全过程人民民主视域下的基层立法联系点机制完善

冯 雷

[提要] 基层立法联系点是我国立法机制和中国特色社会主义民主的一项重要制度创新。经过多年探索,基层立法联系点制度在拓宽公众参与立法渠道、促进立法精细化、推进科学立法和民主立法方面发挥了重要作用。进入深化拓展阶段,基层立法联系点制度存在职能定位不明确、设点布局较粗放、运行机制需完善、保障措施不充足等实践问题,阻碍了制度本身效能和优势的充分发挥。全过程人民民主作为我国社会主义民主的新形态,就未来我国政治法治发展的目标和愿景提出了新的方向和要求。新时代基层立法联系点制度的不断完善,也要以此为根本遵循,在全过程人民民主视域下思考基层立法联系点的制度逻辑和价值定位,进而探索完善其机制的具体路径。

引言

2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,指出“深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制,健全向下级人大征询立法意见机制,建立基层立法联系点制度,推进立法精细化。”2022年党的二十大报告进一步指出:“健全吸纳民意、汇集民智工作机制,建设好基层立法联系点。”2023年《立法法》修订,新增条文就基层立法联系点作出专门规定。从2015年7月开始,全国人大常委会法工委已分四批设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点,辐射带动31个省级人大常委会设立556个基层立法联系点,304个设区的市(州)人大常委会设立5984个基层立法联系点,全国三级总计6572个。[1]

基层立法联系点作为我国立法机制和中国特色社会主义民主的一项重要制度创新,是指设点机关依托基层党政机关、企事业单位、社会组织、人民团体、街道社区等建立的基层群众直接参与立法的有效制度。立法机关在法律草案立项、起草、调研、审议等环节,通过基层立法联系点听取基层群众意见建议,并把群众诉求“原汁原味”反馈给立法机关,有益建议将被采纳。经过多年发展,基层立法联系点作为公众直接参与立法的制度平台,在畅通民意表达渠道,拓宽公众参与立法途径,推动立法精细化、民主化、科学化,促进我国民主法治建设方面发挥了重要作用。但由于基层立法联系点上升为国家制度的时间还不长,目前尚处于深化拓展阶段,统观目前基层立法联系点的发展状况,在职能定位、设点布局、运行机制、保障措施等方面,各地做法不一,质量有别,尚存在不足,这在一定程度上制约了基层立法联系点制度的功能发挥和价值实现。

“建设好基层立法联系点”是党的二十大报告提出的重要任务。新时代解决基层立法联系点的现实问题,需要以全过程人民民主理念为指导。2019年习近平总书记在上海考察虹桥街道全国基层立法联系点时,深刻指出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主。”[2]随后,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会及中央人大工作会议上,对全过程人民民主的重大理念和实践要求作出了系统精辟的阐述。可以说,全过程人民民主在基层立法联系点的首次提出,已经表明“联系点制度不但是对中国民主实现形式的丰富和发展,也是全过程人民民主的最早和重要制度形态。”[3](P.10)在全过程人民民主视域下思考基层立法联系点制度的未来发展,应是我们的基本立场。

对于全过程人民民主,学界已有很多研究。其内涵主要涉及三个方面:(1)民主主体的全覆盖。一切权力属于人民,人民当家作主是民主的本质。主体的全覆盖是全过程人民民主的首要特点。全过程人民民主强调民主权利和民主实践的广泛性和平等性。这意味着各个社会阶层和群体的人们都有平等的机会享受广泛的民主权利和自由,这包括选举权、被选举权、知情权、参与权、表达权以及监督权,并确保这些权利自由真正得以实现。全过程人民民主保证每个人的声音都能得到尊重、表达和倾听,不仅杜绝“多数人暴政”,而且防止“少数人沉默”,注意打捞“沉默的声音”,主动贴近群众,问政于民、问需于民。[4](P.113)正因为此,“我们的这个社会主义的民主是任何资产阶级国家所不可能有的最广大的民主。”[5](P.207)(2)民主治理事项的全方位。治理事项全方位意指民主作为治理手段,在国家治理和社会治理中最大程度地将其适用到国家和社会生活中的全部事项和领域,实现民主价值功能的极大值。具体体现在,与西方一次性消费式民主不同,全过程人民民主注重民主选举、民主管理、民主决策、民主监督和民主协商五大民主的协同发展;强调治国理政的国家治理民主,社会公共事务的政府治理民主,人民微观生活的社会治理民主的共同进步;保证广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律,通过各种途径和形式对国家事务、经济文化事业和社会事务的全方位管理。(3)民主治理流程的全链条。全过程人民民主贯穿人民意志和利益从形成到实现的整个过程,注重过程民主与成果民主、程序民主与实质民主的统一。不仅为广大人民赋予广泛的民主权利和自由,还注重切实的民主参与;不仅注重民主形式,还注重民主的针对性和实效性。确保人民有充分的机会表达他们的利益和诉求,有效参与到国家政治和社会生活中,坚决防止选举时漫天许诺,选举后无人问津的现象。

