布的2022年国民经济和社会发展统计公报显示，我国2022年末常住人口城镇化率为65.22%，已步入存量发展阶段。按照发达国家城镇化率规律，城镇化率一般达到75%-80%即可满足发达国家标准。基础设施项目逐步减少，城市基础设施需求趋于饱和，城市化进程明显放缓，城镇化发展模式将从“高速发展”向“高质量发展”转变。我国城市建设已由以前大规模建设阶段逐步转向城市更新阶段。城市更新更注重于改善生活环境的城市建设活动，针对存量土地，通过拆除、改建、整治等方式，改善居住环境，优化土地资源配置，从而促进城市资源利用效率提升，实现 建筑功能更新换代。

1.2 政府债务高企

根据粤开证券首席经济学家罗志恒的相关研究显示，截至2022年末，我国地方政府显性债务余额为35.1万亿元，其中一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元。城投平台有息债务规模达到55万亿元，政府显性和隐性债务规模合计约90.1万亿元。考虑城投平台有息债务后，我国地方政府广义债务率和广义负债率分别达到320.4%和74.4%，处于较高水平。分省份来看，广义债务率越过300%的省份有18个，分别为云南、内蒙古、辽宁、天津、贵州、湖南、广西、重庆、黑龙江、福建、山东、吉林、甘肃、江西、陕西、青海、湖北、宁夏，发达地区主要有天津市、重庆市、山东等，中西部省份占据绝大部分。从我国实际情况来看，中西部经济落后地区主要为依靠投资驱动经济的增长模式，故我国债务率高低呈现出经济发达程度与债务规模反比的特点。

1.3 债务风险突出

当前形势下，城投债务风险极其突出。自2018年以来，在城投融资政策收紧的背景下，城投非标开始发生违约。2021年以来，城投融资政策再次进紧缩周期，叠加2022年全國多数省份一般公共预算收入下降、土地出让金下滑，地方政府偿债能力弱化，2023年以来，以“遵义首桥”事件作为城投违约标志，城投非标融资违约事件大幅增加，高达116例，创历史新高。在目前金融机构融资收紧的情况下，城投借新还旧的偿债模式难以持续，债务违约风险上升。

2 城投债务历史综述

2.1 我国城投债务的发展史

按照我国财政部对城投债务的划分，城投债务一般由显性债务（一般债、专项债）、隐性债务（政府提供担保或有偿还责任的债务）、企业债务（自身经营项目形成）构成。因此，通常所说的城投债一般指是与地方政府相关的显性或隐性债务，不包括企业债务。1994年分税制改革后，中央税增加、地方税减少，中央与地方政府形成了事实上的“财权事权不对等”局面。但城市基础设施建需要大量的资金，全国地方政府开始纷纷成立融资平台公司，代替和帮助地方政府进行融资。城投的“融资平台”名称也由此而来，可以说城投是税制改革的产物。1995年，《新预算法》开始实施，规定地方政府财政预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不得列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，该政策一直延续到2015年新《预算法》实施，才开始放开地方政府名正言顺融资的口子，即“开前门、堵后门”。

2.2 我国城投债务的几个阶段

1992年，上海成立第一家城投公司。成立目的就是要为基础设施项目建设进筹资、融资。为应对2008年金融危机，我国开始4万亿经济刺激计划，2009年全国各地成立了2000多家平台公司，各地城投融资配套约30万亿进行基础设施建设，城投债务开始急剧扩张、规模迅速扩大，2010年末，城投有息负债高达9.09万亿元。

2010年，《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）文开始明确商业银行不得向城投公司发放商业贷款，城投开始转向政策性银行和非标类进行借款。此时城投融资规模正在逐步扩大，但增速放缓。

2017年开始，财预〔2017〕50 号、财金〔2018〕23 号分别从限制政府不得将公益性资产注入资产、国有金融企业不得违规为融资平台融资的等角度限制城投债务扩张，但此时城投融资规模并未得到有效遏制，城投债务规模越来越大。

