党内法规法典化三题

段 磊 姜雨禾

(武汉大学a. 法学院; b. 党内法规研究中心; 湖北武汉 430072)

2023年4月,中共中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要(2023-2027年)》(以下简称《规划纲要》)中明确指出,要“探索推进党的组织法规制度法典化”(1)《中共中央印发〈中央党内法规制定工作规划纲要(2023-2027年)〉》,《人民日报》2023年4月19日,第1版。。这为我们进一步思考如何更好地在党内法规领域运用法典化思维提供了方向性指引。在政策指引形成的同时,学界也开始探讨党内法规的法典化问题,一些学者结合各自的学科背景从不同角度对党内法规法典化发表见解,这些观点对党内法规法典化的理论建构乃至实践进程具有重要意义。回顾相关文献,学界围绕党内法规法典化的研究大致可分为两类。第一类是在讨论党内法规的体系化等宏观命题时,兼及党内法规法典化命题。在此类研究成果中,学者提出正反两种对立的观点:一种观点认为,法典化虽是党内法规体系建设的应然进路,但不是当下的最优解(2)王建芹、农云贵:《党内法规清理的反思与法治化重建》,《学术探索》2017年第12期。;另一种观点认为,党内法规法典化是势之所趋,应当探索通过法典化等形式解决制度规定交叉重复等问题,推进党内法规体系建设高质量发展(3)祝捷、杜晞瑜:《党内法规制度体系建设的百年回顾与前景展望》,《决策与信息》2021年第8期;吕品:《加快形成完善的党内法规体系》,《中国党政干部论坛》2021年第8期;肖金明:《推进新时代党内法规体系建设高质量发展》,《中国社会科学报》2022年4月20日,第4版;宋功德:《党规之治的自信与理性》,《党内法规研究》2022年第1期。。在这种思路中,“党内法规法典化”通常作为一个整体概念被提及,鲜少对党内法规法典化这一命题展开全面探讨。第二类是随着中央层面日趋明确的党内法规法典化规划,专门就党内法规法典化的具体框架展开探讨的文献,一些学者开始对党内法规法典化这一命题予以系统化剖析。具体说来,这些文献分别对党内法规法典化的必要性、可行性和实施方案等问题展开讨论。其中,在法典化的必要性上,围绕法典化对增强党内法规体系性、公开性、安定性的作用等方面展开论述,在法典化的可行性上,围绕党内法规的发展现状、理论积累和实践经验展开论述,在法典化的实施方案上,围绕党内法规法典的体例、名称等外部构造和内部形式展开论述。(4)孟涛:《论党内法规的法典化》,《江苏行政学院学报》2022年第2期;蒋清华:《迈向法典的党内法规体系化建设》,《政治与法律》2022年第11期;尚千惠:《党内法规的法典化:体系型编纂的缘由和路径》,《江汉学术》2023年第3期;段占朝、姚建龙:《与党内法规法典化主张商榷--兼论党内法规体系化的路径与方式》,《社会科学》2023年第5期;冀晓鹏:《党内法规法典化的实践路径探讨》,《理论界》2023年第6期。相关论述覆盖较为全面,党内法规法典化这一命题的理论框架似已初步形成。然而,从现实角度出发,仅就党内法规法典化作框架式研究还很不够,仍有不少具体问题有待学界的思考与讨论。基于这一认识,本文拟从党内法规法典化的实践需求出发,提出三个在法典化过程中需明晰的理论问题,集中对法典编纂的逻辑基础、法典化的程度及法典编纂的规范来源这三个理论问题展开探讨,以期为党内法规法典化的制度实践提供一定的知识贡献。

一、党内法规法典编纂的逻辑基础:党规板块抑或法律部门

党内法规法典化需解决的第一个问题在于,如何处理好作为法典编纂前提的逻辑基础问题。对这一问题要分两个步骤来考虑:一是应当认识到党内法规“1+4”板块划分与以法律的调整对象、调整方法为标准的部门法划分存在逻辑差异,这一差异可能会产生法典化的理论难题;二是应当明确要以党内法规的制度文本为基础,结合党内法规实践,寻求适合党内法规的法典化前提。

