全面推进行政机关严格规范公正文明执法论析

陈发桂

摘要：全面推进严格规范公正文明执法的根本目的是实现整体性执法，整体性执法要求严格规范公正文明四个方面协调一致，这是深入贯彻落实习近平法治思想的应有之义，是党的二十大着眼于新时代新征程全面依法治国作出的重大战略部署。整体性执法视阈下全面推进严格规范公正文明执法，具有提升行政执法公信力、提高行政执法水平和有效维护人民群众合法权益的价值意蕴。全面推进严格规范公正文明执法的内在逻辑体现为将执法刚性、执法行为、执法价值与执法素养作为一个整体协调推进，严格是执法刚性的要求，规范是执法行为的准则，公正是执法价值的追求，文明是执法素养的体现。全面推进严格规范公正文明执法，在实践中必须通过加大关系群众切身利益的重点领域执法力度保证严格执法，切实完善以行政执法三项制度等为抓手的程序保证规范执法，不断强化全链条、全过程、闭环式行政执法监督保证公正执法，创新适用柔性执法、人性执法等行政执法方式保证文明执法。

关键词：行政机关；整体性执法；内在逻辑；实践路径

中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1004-1494（2024）01-0108-12

基金项目：2023年度中共广西区委党校（广西行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究专项课题“习近平法治思想研究”（2023XSX05）；2023年春季学期教学专题项目“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”（2023JXZT07）。

整体性执法是有效破解行政执法过程中严格规范公正文明执法四个方面“畸轻畸重、顾此失彼”困局的内在要求，并深层次重构严格规范公正文明执法实践的运行逻辑。2019年5月7日，习近平总书记在全国公安工作会议上指出：“严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻，不能畸轻畸重、顾此失彼。”[1]259习近平总书记的重要讲话深刻揭示了“严格规范公正文明”这一整体性执法的内在逻辑与实践要求，整体性执法的创新理论为全面推进严格规范公正文明执法提供了根本遵循和行动指南。党的二十大报告提出：“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。”[2]全面推进严格规范公正文明执法是扎实推进依法行政的应有之义，是党的二十大着眼于新时代新征程全面依法治国的重大部署。行政机关是实施法律法规的重要主体。由于行政执法具有涉及面广、强制执行力强、自由裁量权大等特点，行政机关在具体执法过程中能否有效落实全面推进严格规范公正文明执法的要求，对人民群众合法权益的保障和全面依法治国的推进都会产生直接影响。习近平总书记指出：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”[3]2021年党中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》从“健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法”的角度对扎实推进行政执法进行了具体部署。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央高度重视法治政府建设，系统提出了扎实推进依法行政的使命任务和实现路径，明确了全面推进严格规范公正文明执法的相关要求。但是，在當前行政执法实践中，行政执法不作为乱作为、执法只追求法律效果而无视政治效果和社会效果等问题依然存在。因此，必须加强党对法治政府建设的领导，把习近平法治思想贯彻落实到全面推进严格规范公正文明执法的全过程和各方面。要深入理解全面推进严格规范公正文明执法的价值意蕴，准确把握全面推进严格规范公正文明执法的内在逻辑，系统落实全面推进严格规范公正文明执法的实践要求。本文以全面推进严格规范公正文明执法为出发点，探讨其价值意蕴、内在逻辑和实践路径等问题，以期对加快法治政府建设能有一定裨益。

一、行政机关全面推进严格规范公正文明执法的价值意蕴

党的十八大以来，通过扎实开展政法队伍教育整顿等系列活动，行政机关的执法效能明显提高，执法监督管理体系更加严密，不规范不文明执法等突出问题得到有效遏制。但同时也要清醒看到，与新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全的新期待相比，与推进国家治理体系和治理能力现代化对行政执法工作的新要求相比，行政机关在全面推进严格规范公正文明执法方面还存在一些短板，为此，习近平总书记指出：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”[1]4行政执法作为全面依法治国的重要环节同样需要强化系统观念，坚持整体推进，加强系统集成。严格规范公正文明执法作为行政执法的重要引擎，既要注重严格规范公正文明全面推进的一体化，又要兼顾严格规范公正文明四个方面有效运行的协同化。习近平总书记关于“严格规范公正文明执法是一个整体”重要论述，为我们深入理解全面推进严格规范公正文明执法的价值意蕴提供了根本遵循。