全过程人民民主作为我国社会主义民主的新形态,就未来我国政治法治发展的目标和愿景提出了新的方向和要求。新时代基层立法联系点制度的不断完善,也要以此为根本遵循,在全过程人民民主视域下思考基层立法联系点的制度逻辑和价值定位,进而探索完善其机制的具体路径。

一、基层立法联系点的制度逻辑

基层立法联系点作为地方政府制度创新被中央认可并得以全国扩散的典型例证,其产生发展有着深刻的实践逻辑、历史逻辑和理论逻辑。

(一)基层立法联系点的实践逻辑

基层立法联系点的产生发展遵循着“地方创新—中央认可—全国扩散”的实践逻辑。

基层立法联系点在甘肃省首开先河并取得突破。2002年甘肃省人大常委会法工委就《国家治安管理处罚条例(修订草案)》征求意见建议,定西市临洮县人大常委会有关工作人员,就治安管理工作结合基层实际提出了许多有真知灼见的意见看法。调研组将其反馈到全国人大,受到肯定并被立法所吸收。由此,他们发现了没有立法权的地方人大机关及基层民众参与国家和地方立法的巨大潜能,并开始探索设立地方立法联系点。2004年甘肃省人大常委会在临洮县、凉州区等地设立了首批5个立法联系点,“组织所属人民群众走上了参与国家和地方立法的政治舞台,在全国首开了建立立法机关立法联系点工作的先河。”[6](P.37)之后几年,甘肃省人大常委会不断完善立法联系点制度,增点扩容,制定规范,优化机制,使更多处在没有立法权、平时难以接触立法工作的区县的基层群众的立法建议可以顺畅地反映到立法机关,取得了非常积极的效果,对民主立法科学立法起到了巨大推进作用。

伴随着甘肃省地方立法联系点取得成功,其他省份也纷纷效仿,相继设立立法联系点,就立法草案、立法规划、年度立法计划等征询基层民众意见建议,比如2005年,哈尔滨市人大常委会在全市各区县社区设立24个立法工作联系点;2008年,湖北省人大常委会设立9个企业和县乡基层单位为立法基层联系点;2010年,原南宁市法制办在青秀区嘉宾社区确立首个市政府立法基层联系点。由此,基层立法联系点实现了横向平行扩散,初步形成了地方群体效应。

一个地方政府创新要想上升为国家制度,单纯的横向平行扩散和地方群体效应还不够,还需在横向平行扩散基础上,被中央认可,实现纵向演化,在全国扩散。“只有实现了纵向演化扩展,政府创新才有达到制度变迁的可能性。”[7](P.79)十八大以来,我国不断推进国家治理体系和治理能力现代化,将依法治国作为实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。依法治国必须立法先行,不断创新立法参与的渠道和方式,不断推进科学立法和民主立法。经各地实践检验过的基层立法联系点制度,正好符合这一要求。中央及时对各地成功实践加以总结、认可,在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“建立基层立法联系点制度”,基层立法联系点自此上升为国家制度。从2015年开始,全国人大常委会陆续设立多批国家基层立法联系点,并通过了《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》,对联系点的名称及设立、标牌制度、工作范围、立法联络员信息员制度、工作方式、组织架构、支持保障制度等进行了详细规定。在全国人大常委会的带动下,地方各省(自治区、市辖市)、设区的市(州)大规模设立基层立法联系点,目前已达6500多个,基层立法联系点实现全国扩散。

(二)基层立法联系点的历史逻辑

我国作为一个幅员辽阔、人口众多、地方差异巨大的超级大国,为了实现良善治理,建立何种制度机制,既维护中央权威又充分发挥地方积极性,以加强中央与地方、上级国家机关与下级国家机关、政府与基层民众之间的联系和互动,一直是一个重大课题。