2018年，国家发现城投债务风险，财政部开始进行对地方政府的隐性债务进行了甄别，并建立了债务监测系统，开始遏制地方政府债务无序扩张。

2.3 我国城投化债的四个阶段

2015年来地方政府隐性债务化解主要分为四个阶段：

第一阶段（2015—2018年）：财政部《中华人民共和国预算法（ 2014 年修正） 》出台，2014年底开始甄别地方政府隐性债务。3年时间，政府累计发行12.2万亿元地方政府债券用于置换地方政府隐性债务，政府融资成本明显下降，同时银行资产质量显著上升。2018年8月，国务院发布《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文），开始再次摸底地方政府隐性债务。

第二阶段（2019年2月—2021年9月）：建制县化解隐性债务试点，化债工具从置换债逐步过流为特殊再融资债。2019年，城投累计发行了1579亿元地方政府债券用于化债。2020年12月至2021年9月，开始发行再融资债，用于偿还政府存量债务。

第三阶段（2021年10月—2022年6月）：在北京、广东、上海等地开展全域无隐性债务试点，通过发行特殊再融资债实现隐性债务清零。2022年初，广东省率先宣布实现隐性债务清零。

第四阶段（2023年7月开始至今）：2023年7月24日，中央政治局会议明确提出要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债政策。2023年8月，全国开始对地方政府债务再进行一次彻底摸底并制定了详细债务化解方案。要求地方政府“砸锅卖铁”也要清理高风险债务。8月29日，湖南省政府常务会议通过《湖南省防范化解地方债务风险工作方案（送审稿）》，是第一个通过化债方案的省份。本次中央化债政策主要向债务风险大的地方倾斜，着重清理成本高、风险大的非标融资产品。截至2023年10月下旬，全国20个省份累计发行9104.8亿元特殊再融资债券用于偿还存量债务。 这一举措被视为一揽子化债方案的正式落地，暂时缓解了今年地方政府部分高息债务风险。但相对于规模庞大的地方政府债务，城投债务风险依然非常突出。

3 城投债务风险的特点

3.1 偿债高度依赖政府

主要还款来源为土地一级开发土地城本返还和政府公益性项目补助，还债能力高度依赖地方政府财力。很多机构给城投放贷时将所在地政府财力放在首位考虑。而地方政府用于城市基础建设的资金主要以土地收入为主的政府性基金。一旦房地产市场下行，城投的偿债能力骤减。2023年上半年，地方政府国有土地使用权出让收入18687亿元，同比下降20.9%。贵州遵义道桥事件更加说明了城投还债高度依赖地方政府。投资驱动型的经济将会急剧扩大城投债务，加剧政府债务风险。

3.2 债务风险与项目关联大

城投建设的基础设施项目的特点是规模大、建设周期长、项目收益低、资金回款慢。很多项目情况较为复杂，有很多不可预见的风险。比如某些项目竣工结算时超概算、建设中增加不可预见费用、相关的配套资金、补助资金未到位、工期超期增加建设期利用、业主或施工方涉及法律诉讼资金被冻结等，都会影响到城投债务支出和还款的能力和意愿，极大地加剧了城投的债务风险。

3.3 债务规模庞大

根据公开信显示，截至2022年末，我国地方政府城投债务已达60万亿，其中城投债规模为13.8万亿元。2023、2024年为城投债到期的高峰期，规模分别为4.7万亿、4.8万亿。分省份来看，2023年下半年城投债到期规模最高的是江苏，高达5172.4亿元，其次浙江、天津、山东，到期规模约为1500亿—3000亿，最后是湖南、四川、河南、江西、重慶、湖北、广东、陕西、安徽。从2023年到期的城投债占存量的比例来看，存量城投债在1000亿以上的主流省份中 ，天津、云南2023年下半年到期占存量的比重最高，分别为45.8%、33.7%，广西、陕西次之。

3.4 债务期限结构不合理

融资渠道比较单一，主要以银行贷款为主，占比约50%以上；以债券融资和非标融资为辅。2015年后，城投融资方式开始逐渐丰富，逐步开始通过专项债、公司债、企业债、中期票据、PPP项目融资、定融、PPN、资产证券化、融资租赁、信托等方式进行融资。银行贷款以5～8年期限为主，企业债券、中期票据等期限以3～5年居多。债务期限结构不合理，债务结构以中短期为主，债务期限高度集中3～5年之间，除地方专项债债务和水务、发电项目等项目贷款期限外，长期债务占比较低，存在较为严重的短贷长用、资金挪用占用等情况。短期债务风险集中，但城投所建设的项目回款周期长，资产端与负债端期限严重错配，偿债主依靠借新还旧、展期，一旦银行融资政策收紧，债务违约风险极大。