(一)党内法规板块划分与部门法划分的逻辑差异体现出内在张力

法典化的一般理论是从部门法法典编纂中抽象出来的普适性规则,其存在的根基就在于能够跨越不同部门法的差异而发挥指导作用,即从具体部门法的法典编纂中汲取原理性内容并反哺于具体部门法的法典化实践,从而形成一种从特殊到一般的良性循环。但是,由于党内法规体系是按照板块划分的,当法典化一般理论进入党内法规领域后,其面对的不再是部门之间的差异,而是板块之间的区别。这一变化将为党内法规法典化带来一个理论难题,即板块划分并不能当然地取代部门法划分在法典化一般理论中的位置,法典化一般理论在进入党内法规领域后失去了其运行所需的重要理论基础。

考察法典化的一般理论,同一法律部门范围内规范的形式一致性和实质统一性,使部门法划分成为国家法律法典化的重要前提。我国法典编纂采纳的是部门法法典模式,中华人民共和国成立以来第一部以“法典”命名的法律,即民法典,就是以民事法律部门为边界的。从法典化一般理论的角度对这一实践现象进行透视,会发现其理论依据在于,部门法划分能够在形式和实质两个层面为法典化奠定基础。从形式层面上看,法典编纂通常以制定一部统辖某一部类的部门法法典为目的,因为属于同一法律部门的法律规范具有通用的概念和类似的规则,将部门法而不是其他分类方式作为法典化的前提,有助于从浩瀚的法律规范中凝练出结构清晰、详略得当的法典。从实质层面上看,以部门法为基础制定法典有利于实现法典的内在体系化。法典化相当于以明确的方式宣誓,对特定部门法而言存在着不可撼动的完备价值,该价值除拥有区别于其他部门法的外在功能,还得拥有使得本法成为一体的内在功能。(5)陈景辉:《法典化与法体系的内部构成》,《中外法学》2022年第5期。对特定部门法进行法典化,既能够完成部门法内部的价值重申,又能够厘清与其他部门法之间的类别差异,进而促进整个法律体系的完善。

回归党内法规法典化命题则会发现,部门法之间的并列关系和板块之间的互动关系的差异,使党内法规板块划分在逻辑上无法适配于法典化的一般理论。党内法规领域的体系划分标准虽具有与部门法划分相似的外观,但两者在划分逻辑上存在根本差异。法律部门的划分依据是以法律的调整对象为主、调整方法为辅,在同一个法律部门中,法律规范所调整的社会关系是一致的、所运用的调整方法是同类的。与国家法律不同,党内法规体系按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则,以“1+4”为基本框架,在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。(6)中共中央办公厅法规局:《中国共产党党内法规体系》,人民出版社,2021年,第24页。有学者将这种板块划分方式阐释为党内法规的部门划分(7)孟涛:《党内法规体系的形成与完善》,《法学研究》2021年第6期;屠凯:《论党内法规制度体系的主要部门及其设置标准》,《中共中央党校学报》2018年第1期。,但其所谓的“党内法规部门”其实只是借用了部门法的称谓,而非真正的具有部门法意义的划分标准。事实上,党内法规的“1+4”板块划分,是在凸显党章统率地位的基础上,以主体、行为、监督为划分依据,结合党的领导活动与自身建设活动的差异性特点形成的,而非源于部门法的划分。其与部门法划分的逻辑差异,恰如宋功德所说:“‘法律部门’概念更多彰显各个法律部门因专司调整不同社会关系而形成的平行并列关系,而‘制度板块’概念更加强调不同制度板块相互间的相辅相成、三位一体。”(8)宋功德:《党规之治:党内法规一般原理》,法律出版社,2021年,第662页。