具体到立法领域,有两个方面非常重要:全国人大常委会与地方人大常委会之间的联系机制;人大与基层民众,特别是全国人大、省级人大与基层民众之间的联系机制。就前一方面,从1980年五届全国人大三次会议开始,强化全国人大常委会与地方人大常委会的联系,就成为历次全国人大报告的重要主题,并陆续建立了多种联系机制,比如省级人大常委会负责人列席全国人大常委会会议;地方立法工作座谈会、交流会;地方立法培训班,地方人大制度理论学习班;全国人大常委会指导地方人大常委会立法工作;全国人大常委会委托地方人大常委会征集对法律草案的意见;地方人大常委会协助全国人大常委会开展执法检查、立法调研、代表服务保障、对外交往等工作。就后一方面,我国不断完善人大代表联系人民群众的制度,并采取了主动联系和被动联系多种措施,比如安排代表固定联系选区选民或者原选举单位的人大代表;组织代表开展专题调研和视察活动;组织代表通过走访、座谈等多种方式,广泛接触人民群众,直接听取群众意见等。

基层立法联系点作为后来制度在这两方面可同时发挥重要作用。一方面,国家及省级基层立法联系点有很大一部分为县(区)人大常委会,基层立法联系点制度可以成为全国人大常委会或省级人大常委会与县(区)人大常委会相互联系的常态化制度安排。县(区)人大常委会在立法规划、立法计划、法律草案意见建议征集;协助上级立法机关或接受上级立法机关委托赴联系点开展立法问题调研;派员参加上级立法机关组织的立法座谈会、论证会、听证会时,可以与全国人大常委会或省级人大常委会进行直接联系与沟通。另一方面,基层立法联系点可成为人大代表联系人民群众的重要平台。“围绕本级人大及其常委会立法、监督等工作安排,征求代表所在单位、行业和人民群众的意见和建议,为应邀列席本级人大常委会会议、参加执法检查和立法调研等作准备”是代表联系人民群众工作的重要内容,与基层立法联系点相关职责高度重合。人大代表选为基层立法联系点联络员或信息采集员,人大代表之家、代表联络站、代表联系点在符合条件的情况下加设基层立法联系点,是节约资源又具可操作性的积极做法。

(三)基层立法联系点的理论逻辑

现实是制度的血液营养,理论是制度的精神生命。[8](P.48)基层立法联系点制度有着深厚的马克思主义关于人民民主、公众参与立法的理论基础。

马克思恩格斯在总结1848年欧洲革命经验,特别是巴黎公社革命经验的基础上,发展了无产阶级民主理论,提出了人民当家作主的思想。人民当权,作为国家的主人,人民是历史的创造者,掌握着国家权力。为了确保人民权力的实现,需要施行民主制。“国家制度是人民创造出来并服务于人民的;而不施行民主制的国家则成了人民的对立面,成为外在于人、压制人民的力量。”[9](P.31)民主的实质就在于人民的自我规定和实现。“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜”“在民主制中,国家制度、法律、国家本身,就国家是政治制度来说,都只是人民的自我规定和人民的特定内容”。[10](P.39,41)人民有权选举国家权力机关的组成人员,直接参与到国家各项事务的管理。马克思恩格斯对巴黎公社的政权形式给予高度评价,恩格斯曾在《法兰西内战》1891年版导言中提到:“先生们,你们想知道无产阶级专政是什么样子吗?请看巴黎公社,这就是无产阶级专政。”[11](P.56)巴黎公社赋予人民普选、监督和罢免的权力,努力克服官僚主义,“公社的公职人员尊重广大群众的民主权利,允许他们发表自己的意见,做人民的公仆,按照人民的意志和利益办事,使人民真心诚意地拥护他们,服从他们的领导。”[12](P.110)

中国化的马克思主义将以上理论进一步发展为立法中走群众路线。群众路线是我国根本的政治路线和组织路线,立法公众参与和群众路线的结合是对马克思主义人民民主和公众参与理论的继承和发展。1954年《宪法》的制定过程很好地体现了这一理论思想。毛泽东在谈及1954年宪法草案时曾指出“这个宪法草案所以得人心,是什么理由呢?我看理由之一,就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案,结合了少数领导者的意见和八千多人的意见,公布以后,还要由全国人民讨论,使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合,领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法,今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。这次我们采用了这个方法,就得到了比较好的、比较完全的宪法草案。”[13](P.126)立法中走群众路线不仅可以表达民意,了解民情,汲取民智,而且有助于干部培植群众观点,对决策者施加压力,增强人民群众参与立法决策的意愿和能力。[14](P.162-163)基层立法联系点制度是新时代立法中走群众路线的典型体现。