（一）有助于提升行政执法公信力

坚持全面依法治国，加强法治中国建设，不仅要依赖科学立法、民主立法、依法立法，做到“立善法”，更要坚持全面推进严格规范公正文明执法。唯其如此，方能赢得公众的广泛信仰，进而有助于不断提升行政执法公信力。习近平总书记指出：“经过不懈努力，公安执法规范化建设取得了很大进步，粗暴执法等现象减少了，但执法不作为、乱作为等问题仍时有发生，有的甚至办关系案、当‘保护伞，社会影响恶劣。对这些问题，要下大力气集中整治，以实际行动取信于民。”[1]259执法公信力体现行政执法权运行效果，展示行政机关社会形象，在整个社会信用体系中居于重要地位。行政执法唯有坚持以整体性执法为牵引，立足“严格规范公正文明”四位一体的执法运行方式，形成系统性、整体性、协同性相统一的整体性执法新机制，才能有效推动执法更规范、办案更高效、形象更亲民，以此有效提升执法公信力。人民群众对行政执法工作的认同程度是检验行政执法公信力的重要依据。习近平总书记强调严格规范公正文明执法是一个整体，就是要求行政机关在执法过程中“把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果”[1]260。在执法实践中全面推进严格规范公正文明执法，体现为对严重危害人民群众生命健康和财产安全、造成恶劣社会影响的违法行为，必须重拳出击、决不姑息，以彰显行政执法刚性的“力度”；对首次违法、危害较轻、非主观恶意、积极整改的，以说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等柔性执法为主，引导违法主动消除违法行为危害后果，体现监管执法的“温度”[4]。唯有将执法刚性的“力度”与执法方式的“温度”有机结合，人民群众才能充分感受到执法的公平正义，执法方式、执法程序和执法结果才能得到老百姓发自内心的真诚认同，最终助推执法公信力的不断提升。

（二）有助于提升行政执法水平

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视依法行政，从党的十八届四中全会强调的“深入推进依法行政”到党的二十大报告强调的“扎实推进依法行政”，依法行政建设迈上了新的台阶。提升行政执法水平是依法行政的内在要求，而作为行政执法重要要求的严格规范公正文明执法，与人民群众的获得感、幸福感、安全感之间的关联度最为密切，因而更需要通过全面推进严格规范公正文明执法加快提升行政执法水平。党的十八大和党的十九大对行政执法都提出了“严格规范公正文明”的基本要求，党的二十大则对行政执法提出了“全面推进严格规范公正文明”的更高要求。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》从“着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”[5]的高度对全面推进严格规范公正文明执法要求进行了具体部署。在行政执法过程中通过强调全面推进严格规范公正文明执法，可以推进行政执法机关不断提升行政执法水平。全面推进严格规范公正文明执法不仅要求行政执法机关依法严厉惩处各类群众反映强烈的突出违法问题，开展集中专项整治，着力提升执法力度。而且同时要求行政执法机关全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，严格按照执法程序和操作流程实施执法活动，着力提升执法规范度；要求行政执法机关全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布，着力提升公正执法水平；要求行政执法机关广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法效能内外兼修，着力提升新时代执法水平。

（三）有助于维护好人民群众的合法权益

坚持以人民为中心，是扎实推进依法行政的根本立场和价值取向，是习近平法治思想的核心要义之一。习近平总书记指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民”。[1]2全面推进严格规范公正文明执法，根本目的是在执法中更好保障人民权益，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。全面推进严格规范公正文明执法的核心要义，就是要特别注重严格规范公正文明执法的整体性，既要注重严格执法的刚性依据，也要注重文明执法的柔性方式。如果不注重严格执法，执法过程中就可能会出现不作为乱作为，人民群众的合法权益就难以得到有效维护。如果不规范执法、公正执法、文明执法，人民群众的合法权益就难以得到有效保障。现实中出现的一些侵害人民群众合法权益的执法现象，往往是执法机关只注重严格执法，而不注重规范执法、公正执法和文明执法的结果。习近平总书记强调：“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不能粗暴执法、‘委托暴力那一套。但是，不论怎么做，对违法行为一定要严格尺度、依法处理。”[1]52习近平总书记强调推行人性化执法、柔性执法、阳光执法、不能粗暴执法的同时，也强调对违法行为一定要依法处理的重要指示，是在执法实践中如何具体落实全面推进严格规范公正文明执法要求的根本遵循。比如，在一些群体性上访事件中，上访群众在情绪激动的狀态下可能会发生人员违法的问题，也有些无关群众夹杂在其中实施过激的违法行为。在这种情况下，一定要依据《信访工作条例》“三到位，一依法处理”①的相关规定妥善处理群体性上访事件。习近平总书记指出：“对人民内部矛盾，要坚持和风细雨、为民服务，但对违法问题、害群之马，一定要依法处置、以儆效尤，这才是保护广大人民根本利益。”[1]260信访工作是党的群众工作的重要组成部分，其中诸多的矛盾纠纷都属于人民内部矛盾，对于一般的信访行为要坚持和风细雨式的文明执法，但对于扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的行为，一定要依法处置、决不姑息纵容。