当前,一些学者提出的法典化方案往往以“1+4”板块作为党内法规法典化的基本单位。如孟涛认为,党的组织法规和党的监督保障法规可采用体系型法典,党的领导法规和党的自身建设法规可采用汇编型法典。(9)孟涛:《论党内法规的法典化》,《江苏行政学院学报》2022年第2期。又如,蒋清华提出,现阶段应以适度体系型法典化为目标,在四大板块之内以及跨板块之间进行法典化。(10)蒋清华:《迈向法典的党内法规体系化建设》,《政治与法律》2022年第11期。但是,这些论述都未对党内法规板块划分何以承担部门法划分的功能作出阐释。事实上,单纯遵循板块划分的党内法规法典化方案是缺乏科学性的。部门法划分之所以能成为法典化一般理论的重要组成部分,是因为作为部门法调整对象的不同社会关系实质上是对法律本质的遵循和细化。各种社会关系既有机联系又相互区别,其在法律领域的恰当表现就是部门法划分,也就是说,部门法划分背后蕴藏的最基本的规律与法律本质是一致的,因而这种划分方式最能为法典这一高度系统化的形式提供合理性。与之相似,“党内法规因党而生、因党而立、因党而兴”(11)中共中央办公厅法规局:《中国共产党党内法规体系》,第4页。,可以说党内法规存在的基础即为党在领导和建设活动中需要调整的各种关系。但是,党内法规板块划分是以规范主体、行为、监督“三位一体”的方式进行的,严格来说各个板块内的规范在调整对象、适用领域等要素上并不完全一致。

(二)回归部门法划分逻辑以保障党内法规法典化的科学性

既然单纯以“1+4”板块为基础的党内法规法典化方案是缺乏科学性的,那么我们可以将目光重新转向部门法划分上。可以考虑在法典化工作中以党内法规的调整对象为依据,把纳入法典编纂范围的单行党内法规作为法典化的基础规范。之所以提出这一观点,原因有二:一是党内法规是规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度,以党内法规管党治党,就是要用党内法规明确党组织的工作活动和党员的行为,确立不同主体在党的领导和党的建设活动中的权利义务,从某种程度上说,党内法规自身的内容和性质使其内在蕴含着部门法划分的基础。二是法典化的思维方式原本来源于国家法律,这一思维内在地与部门法的划分方式相关联,是法典化思维科学性的要求之一,因此,党内法规的法典化探索亦不能对这种要求不管不顾。形成对党内法规的制度建议,“既不能脱离中国共产党的政治实践,也不能忽视中国特色社会主义法治体系的内在共性”(12)段磊:《作为独立规范类型的党内法规:党内法规性质的再探讨》,《党内法规研究》2022年第2期。,在法典化这一命题的思考中亦是如此。基于这一认识,在党内法规法典化的过程中,应坚持以法典化所必需的部门法分析框架对单行的党内法规加以甄选。当然,上述过程只是对回归部门法划分逻辑的解决方案的正面证成,为进一步理解这种思路,还必须对两个问题作出进一步回应。