二、基层立法联系点的价值定位

实践、历史和理论的逻辑必然性推动着基层立法联系点产生发展。新时代全过程人民民主理念的提出,为基层立法联系点的进一步完善提供了更加广阔的空间,需要在三重逻辑的基础上,按照民主主体全覆盖、民主治理事项全方位、民主治理流程全链条的要求,思考其价值定位。

(一)民主立法和科学立法的重要载体

原汁原味反映群众心声,基层意见建议直通立法机关,接地气、察民情、聚民智,以此提升立法的精细度、针对性和可操作性,从而促进民主立法和科学立法,是基层立法联系点设立的初衷和基本价值。基层立法联系点之所以能经受住实践检验并实现制度创新的成功扩散,重要原因是它能够弥补既有公众参与形式的不足,展示出既有制度在民主立法和科学立法不能发挥的独特作用。

在基层立法联系点制度之前,我国已经建立了线上或线下的公众参与立法形式,但在实践中仍存在关门立法、部门立法、基层参与不足的问题。比如,法律草案网上公开征求意见,虽在理论上实现了公众参与面上的覆盖,但公众参与较低,征求意见的时间随意性较大,信息公开不充分,意见采纳反馈不足[15](P.88-89);立法论证会主要局限于专家学者,座谈会则较为随意;被寄予厚望的听证会在我国运行也不畅通,使用率低,存在选择性开放,听证会的启动、参与人数、项目选定、听证时间、意见反馈等由权力机关主导;向部门和地方发函征求意见、地方调研等方式的范围有限,基层群众意见在逐级上报过程中出现打折缩水,国家及省级立法机关很难直接听到基层群众的心声。

评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,重要一项就是看“人民群众是否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活”[16]。参与的广度、深度和范围是衡量民主发展水平的重要指标。基层立法联系点的价值正在于弥补以往立法中的专家化和部门化倾向,扩大基层立法参与的广度、深度和范围。联系点参与者大都是基层普通民众,人多面广,而其他方式的参与者主要是行政官员、专家学者和理论工作者,人多面窄。[17](P.40)基层立法联系点的设点布局以其广泛性和多样性,确保联系点在地域、行业和领域上的全覆盖,全国各省、省内各市、市内各县都有联系点,征询立法意见建议的神经网络广布到机关事业单位、乡镇街道、厂矿企业、学校社区、社会组织等各处。此外,基层立法联系点注重立法参与主体的平等性,将以往较少机会参与立法的社区保安、快递小哥、网吧业主、零售店店主、学生等纳入意见征询主体,弥补既有制度下的立法盲区。立法机关与基层群众、基层单位的直接联系,明显缩短立法过程中与公众沟通的制度成本,实现两者在立法全过程中的民主表达、民主参与、民主决策声气相通,提升立法的科学性和民主性,彰显我国民主的广泛性和真实性。

(二)全过程法治实践的重要平台

民主法治是人类长期追求的政治社会理想。一个国家民主不民主,是不是法治国家,“要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”[18]在全过程人民民主理念下,中国特色社会主义法治是一种包含立法、执法、司法、守法、法律监督的全过程法治实践。立法是中国特色社会主义法治的首要环节,但不是全部环节,立法的价值需要在全过程法治实践中加以考察。

与全过程人民民主理念和中国特色社会主义法治相一致,基层立法联系点的价值也应在全过程法治实践中加以定位。基层立法联系点不仅是民主立法和科学立法的重要载体,还应是法治实践全过程的重要平台,不仅是立法的直通车,还应是法律实施的观察窗、公民法治意识的培养基、法治文化的传播台。从各地制定的基层立法联系点工作规则来看,基层立法联系点的职责功能除了法律法规的意见征询,也在向监督执法、促进守法、普法宣传、法律法规实施状况调研等方面拓展。作为经过地方实验、国家认可的重要制度化法治平台,基层立法联系点具备显著的资源优势和平台优势,以促进我国全过程法治实践的发展。国家、省、市三级6500余个基层立法联系点,数量众多的联系单位、信息员和专家顾问团队,完全可以在执法、司法、守法、法律监督、公民法律意识培养等多方面发挥作用。“确保党和国家在决策、执行、监督、落实各个环节都能听到来自人民的声音。”[18]比如,在法律实施观察方面,基层立法联系点可接受委托或主动地就法律实施中发现的问题加以上报、提出意见建议;在公民法治意识培养方面,基层立法联系点可以作为多样性普法体系中的重要一员发挥作用,作为社区、村庄、企业等基层单位的法律服务窗口,定期组织法律知识宣传讲座、法律培训班等活动,向居民和员工普及法律知识,提高他们的法治意识;在法治文化的传播与推广方面,基层立法联系点可通过组织各类法治文化活动,如法治文化节、法治宣传展览等,使社区、村庄和企业的居民和员工更好地理解和认同法治价值观,培养法治思维和法治精神,促进法治文化的传承与发展。