二、行政机关全面推进严格规范公正文明执法的内在逻辑

党的二十大报告提出在扎实推进依法行政过程中全面推进严格规范公正文明执法的要求，对各级政府依法行政和法治政府建设的水平将产生重大而深远的影响。全面推进严格规范公正文明执法是一个涵盖严格、规范、公正、文明四个方面具体要求的整体性执法制度安排。因而，在具体的行政执法过程中容易出现畸轻畸重、顾此失彼的现象，严重影响行政执法的公信力和执法质效，必然要有能够统摄、引领整体性执法的制度安排，也必然要在总体上具有支撑扎实推进依法行政的内在逻辑。总的说来，将严格规范公正文明执法作为一个整体全面推进，更多的是强调推进过程中彼此之间的不可分割性。其内在逻辑体现为严格是执法刚性的要求，规范是执法行为的准则，公正是执法价值的追求，文明是执法素养的体现。

（一）严格是执法刚性的要求

严格执法强调“严”字当头，意味着执行法律法规应当体现法的刚性要求。刚性既体现执法依据的不可变通性，也体现执法力度的不可粗放性。当前，针对严格这一要求需要着力解决的就是执法实践中为社会所诟病的粗放执法、变通执法、越权执法等问题。正如习近平总书记所指出：“有的政法机关和干警执法随意性大，粗放执法、变通执法、越权执法比较突出，要么有案不立、有罪不究，要么违规立案、越权管辖；有的滥用强制措施，侵犯公民合法权益；有的办关系案、人情案、金钱案，甚至徇私舞弊、贪赃枉法，等等。”[6]全面推进严格规范公正文明执法过程中，严格是对执法刚性作出的基本要求，如果没有严格执法，规范执法和公正执法将无从谈起，单纯的文明执法也毫无意义。严格体现为行政执法机关依法严厉惩处各类违法行为，着重解决执法疲软问题[7]。严格执法重点是解决执法过程中该依法处罚不依法处罚甚至乱处罚等突出问题，推进法律正确实施，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。严格执法体现在两个方面：第一，是要求执法人员必须树立严字当头的执法理念，并且将这一理念贯彻落实到具体的执法实践中，确保执法符合法的原意，真正做到以法律为准绳；第二，是要求执法人员必须严格遵循执法的价值取向，坚持以人民为中心的发展思想，着力增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”[1]21由此可见，在习近平法治思想“十一个坚持”这一主要内容中，“严格执法”是作为“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”中法治政府建设重点任务“严格规范公正文明执法”的统称出现的。习近平总书记指出：“一些地方运动式、‘一刀切执法问题仍时有发生，执法不作为问题突出。强调严格执法，让违法者敬法畏法，但绝不是暴力执法、过激执法，要让执法既有力度又有温度。”[8]294强调严格是行政执法的基本要求，就是严格要求执法者在法治轨道内执法，绝不允许在法治轨道之外执法，让作为执法依据的法律不打折不落空，使法律的权威在严格执法中得到有效彰显。