第一,党内法规的部门划分逻辑与板块划分逻辑之间呈现何种关系?从理论逻辑上看,党内法规的部门划分逻辑立基于对党内法规调整对象的认识,板块划分逻辑则立基于“主体-行为-监督”逻辑,二者存在本质不同,但这并不意味着二者之间不存在部分互通的可能性。(1)党章作为“最根本的党内法规”,在党内法规体系中发挥根本大法的作用,因而具有独特的调整对象,它当然地构成一个独立的党内法规部门。(2)党的领导法规制度以党组织和非党组织之间的领导与被领导关系为调整对象,其内容虽涵盖党领导经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、国防和军队建设等多个方面,但因其“专事调整党的外部领导关系”(13)蒋清华:《党的领导法规之概念展开》,《暨南学报》(哲学社会科学版)2021年第12期。可被视为一个党内法规部门。(3)党的组织法规制度以党的各级各类组织的产生、组成、职权职责等为调整对象,既是党内法规当中规制“主体”的板块,也可被视为一个单独的党内法规部门。(4)党的自身建设法规制度以党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设为调整对象,主要指向党的内部建设活动。相较于调整党组织与非党组织之间领导与被领导关系的党的领导法规制度,党的自身建设法规制度主要针对党内关系,但由于党的建设所涉及的范围十分广泛,调整的具体事务极为复杂,故可再根据具体的建设事务对其进行划分,从而形成多个党内法规部门。(5)党的监督保障法规制度以党的监督、激励、惩戒、保障等为调整对象,在这一板块当中,既有《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》这类的监督类党内法规,也有《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》这类涉及党内奖惩的党内法规,还有《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)、《中央文件制定工作规定》这类的保障方面的党内法规,故很难单独划设为一个部门。党的监督保障法规制度板块中的党内法规,应根据其监督、保障的对象不同,分别划入其他部门中。因此,在以部门法思维为基础的党内法规法典化活动中,必须注意板块与部门之间的互通与差异,既不应简单地以板块为基础展开法典化论述,也不必完全另起炉灶、重新划设党内法规部门以用于法典编纂。

第二,如何理解《规划纲要》提出的“探索组织法规制度法典化”的理论基础?从政策表述的角度看,《规划纲要》的提法在一定程度上展示一种观感,即党内法规的法典化是以“板块”为单位展开的。但实际上,这是对党内法规法典化活动的一种理论误读。如前所述,在“1+4”体系中,党章、党的领导法规制度和党的组织法规制度都呈现“板块”与“部门”的双重划分逻辑,这三者构成部门法划分和板块划分的交集区域。具体到党的组织法规制度板块,按照《中国共产党党内法规体系》对板块划分的权威界定,作为板块的党的组织法规“是调整党的各级各类组织产生、组成、职权职责等的党内法规”(14)中共中央办公厅法规局:《中国共产党党内法规体系》,第26页。。若以部门法采用的以调整对象为主要界定方式的方法,借用与之相类似的行政组织法的定义,则党的组织法规可以界定为:规范各级各类党组织及其相互关系的各种党内法规规范的总称。以部门法逻辑定义之,党的组织法规的范围应该涵盖党章中涉及党的组织法规的内容、单行党的组织法规以及其他党内法规中涉及党的组织及其相互关系的党内法规。考虑到党章在党内法规体系中的特殊性,以及规范层面其他党内法规罕有规定某一类别党组织(而非具体组织)及其相互关系者,故在展开党内法规法典化这一命题的讨论时,可以认为部门法意义上的党的组织法规,与板块意义上的党的组织法规的范围基本一致。因此,我们不能简单认为,《规划纲要》提出“探索党的组织法规制度法典化”,就是以板块为单位展开法典化探索的,而应当认识到党的组织法规兼具部门法划分和板块划分的双重逻辑这一特点。故可认为,《规划纲要》的提法实际上同样遵从了部门法的划分逻辑。

二、党内法规法典化的程度选择:综合性法典、全部门法典化抑或适度法典化

有关党内法规法典化需探讨的第二个理论问题,即是法典化的程度问题。这里的法典化程度是指“被法典化”的单行党内法规的范围,其含义有二:一是党内法规的各个部门是否可以或应当全部或部分归入同一法典之中,进而是否可以认为法典化所覆盖的部门越多越好?二是各个党内法规部门是否都要制定法典,是否可以认为制定法典的部门越多越好?这些问题意味着我们必须考虑,各个党内法规部门是否都具备展开法典化的基础条件?究竟哪些或哪个党内法规部门更具备法典化的基础条件?正确认识这些问题,对于我们着手规划党内法规的法典化进路具有重要的实践意义。