(三)中国特色社会主义民主的重要实现形式

党的十九大将我国民主从四大民主上升为五大民主,在“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”基础上增加了“协商民主”,这标志着我国在民主制度建设上迈进了重要一步。五大民主协同发展作为我国社会主义民主政治的显著特色,将在全国范围内推动民主治理的进一步改革和完善。

基层立法联系点作为已经建立起来的民众直接参与法治实践的新渠道,可以作为中国特色社会主义民主的重要实现形式,在更广阔的民主治理中发挥作用。以协商民主为例,“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”[19]作为我国社会主义民主政治的新形态,协商民主强调在政治决策中引入广泛的协商和民意表达机制。协商民主不仅着眼于民主选举和决策,还注重民主管理和监督,以及协商过程中的广泛参与。它强调政治过程的公共参与,旨在打破传统政府与民众之间的壁垒,实现政府与民众的互动和沟通。这种开放和透明的政治模式有助于形成公共决策的广泛共识,确保法律和政策的正当性和可接受性。“通过决策的公共参与、听证与合理性说明等措施形成与人民的互动,以此重塑政治结构的开放性民主框架,深化代议制民主决断机制下的理性协商意蕴,形成‘协商民主+多数决’模式”,[20](P.134)以此作为公共决策的理想模式,构筑起民主的整体结构。在协商民主的框架下,基层立法联系点成为一个重要的创新机制。作为重要的民意直接表达、搜集、吸纳、反馈平台,基层立法联系点可以拓宽协商民主的途径和渠道,促使政府政策更贴近民意,更具代表性;促进政府与民众之间更加便捷高效深入地互动,使民众能够更好地了解政府政策和决策,使后者更易接受广大民众的监督和评价,同时也为政府提供了反馈和建议的渠道。此外,基层立法联系点还可以与现有制度相整合,将协商民主推广到更广泛的层面。比如依托基层立法联系点,将民主恳谈会、立法听证会、立法座谈会等下沉到基层社区、街道、企业、社会组织团体、行业协会中,提升基层民主协商的广度和深度,通过协商、谈判、对话找到利益的最大公约数,形成具有深厚民意基础的公共决策。

三、基层立法联系点的机制完善

全过程人民民主理念下基层立法联系点的价值实现,需要依托完备的机制设计。针对目前基层立法联系点的实践问题,需要着重从职能定位、设点布局、运行机制、保障机制等方面加以完善。

(一)明确基层立法联系点的职能定位

明确的职能定位是基层立法联系点价值实现的关键。目前,基层立法联系点的职能定位尚不明确和统一。《立法法》规定全国基层立法联系点的职责是“听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见”,省级和市级基层立法联系点的职责是“听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见”。而《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则》则规定了更多方面的内容,不仅包括对法律草案和立法工作的意见征集,还包括跟踪了解法律实施情况、开展法制宣传、法律修改完善建议收集、将联系点工作与本地社会治理工作相结合等。在省级和市级层面,有的将联系点的职能延伸到立法全过程的意见建议征集,有的则排除了立法前/立法后评估等方面的意见建议征集,有的将联系点的职能扩展到直接参与法规规章草案起草,还有的拓展到课题研究、反映社情民意、办理民生实事等方面。