（二）规范是执法行为的准则

规范是行政执法行为的基本准则。规范执法作为一项行为准则，在整个执法过程中包括每一个执法的具体动作、每一次执法的具体行动、每一项具体的执法措施和每一句具体的执法话语表达，都要受既定的实体法和程序法所约束。这样，才能确保执法动作、执法行动、执法措施和执法话语在法治轨道内运行。规范执法解决的是行政机关在执法实践中“应该怎么做”和“不应该做什么”的行为准则问题。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化公安执法规范化建设的意见》，就是重点从构建规范的执法办案体系入手加强公安机关规范化执法作出的重大部署。在构建规范的执法办案体系中，比如公安执法人员在执法时应随身携带警察证，如执法对象质疑执法主体资格时，应及时向执法对象出示警察证供其查验以辨真假，不只是将执法证件在执法对象眼前虚晃而过。公安民警在查验居民身份证时，如执法对象不配合，应告知其有义务出示身份证件并接受查验；没有随身携带居民身份证的，可提供机动车驾驶证、护照等有效证件，也可以报出自己的身份证号码、姓名等信息供民警查验。在规范化执法过程中，执法人员难以避免会遇到一些执法对象死缠烂打的局面，比如执法对象或其亲友突然下跪抱腿和拉扯执法人员衣服等，执法人员也应该按照规范执法的要求，沉着、冷静、专业应对执法过程中出现的突发事件。

（三）公正是执法价值的追求

公平正义是行政执法的价值追求。习近平总书记指出：“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。要抓住关键环节，完善执法权力运行机制和管理监督制约体系，努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。”[8]295公平正义是法治的生命线，这是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央提出的一个重大理论，第一次把公平正義提到法治生命线的高度来认识，深刻揭示了公平正义对于法治的极端重要性。对行政执法而言，公正执法是法治政府建设的基石和灵魂，是依法行政的出发点和落脚点，是衡量立法是非良恶的根本标准，是扎实推进依法行政的核心价值追求，是提高执法公信力的最后底线。只有将公正真正作为执法的价值追求，才经得起实践的检验、人民的检验和历史的检验，法律权威才能得到有效彰显，人民群众才能对法治真正信服。第一，在具体执法过程中，执法者对于案件事实的最终认定、对法律法规的适用以及对执法决定的最后作出，不能仅仅限于对行政执法目标的追求，要更多站在执法对象的立场感受执法过程与结果是否公正。要将公正执法的价值追求系于以谋求、维护绝大多数人的利益为出发点和落脚点，系于以国家与社会的全局利益、长远利益为宗旨。第二，公正对待执法案件中的每一个执法相对人，是公正执法的价值底蕴。让利益受损者得到法律的充分保护，使违法侵害者得到法律的应有惩罚，让每一个执法案件中的当事人都能真切感受到执法的公平正义。第三，公正作为执法的价值追求，还体现在匡扶正义保护弱者这一取向上。要求执法主体在具体执法过程中，给予社会弱势群体更多关爱和照顾，让执法温情充盈于执法的每一个细节。

（四）文明是执法素养的体现

文明是行政执法者职业素养的外在体现，文明执法所体现的柔性执法、人性执法等方式对行政相对人来说犹如春风化雨，有时能更好地促进法理情相统一，更能实现行政执法的最终目的。所谓文明执法，就是在行政执法中坚持以人民为中心的执法理念，在具体执法过程中不仅要求执法者语言文明以尊重执法相对人的人格尊严，而且要求执法者在行动上讲究文明以杜绝暴力执法等现象的发生。中华人民共和国是中国共产党领导下的社会主义国家，执法为民是行政执法的根本宗旨，坚持在执法过程中用文明的语言教育执法对象，用恰当的执法行动管理执法对象，是文明执法的应有之义。文明执法是对执法者职业素养的基本要求，也是落实执法为民要求的具体体现。文明执法的基本理念体现为执法者要牢记执法权力来源于人民，人民群众的口碑是检验执法文明与否的根本标尺。每一个执法者都来自人民大众，坚持用文明的执法语言和文明的执法行动履职尽责，是执法素养的基本体现。文明执法的具体内涵要求执法者在执法过程中充分尊重执法对象，多做沟通工作，善于说服教育执法相对人。要审慎作出行政处罚，突出服务为先，坚持“721工作法”，即70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决。文明执法的外在形式要求执法者在执法过程中不仅着装要符合执法者的形象要求，统一的制式服装与佩戴标志标识是基本要求，让执法对象能充分感受到执法队伍是一支文明之师。执法行动也应该体现执法者的基本素养，要主动向执法对象出示执法证件，同时执法语言要符合执法者的身份，不得在执法过程中采取威胁恐吓和有辱执法相对人人格尊严的语言。执法过程中不得出现通过故意损毁行政相对人财物以追求执法效果的现象发生，更不得出现与执法对象拉扯甚至互相攻击的现象。相对于严格执法，文明执法对执法者提出了更高的标准，要达到这一标准，执法者不仅要精准掌握法律法规和政策的基本精神，更重要是要有执法为民的理念，时时刻刻站在群众的立场和角度去考虑问题。