3.5 债务不透明

主要表现在城投平台受地方政府干扰大，甚至有部分城投在地方政府授意下时常违规替政府融资。从项目建设、到地方政府债务化解甚至在政府出现财政资金紧缺时，城投平台经常性被政府用行政指令式命令替政府违规融资救急，形成了融资不规范、用款不透明、债务无法监管的不利局面。放款的金融机构不了解政府债务和实际用款情况，或者地方金融机构出于自身的业绩压力本就接受了政府授意配城投融资，导致金融机构无法对政府融资进行贷款管理或不愿管理，加强资金管理。资金从融资开始到最使用，借贷双方存在信息不透明、不对称情况。

4 城投债务风险防控建议

4.1 强化债务监管

城投平台应设立债务风险管理委员会，建立债务管理制度，规范举债融资决策。加强债务管理，设置债务监测预警线，加强债务的事前、事中、事后监管。事前科学制定与公司项目建设、经营发展相适应的年度融资计划、中长期融资计划，做好举债与项目建设规模相适应，与自身财力、经营现金流匹配，适度举债、科学举债，将债务风险防范在举债源头。加强事后融资举债审计监督，做好债务风险跟踪。坚决整顿整改违规融资举债行为，通过与政府、金融机构协调，把隐性债务显性化，争取财政资金解决化债。

4.2 逐步清理存量债务

积极争取财政资金支持，通过债务置换的方式，逐步清理政府融资隐性债务。积极争取金融机构支持，充分利用借新还旧、展期等逐步压缩债务总额。目前，各地方政府财政部门已组织金融机构与城投平台企业对接，目标是通过商谈降息、拉长债务年限方式，减少债务利息，帮助城投平台优化债务结构，逐步压降债务，严防今明两年债务爆雷风险。同时，逐步剥离融资平台职能。政府是城投最大的隐性债务来源。剥离融资平台职能后，城投也就没有了违规融资、过度融资的冲动，会更加谨慎、科学进行融资。通过清理存量、遏制增量方式，压降风险大、无收益来源、依靠政府偿还的债务，将融资的空间逐步向以自身业务经营为导向的业务倾斜，不断调节、优化债务公益性与经营性融资结构，主动进行债务“瘦身”，稳步有序压降债务。

4.3 不断丰富融资渠道

除了银行贷款等传统的融资段外，城投应积极丰富自身融资渠道，通过发行公司债、企业债、资产证券化、资产支持债券等，利用好地方政府专项债，积极拓展PPP、BOT、TOT等项目融资方式、项目收益债、发行公募REITS、信托、PPN、融资租赁等融资手段。此外，资质较高的城投还可通过股权融资、IPO等方式进行融资，减轻付息压力，降低资产负债率，优化资产负债，降低债务风险。

4.4 积极推进市场化转型

目前来看，财政部不断出台监管城投融资平台融资举债的政策，倒逼城投市场化转型，不断弱化甚至打破金融机构的“城投信仰”，城投市场化转型已势在必行。政府在开展公益性项目前应明确资金来源，未明确资金来源的公益性项目不得进行项目建设。城投平台应与政府签订项目代建协议，由政府严格按代建协议支付公益性项目代建费用。事实上，近年来公益性项目债务沉重，不断增加地方政府财政负担，甚至开始影响到部分地方“三保”运转。部分省份应开始出台限制城投违规替地方政府举债的相关制度，打破金融机构的“城投”信仰，约束地方政府违规融资举债冲动。城投应有序退出公益性项目建设，增加经营性项目建设，做实做强经营性项目，以经营城市、服务城市为业务中心工作导向，注重提高企业经营收益，逐渐实现市场化转型。

5 结语

城投债务风险与地方政府相关密不可分。短期来看，受政府政策影响大；长期来看，受城市化进程和人口规模、地方政府基础设施建设需求影响大。城投应积极顺应市场需求变化，厘清与政府的市场治理边界，完善健全公司治理体系，主动脱钩“平台”角色，专注于“服务城市、经营城市”的目标，构建债务监管和评价体系，逐步清理、压缩存量公益性项目债务，不断开拓市场化业务，加快市场化转型进程，才能更好地防范债务风险，实现高质量转型发展。

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