名正则言顺,言顺则事成。明确的职能定位是基层立法联系点制度完善的第一步。首先,有必要将基层立法联系点的职能区分为核心职能和延伸职能,前者是与立法相关的职能,后者是与法律实施、普法等相关的职能。基层立法联系点应始终坚持“立法性”的核心属性,将“立法直通车”作为其核心职能。监督执法、跟踪法律实施、开展普法、课题研究等延伸职能需要在核心职能充分实现的情况下量力而行,避免因承担过多的延伸职能而影响其核心职能的实现。其次,基层立法联系点作为全过程人民民主理论所催生的民主立法新实践,其核心职能和延伸职能要考虑如何更好地实现全过程人民民主。(1)“立法直通车”的核心职能要体现到立法全过程。立法是一项包含立法前、立法中、立法后,涵盖法律制定、修改、补充、废止、解释的全过程实践。基层立法联系点需要从法律(包括法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例等)意见建议征集联系点拓展到全方位立法过程联系点,将征求意见建议的具体方面覆盖到立法前的立法规划和立法计划,立法中的法律起草/法律草案,法律修改、补充、废止、解释,规范性法律文件备案审查,立法后评估等。(2)延伸职能要体现到法治实践全过程和国家民主治理的重要方面。中国特色社会主义法治是包含法律创制、法律实施和法律实现的全过程实践。法律实施的观察、公民法治意识的培养、法治文化的传播是基层立法联系点立法外功能的自然延伸。基层立法联系点可作为法律实施的观察窗,主动或接受委托就执法、司法等问题征集意见建议;作为公民法治意识的培养基,可以作为普法责任体系中的一员,将征求意见的过程变成普及法律、传播法治文化的过程。此外,在我国这样一个超级大国,要想实现良法善治,不仅需要法律,还需要各种政策、规划、决议等多元的治理工具。立法外国家治理的重要事项,特别是重大公共决策,与人民的生产生活和切身利益密切相关,为了保证其科学性和民主性,同样需要扩大公众参与,听取民意,了解民情,汇集民智。基层立法联系点可发挥民主治理联系点的功能,就重大经济社会政策、重大改革措施、重大民生实事项目等展开意见建议征集,以点带面推进深度民主协商。由于重大公共决策也存在决策前、决策中和决策后等许多环节,其对重大公共决策的参与也必然是全过程的。

(二)优化基层立法联系点的设点布局

合理的设点布局是基层立法联系点工作得以顺利开展的重要依托。实践中,基层立法联系点的设点布局还较为粗放。设点主体方面,多为人大常委会,行政机关很少。《立法法》仅规定了全国和地方人大常委会有权设立联系点,并未规定行政机关的设点主体身份,但现实中有些市(州)人民政府也有设点。设点数量方面,国家级立法联系点很少,省级居中,市级最多。人大立法联系点多,行政立法联系点很少。全国基层立法联系点担负着国家立法的意见建议征集,目前只有三十多个,这与其所承担的职能不能很好匹配。行政机关设点主体身份的未明确和联系点数量的不充足,不利于行政立法的基层联系。设点类型方面,绝大多数为基层人大常委会(乡/镇人大主席团),①企业、高校等其他类型的联系点较少。

针对以上问题,需要不断优化基层立法联系点的设点布局。首先,区分基层性、专业性、行业性三类立法联系点。由于许多立法联系点没有基层属性,比如高等院校、科研机构等,称其为“基层”立法联系点并不适当。根据侧重点不同,可以区分出三类立法联系点,以彰显各自的特点和优势。基层性立法联系点重点设在广大基层群众生活的区域,以便深入收集基层声音、发掘基层民意;专业性立法联系点,比如律所、法学高等院校等,侧重发挥它们在法律知识和法律资源上的独特优势,提供法律智力支持;行业性立法联系点,比如证券公司、企业权益保护协会等,在提供特定行业立法意见建议时更有发言权。其次,明确立法联系点的设点标准。立法联系点的选点要在有基础、有意愿、有能力的基础上,注重联系点的基层性、广泛性和代表性。基层性和广泛性主要针对基层性立法联系点,这是由联系点“立法基层直通”的特点决定的。设点主体级别不同,“基层”的含义会有所差别,级别越低,“基层”的含义越窄。鼓励国家级和省级联系点多在县级及以下基层单位设点。此外,为了保证基层民众在立法参与权利和立法实践上的平等,需要确保全国各省、省内各市、市内各县都有联系点。代表性是立法联系点发挥以点带面作用的关键,对三类联系点都适用。代表性需要考虑多种因素:当下或未来一段时间国家或地方的经济社会发展需要;行业或专业的典型性,与同行业或同专业其他单位进行联通的能力;以往立法参与中的盲区,比如广大基层、某些企事业单位、专业性组织、基层政府的委办局等。最后,优化立法联系点的布局。扩充国家级、专业性和行业性立法联系点数量,确保各类联系点功能的充分发挥。立法明确行政机关的设点主体身份,增加行政立法联系点的数量,便于行政立法联系。为了降低制度的整体运行成本,最大程度发挥单个立法联系点的效能,权力机关和行政机关、不同级别设点主体可探索将点设在同一单位,此种做法已有实践,比如上海市长宁区虹桥街道既是全国人大常委会法工委基层立法联系点,也是上海市人大常委会和上海市人民政府的基层立法联系点。