三、行政机关全面推进严格规范公正文明执法的实践路径

全面推进严格规范公正文明执法，是党的二十大对扎实推进依法行政工作作出的重大部署，其主要目的在于避免出现严格规范公正文明执法呈现片面化、碎片化现象，保证整体性执法所追求的法律效果与社会效果的有机统一。当前，依法行政作为法治政府建设的主要任务和重点工程，凸显行政执法有效性的治理要求与强化行政相对人合法权益保障的社会期待之间存在较大的内在张力，对行政执法的效能提出了更高的实践要求。因此，必须从加大重点领域执法力度以保证严格执法、完善行政执法程序以保证规范执法、强化行政执法监督以保证公正执法、创新行政执法方式以保证文明执法这四个方面入手，全面推进严格规范公正文明执法。

（一）通过加大关系群众切身利益的重点领域执法力度保证严格执法

法律有效实施的关键在于严格执法，严格执法是对立法成果的最大尊重，也是避免法律实施打折的最有效的方式。党的二十大报告从具体落实“扎实推进依法行政”要求的层面，对“加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”进行了专门部署。党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出，加大重点领域执法力度。目前群众反映强烈的食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等领域，是关系群众生命、身体健康和生存发展等切身利益的重点领域，应当加大执法力度确保群众的合法权益能得到有效保障[5]。比如，电竞酒店作为一种新兴业态，属于城市管理的重要领域，目前电竞酒店是属于互联网上网经营场所还是酒店住宿业定位尚不清晰，在经营过程中无限制上网问题对青少年健康成长造成严重不良后果，必须加大执法监管力度。近年来，电竞行业在缺乏有效监管的状态下在国内迅猛发展，以“电竞+住宿”为主题的经营模式日渐火爆。随着执法部门对网吧等互联网经营场所监管的日益严格，近年来作为新兴业态的国内电竞酒店发展势头非常迅猛，但行政执法监管步伐却无法跟上电竞酒店的发展速度。相比于其他类型的酒店，电竞酒店既有住宿功能，又可以提供与网吧一样的高品质电竞体验，并且具有自由属性、社交属性、私密属性高等特征，所以在青少年群体中广受欢迎，也成了青少年的重要社交方式。由于电竞酒店快速发展但缺乏有效监管，导致部分电竞酒店甚至成为逃避执法监管的“网吧替代品”，一些未成年人持他人身份证就可以轻松入住，利用手机二维码就可以轻松上网。电竞酒店如果不切实履行好查验身份证件，在发现未成年人入住后也不主动联系其监护人或报告公安机关，很容易导致未成年人无限制上网和男女混住等现象的发生。针对电竞酒店这一新兴业态，必须加大执法力度，公安、文旅和市场监管部门在日常执法过程中必须形成执法合力，监督电竞酒店严格落实公安部关于未成年人入住“五必须”“四报告”的要求，对电竞酒店的电竞房数量、计算机台数、IP地址、消防设施等情况进行摸底排查，并随机进入电竞房间检查酒店是否违规接纳未成年人上网等情况。公安机关在开展执法检查过程中要切实督促电竞酒店经营者履行好如实登记的法定义务，将入住的未成年人的身份信息传输至旅馆业治安管理系统以及网监系统，形成入住的未成年人无法上网或电脑自动锁屏拦截上网的防范机制。入住的顾客在电竞房间内必须通过输入本人身份证号码和密码才能上网，避免未成年人携带手机并使用验证码上网现象的发生。对于那些故意规避法律规定顶风经营的违法者，应当建立违法失信禁业惩戒机制以及巨额罚款机制，让严重违法者付出应有代价。