(一)综合性法典模式不符合党内法规法典化的内在要求

就“各个党内法规部门是否应当全部或部分归入同一法典”这一问题而言,有学者提出,可制定一部包含党的组织编、党的领导编、党的自身建设编和党的监督保障编的“中国共产党党内法规法典”。(15)尚千惠:《党内法规的法典化:体系型编纂的缘由和路径》,《江汉学术》2023年第3期。这种主张一部法典包含多个党内法规部门的观点可被称为“综合性法典模式”。这种观点体现出学者对党内法规法典化的理论热情,描绘了一幅全景式的党内法规法典化“理想画卷”。但是,遗憾的是,从理论和实践两个方面看,这一观点既不可取也不可能。

一方面,综合性法典模式的不可取之处在于,此种观点弃置了作为法典化基础的部门法逻辑,或者说,这种观点的本质在于,错误地将党内法规视为一个法律部门。如前所述,部门法划分是法典化的重要前提,其意义不限于为法典化基础规范的选择划定范围,使具有同一调整对象的基础规范系统整合在一起,更在于同一部门法规范背后包含的完备价值能为法典化提供强大的聚合力和内在的协调性。若将党内法规各个部门编纂成一部综合性法典,无疑是抛弃了法典化所要求的部门法划分,违背了法典化的一般理论的逻辑要求。作为中国特色社会主义法治体系的组成部分之一,党内法规体系经过百年发展,其所调整的事务极为庞杂,将之认定为一个法律部门在理论上显然是不周延的。从法典化的一般理论来说,编纂法典必然意味着法典所涉及的法律部门可以抽象出具有指导全部规则体系的“总则”部分,如民法总则、刑法总则等。若按照这一要求,综合性法典模式必须在各类别、各部门的党内法规中统一抽象出一套总则,这显然是很困难的。若把这种思维转换到同属中国特色社会主义法治体系的法律规范体系中去,相当于要制定一部“国家法典”,并将之分为“民法编”“刑法编”“行政法编”等,这显然是不现实的。这种观点的本质在于,忽视了法律分类的意义,将功能不同的部门法视为一体。

另一方面,综合性法典模式的不可能之处在于,其要求整个党内法规体系是保持相对稳定的,这与党内法规体系的实际情况不符。法典的特征之一就是稳定性,这种稳定性并非一成不变,而是意味着一些变动频繁的规范不适宜以法典的形式表现。就党内法规体系而言,尽管我们党已经形成了比较完善的党内法规体系,党内法规的四梁八柱都已初步建立,但这一体系依然称不上完全稳定。仅《规划纲要》明确要求,在未来五年内新制定或修订的党内法规就多达35部,且其中有1部准则和15部条例,这对党内法规体系的进一步完善具有重大现实意义,但也在一定程度上说明党内法规体系依然存在较大的变动发展空间。因此,我们很难说整个党内法规体系已经趋于稳定,更谈不上制定一部综合性党内法规法典。

综合性法典模式不仅忽略了党内法规法典化的部门划分基础,还违背了党内法规制度实践的发展初衷。事实上,因循这一思路制定的所谓“中国共产党党内法规法典”只能是目前已经存在的“党内法规汇编”,而不是法典化所追求的体系型法典。

(二)并非所有党内法规板块或部门都适宜编纂法典

就“各党内法规板块或部门是否都要制定法典”这一问题而言,需探讨和回应的核心问题在于,现有的各党内法规板块或部门是否都具备法典化的基础条件。我们认为,当前条件下,在已明确的或有待明确的党内法规部门中,只有党的组织法规具备法典化的基础条件。