(三)完善基层立法联系点的运行机制

完善的运行机制是基层立法联系点良好运转的必然要求。目前,基层立法联系点在运行方面还存在一些问题,比如我国已经建立了“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局,其是否适用于基层立法联系点尚未明确。随着基层立法联系点的职能向立法两端延伸,立法前中后涉及的主导部门不同,设点主体、联系点和被联系对象三者间信息沟通不畅、组织不协调成为一大问题,出现重复征询、多头联系、多方调研、研究项目重合等弊端。基层立法联系点宣传不足,基层民众对其了解不够,认识有偏差,甚至有人认为“基层立法联系点的空间狭小、位阶不高、作用不大,抱有‘多一事不如少一事’的心态”[21]。立法调查报告、评估报告、审议报告、立法背景材料等立法信息公开不充分,意见建议反馈不足。

完善基层立法联系点的运行机制,需着重从两方面用力:一方面,在坚持党委领导的前提下,不断完善设点主体与基层立法联系点之间的关系,健全联系点的内部组织。(1)坚持党委领导。一是强调基层立法联系点的工作要贯彻、宣传党中央和地方党委的决策。二是人大常委会和政府要及时将联系点的重点工作、重要思想向本单位党委请示汇报,确保工作在党委领导下展开。三是发挥设点单位党委在联系点工作中的作用。(2)完善设点主体与基层立法联系点之间的关系。作为设点主体的人大常委会或人民政府与基层立法联系点之间是委托与被委托、指导与被指导的关系。为了促使联系点工作的顺利展开,需要建立两者间直接的常态化联系机制。人大常委会法工委或人民政府法制部门作为具体负责联系的部门,设立由主要领导负责的基层立法联系点工作办公室,安排专门人员负责直接对接各联系点。针对工作任务和工作指导事宜,设点主体和联系点间要直接沟通,无需层层上报,确保信息上下传递的原汁原味。(3)健全基层立法联系点的内部组织。联系点内部人员由两部分组成:作为主体的联络员和信息员,作为辅助的法律及其他专业人员。设点单位应成立工作办公室,由单位主要领导负责,在本单位确定若干固定联络员,同时招募热心法治事业、具有法律知识、经验丰富的同志作为信息员,与固定区域、固定单位的信息采集点进行定点联系。形成设点单位、工作办公室、信息采集点的三层架构。在信息采集点的选择上,要充分利用本地区的既有资源,比如人大代表家站点、社会治理网格。②在联络员和信息员的选择上,注重多样性,既要有热心社会服务、素质较高、在社区有一定影响力的(村)居民,也要发挥党代表、人大代表和政协委员的模范带头作用。

另一方面,基层立法联系点的使用需要规范化和程序化。(1)将基层立法联系点工作纳入人大常委会和人民政府年度工作计划,并作为人大常委会和人民政府年度工作报告的重要内容。明确人大常委会法工委和人民政府法制部门组织协调联系点使用的主体责任。为了避免联系点出现多头无序联系的情况,每年人大常委会及各专门委员会、人民政府各部门需要确定年度使用意向,由人大常委会法工委和政府法制部门统筹平衡后,制定并印发使用计划,尽量将工作计划分解到月,以保证联系点有序、有效地运行。(2)细化基层立法联系点工作流程。详细的工作流程可以使联系点的工作有章可循、有规可依。联系点的工作任务可分为两类:正式工作委托类和意见建议随时上报类。正式工作委托类以法律草案征求意见建议为典型,其工作流程可细化为设点主体委托工作任务、联系点接受工作任务、前期学习解读、制定工作预案、多途径征求意见建议、意见建议整理上报、意见建议采纳情况反馈、工作归档等具体环节。意见建议随时上报类可细化为多种途径收集意见建议、意见建议整理上报、意见建议采纳情况反馈、工作归档等具体环节。意见建议的反馈要予以重视。反馈要及时和正式,采纳或不采纳都要说明理由及依据,将反馈报告及时寄送给各联系点,并在网上公开,供群众监督。对特殊和个别意见建议,可以采取个别反馈的形式。(3)注重基层立法联系点工作形式的多样化,提升公众参与的便捷性。比如,针对立法和法律实施的意见建议征集,联系点可以采取座谈会、论证会、听证会、书面征集、走访调研、个别访谈、新媒体实时有效互动等多种形式。(4)大力宣传基层立法联系点制度。人大常委会和人民政府法制部门应大力宣传联系点制度,提高其社会知晓度,将联系点的工作规则、联络员信息员名单、联系方式、除涉密外的立法信息等充分公开,保障群众的知情权和参与权。通过评优评奖发挥典型事例和典型人物的示范带动作用,促进更多群众参与到立法、法治建设工作中,营造全面推进法治建设的浓厚氛围。