（二）切实完善以行政执法三项制度等为抓手的执法程序保证规范执法

完善行政执法程序是保证规范执法的重要抓手。对于如何完善行政执法程序，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》强调要“全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度”[5]，并对行政执法人员资格管理、行政执法案卷文书基本标准、行政执法文书送达制度、健全行政裁量权基准、规范涉企行政检查、规范告知制度、规范对市场主体普遍停产停业的措施等作出了具体部署。第一，全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度，有效解决人民群众反映突出的行政执法不透明、随意执法、影响营商环境等问题。全面严格落实行政执法公示制度，有助于将行政执法行为纳入法治轨道，使公开、透明执法成为常态，自觉接受群众监督。全面落实执法全过程记录制度，从执法开始到执法结束通过执法人员随身携带的执法记录仪不间断记录，可以倒逼执法人员时刻注重自己在执法过程中言行举止规范与否，切实保障好人民群众人身自由、生命健康、重大财产权益，有助于解决行政执法过程中不作为、乱作为等突出问题。全面严格落实重大执法决定法制审核制度，通过对每项重大执法决定的合法性审查，有助于保证行政执法决定严格依法作出，确保行政机关在执法过程中守住法律底线。第二，完善行政执法人员资格、执法案卷、法律文书统一管理制度。行政执法人员在实际履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决等行政执法职责过程中，行政执法规范化水平的高低直接影响行政相对人合法权益的保障和法律法规的有效实施。因此，必须完善行政执法人员资格、执法案卷、法律文书统一管理制度。省级政府应当统筹本地区行政执法人员统一资格考试、证件制发、在岗轮训和行政执法案卷、文书统一标准等工作，加强相关执法规范化标准建设，着力提高行政執法规范化水平。第三，健全行政裁量权基准。党的二十大报告对健全行政裁量权基准作出了具体部署，为行政执法规范化建设提供了根本指引。赋予执法者行政裁量权，是为了更好体现基于不同案情和不同事实进行宽严相济的执法，实现教育与惩罚相结合的执法目的。在执法实践中，只有健全行政裁量权基准才能有效规避执法者无视具体案情进行畸轻畸重执法现象的发生，使执法者在具有一定弹性的执法权限、裁量幅度内规范执法。据初步统计，全国各省级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准近3000个[9]。因此，必须细化量化各省级人民政府及其部门行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布，对于规范行使行政裁量权，完善执法程序，推动严格规范公正文明执法具有重要意义。第四，规范涉企行政检查。规范涉企行政执法是优化营商环境的重要举措，要着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。要规范涉企行政监察，必须对涉企行政执法检查实行计划管理，各行政执法机关不得擅自改变、调整或者不执行检查项目，不得开展未经批准的涉企行政执法检查，目的就是规范执法行为，解决市场主体反映的频繁检查、选择性检查、重复检查等影响企业正常生产经营活动的问题。按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范。第五，全面严格落实告知制度。行政告知制度是保证行政执法活动规范化运行的一项重要制度。比如《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：行政处罚作出之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利[10]。全面严格落实告知制度，可以依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。第六，严格规范行政机关对市场主体采取普遍停产停业的措施。《优化营商环境条例》第59条明确规定：开展清理整顿、专项整治等活动，应当严格依法进行，除涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动，并报经有权机关批准外，不得在相关区域采取要求相关行业、领域的市场主体普遍停产、停业的措施[11]。除有法定依据外，严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施，杜绝“一刀切”“运动式”执法。