一方面,当前条件下党的组织法规制度所具备的法典化的基础条件最为充分。从法典编纂的一般要求来看,只有当一个部门法的制度建设比较成熟、具有一定的稳定性和完备性时,方可展开法典化活动。中国共产党历来重视组织建设,经由不同历史时期的总结和沉淀,主要类型的党组织都已制定了专门的组织法规。根据《中国共产党章程》的规定,中国共产党的组织主要包括党的中央组织、党的地方组织和基层组织,以及党的各级纪律检查委员会、中央和地方党的工作机关、党组等类型。自党的八大以来,尤其党的十二大以来,党章对这些党的组织类型的规定已基本处于稳定状态。目前,根据党章规定的组织类别,我们党制定了《中国共产党中央委员会工作条例》以规范党的中央组织的活动,制定了《中国共产党纪律检查委员会工作条例》以规范各级纪委的活动,制定了《中国共产党地方委员会工作条例》(以下简称《地方委员会工作条例》)以规范党的地方组织的活动,制定了《中国共产党支部工作条例(试行)》(以下简称《支部工作条例》)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《农村基层组织工作条例》)、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等以规范党的各类基层组织的活动,同时还专门制定了《中国共产党工作机关条例(试行)》(以下简称《工作机关条例》)、《中国共产党党组工作条例》(以下简称《党组工作条例》)以规范党的工作机关和党组的活动。可以说,从对已经趋于稳定的党的组织类型规范化的角度看,现行的有关党的各级各类组织的单行党内法规构成的规范体系已基本完备,这为我们探索党的组织法规制度的法典化提供了重要的现实基础。

另一方面,较之于展开法典化编纂条件已经较为成熟的党的组织法规制度而言,其他党内法规板块或部门展开法典化编纂的条件尚不成熟。(1)党章作为“最根本的党内法规”,在党内法规体系中的地位与国家法律体系中的宪法类似。从此意义上讲,党章本就是一部体现完整价值内涵、具有一定体系封闭性的“法典”,无需进一步“法典化”。(2)党的领导法规制度虽可被视为一个独立的党内法规部门,具有法典化的可能性,但是从制度实践角度看,党的领导法规存在“文件多、法规少”“规定办法多、条例少”“散的多、整合少”“个性化制度多、共性制度少”等问题(16)宋功德:《党规之治:党内法规一般原理》,第790页。,其体系化程度和稳定性都不及党的组织法规制度。这意味着,在当前条件下要完成对党的领导法规的体系整合、总则整理的规范基础条件还不完备。(3)党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度均不能视为单独的党内法规部门,前者实际上涵盖了多个党内法规部门,后者则应分别归入其他党内法规部门,故这两个板块的党内法规制度并不具备法典化的基础条件。当然,党内法规板块的“非部门化”并不能成为否定其他党内法规走向法典化的全部理由。事实上,如果以部门法思维考察,在党内法规体系中,一部分属于不同板块的党内法规亦可能因调整对象的统一性而被纳入同一部门。由于党内法规的部门划分问题已超出本文的核心论域,故此处不赘述。

尽管各个部门或多或少都有法典化的现实需求,但当前只有党的组织法规制度满足编纂体系型法典的基础条件,即当前只有党的组织法规制度需要且能够法典化,其他党内法规部门并不具备法典化的条件。更进一步地说,在现有党的组织法规制度中,最为适合完成法典化的是“关于党的组织体系建设的党内法规”,而非所有与党组织的产生、组织、职权职责等相关的单行党内法规。

三、党内法规法典编纂的规范来源:仅限中央党内法规抑或兼及各类渊源和各级法规

法典化的本质是将原本散落在不同单行文本中的规范整合起来实现其内在的体系化。这意味着,编纂法典是一个整合而非机械叠加的过程。“系统整合了新中国成立七十多年来长期实践形成的民事法律规范”(17)《习近平著作选读》第二卷,人民出版社,2023年,第313页。的民法典编纂是如此,党内法规法典的编纂亦是如此。党内法规的法典编纂,绝不是将这一领域相关的单行党内法规机械整理在一起的过程,而是一个集合、提取、再整合的过程。那么,这个过程的前提就是:法典编纂到底从何处集合规范?党内法规法典编纂的规范来源于何处?一是从横向上看,是否需要从狭义的党内法规之外的其他党内法规渊源中汲取规范内容?二是从纵向上看,除现有的中央党内法规之外,部委党内法规、地方党内法规当中的适当内容是否也可成为法典汲取规范的来源?