(四)强化基层立法联系点的保障机制

保障措施不充足是基层立法联系点的另一现实问题,在市级联系点尤为突出。这主要体现在物质保障不足,有些联系点无编制、无办公场所和设施,工作经费不够。队伍建设存在短板,有些联系点将工作当副业,工作积极性不强,联络员和信息员队伍不稳定,法律水平有待提升。考核激励机制不健全,考核规定原则化,实践中考核较为随意;“意见建议被采纳情况”作为考核的一项,其认定标准太高,多以是否影响法律内容变动为标准,普通群众很难达到,被采纳的多为专家顾问、律师、职能部门等提出的意见建议,立法征询呈现出精英化、行政化和基层民众边缘化的迹象;奖励多针对联系点和联络员或信息员,对积极参与的群众则没有奖励。

完善的保障机制是基层立法联系点充分发挥实效的重要保证。为解决以上问题,需要:(1)完善基层立法联系点法律规范,提升规范效力层级。尽管联系点大都制定了工作规范,但在设点主体、设点单位、设点条件、承担职责、组织架构等方面还有不少差别,规范效力层级偏低,这在一定程度上影响了联系点的功能实效。建议由全国人大常委会制定指导各级联系点工作的法律,就联系点的重要事项作出统一规定;省级人大常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,制定规范本省级、市级联系点工作的地方性法规。(2)加强物质保障和数字化建设。基层立法联系点须有独立的办公场所、办公设施和充足的经费。为了凸显联系点的直通性和独立性,联系点的经费应避免由当地财政供给,而是纳入设点主体的预算。此外需要加强数字人大和数字政府建设,将联系点的工作纳入其中。充分发挥新兴数字技术在便捷公众参与立法,立法意见建议征集和反馈,诉求信息的搜集、传递、共享、分析、整合、决策辅助等方面的优势和作用。(3)提升基层立法联系点工作人员的工作能力。联络员和信息员的工作积极性和工作能力是影响联系点工作质量的重要方面。联络员和信息员要有基本的法律知识、法治思维、法治能力和法治精神。具体承担指导责任的人大常委会法工委和政府法制部门,要通过多种方式加强对联系点及其工作人员的服务和保障,比如定期向联系点寄送法律汇编材料、法律草案及背景材料、法律书籍、法律参阅资料等;不定期邀请联系点人员参加立法调研、外出学习、座谈会、听证会、论证会、立法工作培训会等活动,旁听人大常委会、政府立法会议等;不定期召开联系点工作交流会和业务培训会,加强各联系点间的沟通和相互学习;选派干部到联系点挂职锻炼、蹲点调研,帮助联系点开展工作;联系点所在地的县级人大常委会、政府法制部门,帮助解决联系点工作中遇到的问题和困难,协调区域内法律资源参与法律解读、专业咨询工作,为联系点提供法律知识和工作保障,协同推进联系点建设。(4)健全激励考核机制。制定基层立法联系点考评细则,设定具体量化指标,细化考评的时间、内容、形式、标准、结果的运用等。每年至少一次对联系点的运作情况进行考评,并将考评结果作为奖励和调整联系点的重要依据。对于在推进联系点工作中成效显著的联系点及其工作人员、多次积极参与的群众,应当给予奖励。为了提升联系点、工作人员和群众的参与热情,采纳标准可以从宽处理,无论是涉及法律草案内容的修改,还是立法价值、篇章结构、标点符号、立法方法等,只要被立法成果吸收,都应该予以肯定奖励。而对于不能履行工作职责、连续两年考评不合格的联系点,应当撤销联系点资格。

注释：

①全国人大常委会法工委设立的32个基层立法联系点(立法联系点)中,有23个为基层人大常委会(镇人民代表大会)。有些地方设立的基层立法联系点全部是基层人大常委会(乡/镇人民代表大会),比如贵州省人大常委会2017年8月设立的首批5个基层立法联系点,分别为遵义市、威宁自治县、福泉市、玉屏自治县人大常委会和兴仁县百德镇人民代表大会。河南省人大常委会2019年确立的20个基层立法联系点,也全部为市、县(区)人大常委会。

②比如深圳市将人大代表社区联络站和立法联系点相结合,充分发挥联络站立法联系点的功能。江苏省昆山联系点利用全市1654个社会治理网格设立立法信息采集点,用“网格化+铁脚板”实现立法意见征询工作全覆盖。