（三）不断强化全链条、全过程、闭环式行政执法监督保证公正执法

公正执法作为行政执法的价值追求，行政执法工作必须围绕这一价值目标不断强化体制机制建设，将公正作为行政执法人员强化基本职业操守的核心要义。努力让人民群众在每一起执法案件中感受到公平正义，是行政执法永恒的价值追求。行政执法实践中如何实现公正执法，必须强化行政执法监督，对案件办理、调查取证和执法行为进行有效监督，构建全链条、全过程、闭环式行政执法监督机制。第一，构建对行政执法案件办理流程全链条的监督机制。对行政执法案件办理的基本流程，要从案件管辖、案件受理、案件处理到案件调解、行政处理决定、行政复议、督办考核等流程实施全链条监督，防止因行政案件程序违法影响实体公正。比如，贵州省贵阳市修文县印发了《修文县行政执法监督体制改革方案》，建立“月报”机制，动态掌握全县行政执法情况，建立备案制度，对引发行政争议的执法案件实行备案监督，通过案卷评查、联合监督、专项监督等方式，切实发现各行政执法单位存在的问题并提出有针对性的意见和建议，确保行政案件办理公平公正[12]。第二，构建对行政执法调查取证工作全过程的监督机制。行政执法调查取证是关涉行政执法案件办理公正与否的关键环节，必须强化监督力度，防止因调查取证的偏向性影响执法决定的公正性。对于行政执法案件调查取证行为的监督，必须在明确相应的纪律要求、回避事项及具体举措的基础上加强监督，对于执法相对人反映的问题，要强化办案单位自行倒查和上级督促调查，确保行政执法案件调查取证以公正为目标。在行政执法机构开展行政执法案件调查取证过程中，要注重从规范调查取证措施、收集方式、证据保存、立卷归档等全过程入手加强监督，确保调查取证工作围绕争议焦点开展全面客观公正的证据收集。第三，构建对行政执法人员行为进行闭环式监督的机制。行政执法人员作为公职人员，代表国家执行法律进行社会管理，必须全方位无死角闭环式接受社会监督，形成“以案促改—执法风险防控—制度完善”的闭环监督管理模式，真正达到“处理一起案件、警醒一批执法人员、解决一类问题”的效果。执法人员在执法过程中实施的行为，人民群众都是看在眼里记在心上的，是否公正执法具有“风向标”作用，必须构建闭环式监督机制。在执法监督过程中，要着力对行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查等行政执法行为进行严格监督。要建立健全行政执法特邀监督员制度，从人大代表、政协委员、法学专家、执业律师等群体中，选聘具有广泛代表性的特邀监督员，开展对行政执法行为的评查，不断加强对行政执法行为的有效监督，以规范行政执法行为，努力实现行政执法人员办理的每一个行政执法案件都能公平公正。

（四）创新适用柔性执法、人性化执法等行政执法方式保证文明执法

在全面推进严格规范公正文明执法过程中，对于如何实现文明执法，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出创新行政执法方式的具体路径，归结起来主要是创新适用柔性执法方式和人性化执法方式。第一，创新适用柔性执法方式。在我国，坚持以人民为中心的发展思想是执法机关应当秉承的基本价值观，执法机关在具体的执法过程中不应该是冷冰冰的，要充分顾及行政相对人的执法感受，柔性执法方式体现了执法以人为本和服务群众的行政执法理念。行政机关既要坚持严格执法以维护社会公共秩序，也要在柔性执法过程中服务好群众。因此，基于文明执法的要求，柔性执法所蕴含的价值底色也必然反映了最广大人民对文明执法的诉求，必须坚持文明执法反对粗暴和野蛮执法。柔性执法就是通过以人为本的理念实现对文明执法的追求，在展现执法温情的同时最大限度地实现执法方式的社会可接受性。柔性执法在我国长期行政执法实践中被证明是行之有效的一种执法方式，更容易为执法相对人所接受，可以最大限度减少执法抵触与执法冲突。柔性执法注重运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式来引导行政相对人，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。行政相对人对执法感知的舒适度对执法成效具有重要的影响。如果能充分感知柔性执法的舒适度则有利于促使其主动配合执法機关并减少违法行为带来的次生影响。柔性执法方式也是解开行政相对人“心结”的重要法宝，一些行政相对人的“心结”之所以长期得不到有效纾解，其中一个重要原因就是执法过分严厉带来的心理阴影。行政相对人如果在执法过程中能够更多感知到被执法机关的尊重、肯定和善待，也更容易配合执法机关消除违法带来的诸多后果。第二，创新适用人性化执法方式。与柔性执法方式相比，人性化执法方式更多强调的是不以惩罚方式追求执法效果，而是通过推行轻微违法行为依法免予处罚的人性化方式来矫正行政相对人的违法行为。人性化执法就是执法者充分遵循社会民众的基本人性需求，在执法过程中更多彰显以人为本的执法理念，在不影响社会公共秩序乃至社会大局稳定的前提下，尽量以教育来引导轻微违法的行政相对人，而不是过分依赖处罚来惩治违法的行政相对人。人性化执法是新时代文明执法所倡导的，也是从行政相对人可接受的角度推行的一种法理情相融合的执法方式。比如，湖南省常德市桃源交警推行特殊时段“只贴不罚”人性化执法方式，专门设计了不同内容的温馨违法提示单，提示单上印着“朋友，我是桃源交警，看到您违停了，别担心，有我在！谁家没点急难事儿，相互理解支持和关心，一起守护城市道路交通安全畅通，向所有劳动者致敬，要帮忙记得找我”等温馨的话语。在“五一”假期内，对车辆违停时间在30分钟以内、城区内忘记系安全带、旅游客车误驶入禁行区域等交通违法行为，都以此替代传统处罚单[13]。人性化执法之所以广受欢迎，并取得预期的执法效果，一个重要原因在于，对不少人来说，轻微行政违法行为并非故意为之，大多数情况都属于情有可原，只需通过善意执法提醒，就能发挥行为矫正的执法效能。比如，一些轻微的交通违法行为，有的是因为车主不了解相关规定，有的是因为道路资源有限车主迫于无奈违停，还有的可能是外地车不熟悉道路情况等等，如果“一刀切”地强行罚款扣分，虽然合规但未免不近人情。毕竟，罚款扣分惩戒只是手段，而非目的，如果对于轻微的交通违法行为动辄罚款扣分，其执法效果不见得比人性化执法方式要好。