(一)法典编纂可兼及党内法规的规范渊源与非规范渊源

党内法规渊源是指,在中国共产党依规治党实践中可以作为规范依据的权威来源,依据不同渊源形式的规范化程度,其可分为规范渊源与非规范渊源,前者指在形式上具有较高规范化程度的渊源类型,后者指虽不以严谨的法规则形式表现,但在党的历史和全面从严治党制度实践中产生实际作用、应当作为依规治党依据的渊源类型。(18)段磊:《党内法规渊源论》,《四川师范大学学报》(社会科学版)2020年第4期。之所以要探讨法典内容与党内法规渊源之间的关系,是因为起到党内法规作用的规范的出现时间,远早于党内法规这一概念的确立,更早于党内法规形式要求的形成。因此,漫长的党内法规与党的文件,尤其是规范性文件的分化过程,导致很多重要制度并不体现在完全符合形式要求的党内法规当中。中国共产党早期以文件形式作为党的主要治理方式,形成了以“纲领”“决议”“决定”“条例”“报告”等为名的各类文件,直到1990年中共中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,党内法规的形式要求才得到正式确立。(19)孟涛:《党内法规体系的形成与完善》,《法学研究》2021年第6期。除此之外,还有不少事实上对党员和党组织起到约束作用的不成文的规则。习近平同志说过:“党的规矩总的包括什么呢?其一,党章是全党必须遵循的总章程,也是总规矩。其二,党的纪律是刚性约束,政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三,国家法律是党员、干部必须遵守的规矩,法律是党领导人民制定的,全党必须模范执行。其四,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”(20)中共中央文献研究室:《十八大以来重要文献选编》(中),中央文献出版社,2016年,第347页。正是基于这一认识,《中国共产党党内法规体系》才在历史叙述中,以“党内法规制度”和“党内法规”这两个略有差别而又相互联系的概念来描述不同时期的代表性规范。(21)在《中国共产党党内法规体系》第一部分“党内法规体系的发展历程”中,自建党伊始至党的十三届四中全会期间,均使用“党内法规制度”来描述其所列举的代表性规范,而党的十三届四中全会之后,则一律使用“党内法规”,其中,以“党内法规制度”描述的不少规范,实际上不符合党内法规的形式要求,大多属于党的政策文件和规范性文件。事实上,《规划纲要》也正是考虑到这一点,才提出“探索党的组织法规制度法典化”,而非“党的组织法规法典化”。因为党的组织法规制度不仅包括有关党的组织方面的党内法规,也包含与之相关联的规范性文件和其他规范类型。因此,法典内容在横向上应当考虑吸收各种党内法规渊源中的适当内容。