全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。全面推进严格规范公正文明执法，是加快法治政府建设的重要环节，是扎实推进依法行政的重要抓手，必须大下大力气解决执法过程中出现的不作为、乱作为以及顾此失彼、畸轻畸重等突出问题，必须从整体性执法工作的基本格局出发，突出严格规范公正文明执法四个方面的协调性与一致性，扎实有序推进。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[1]113在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，法治政府建设步伐加快推进，扎实推进依法行政的意志愈发坚定，全面推进严格规范公正文明执法迈入新征程。只有深入学习贯彻党的二十大精神，不折不扣全面推进严格规范公正文明执法的战略部署，才能顺利实现法治中国建设的历史伟业。

注释：

①“三到位，一依法处理”源于《信访工作条例》第二十七条的规定：各级机关、单位及其工作人员应当根据各自职责和有关规定，按照诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求，依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求，维护正常信访秩序。

参考文献：

[1]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020.

[2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）[M].北京：人民出版社，2022：41.

[3]习近平.习近平著作选读：第二卷[M].北京：人民出版社，2023：383.

[4]李芳森.严格公正文明执法助推长沙获评全国法治政府示范市[EB/OL].（2023-02-18）[2023-08-26].http：//nx.people.com.cn/n2/2023/0218/c192465-40306617. html.

[5]中共中央国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》[EB/OL].（2021-08-11）[2023-10-20].https：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm.

[6]中共中央文獻研究室.十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014：717.

[7]章志远.行政执法三项制度的三重法治意义解读[J].中国司法，2019（2）：54-56.

[8]习近平.习近平谈治国理政：第四卷[M].北京：外文出版社，2022.

[9]全面规范行政裁量权基准制定和管理工作着力提升行政执法质量和效能[EB/ OL].（2022-09-19）[2023-09-18].https：//m.thepaper.cn/baijiahao_19970250.

[10]中华人民共和国行政处罚法[EB/OL].（2021-01-23）[2023-10-15].https：//www. gov.cn/xinwen/2021-01/23/content_5582030.htm.

[11]优化营商环境条例（2019年10月8日国务院第66次常务会议通过2019年10月22日中华人民共和国国务院令第722号公布自2020年1月1日起施行）[EB/OL].（2019-10-22）[2023-11-15].https：//www.gov.cn/zhengce/202203/content_3338026.htm.

[12]郑丽娟.落实行政执法监督体制改革促进严格规范公正文明执法[EB/OL].（2022-07-22）[2023-09-18].http：//www.xiuwen.gov.cn/zwgk_5667434/bmxxgkml/sfj/gzdt_ 5665258/202207/t20220722_75666729.html.

[13]宋丹.桃源交警：暖心“罚单”人性化执法[EB/OL].（2023-05-01）[2023-09-18].https：//www.hnzf.gov.cn/content/646749/83/12616064.html.

责任编辑陆莹