一方面,在法典化过程中,应重点考虑将部分党的规范性文件中的适当内容加以吸收、整合。在各种党内法规的规范渊源中,规范性文件是除单行党内法规之外最需要关注的一种形式,根据具体内容的不同,规范性文件又可分为部署性与立规性两种。其中,部署性规范性文件在内容上侧重于发布政策和提出要求,这些政策和要求往往不是直接适用于党组织和党员,而是需要党内法规等进一步贯彻落实的。但是,不能简单认为发挥贯彻落实作用的党内法规等出台后,部署性规范性文件就失去意义,因为这些政策和要求通常不是一步到位或同步落实的,需要经历一个实施过程,在这个实施过程中,部署性规范性文件从顶层设计的角度指引着具体工作的推进。从这个意义上说,倘若起到贯彻落实作用的党内法规等被法典所吸收,那么部署性规范性文件的基本精神也可以考虑纳入法典化范围。因为此类规范性文件对于未来编纂的党内法规法典具有重要的指导意义,不少内容甚至应成为党内法规法典编纂不可或缺的原则性内容。以前述最具法典化基础条件的党的组织法规制度为例,《规划纲要》是中共中央印发的部署性规范性文件,其要求修订《地方委员会工作条例》《工作机关条例》等来完善党的组织体系建设制度。这些党内法规是党的组织法规法典的重要内容来源,但只有同时关注到《规划纲要》提出的完善党的组织体系建设制度这一整体要求,甚至是全面贯彻新时代党的组织路线这一更高层次的目标,才能妥善安排这些党内法规在法典中的位置,才能更好地理解、整合这些党内法规。与部署性规范性文件不同,立规性规范性文件在内容上侧重于针对党的领导和党的建设活动提出具有直接约束力的规定,制定这种规范性文件,通常是因为实践中制度需求迫切但制定党内法规条件还不成熟,故选择先制定规范性文件积累经验,条件成熟后再将相关制度安排上升为党内法规。(22)中共中央办公厅法规局:《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》,法律出版社,2020年,第17页。如果说部署性规范性文件与党内法规之间是分解关系,那么立规性规范性文件与党内法规之间就是吸收关系,前者中党内法规将政策和要求步步分解落实,后者中党内法规则吸收先行先试的有益经验。如果说部署性规范性文件因其全局思维被法典所需要,且立规性规范性文件中的精华部分已经被相关党内法规所吸收,那么在法典编纂过程中,即可只考虑整合相关党内法规,而不用再考察立规性规范性文件的有关规定。仍以党的组织法规制度为例,中共中央办公厅于2018年7月发布的《关于党的基层组织任期的意见》规定,村和社区党的委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期为5年。这一规定已被之后制定的一些党内法规所吸收,如中共中央于2018年11月发布的《支部工作条例》第21条第1款规定,村、社区党支部委员会每届任期5年,中共中央于2018年12月发布的《农村基层组织工作条例》第5条第2款也规定,村党的委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期5年。因此,当党的组织法规制度法典已整合《支部工作条例》《农村基层组织工作条例》等党内法规时,就可以不再吸收《关于党的基层组织任期的意见》的有关规定。

另一方面,在法典化过程中,亦可考虑纳入党的优良传统、工作惯例等非规范渊源中的适当内容。我们党是一个拥有百年发展历程的大党,诸多党的优良传统、工作惯例等是对中国共产党百年奋斗历史经验的总结、传承和发展,其历经实践检验且被证明是正确的,为在新时代进一步发扬这些经时间淬炼后的宝贵理论财富,制度化程度最高的党内法规势必要尊重并承载党的优良传统和工作惯例。可以说,党的优良传统和工作惯例等是党内法规具体规范的支撑,而党内法规具体规范也保证了党的优良传统和工作惯例的实施。但是这并不意味着在编纂法典时党内法规具体规范能完全代替党的优良传统、工作惯例等非规范渊源。因为这两者之间相互依赖的关系只体现出两者的共性,但我们同样不宜忽视二者各自的个性。与党内法规具体规范不同,不少党的优良传统和工作惯例并非只针对某项具体工作,而是具有价值指引的功能,这种功能使其更加适合以原则性条款的形式写入法典的总则部分。仍以党的组织法规制度为例,在党的领导同志撰写的权威文件中,就总结过诸多经实践检验、行之有效的组织方面的优良传统和工作惯例。如1948年9月,毛泽东同志在为中共中央起草的《关于健全党委制》中就提出“必须建立健全的党委会议制度”(23)《毛泽东选集》第4卷,人民出版社,2006年,第1340页。、“集体领导和个人负责,二者不可偏废”(24)《毛泽东选集》第4卷,第1341页。,从而确立了会议决策制度以及集体领导制度等工作惯例。此后,毛泽东同志又于1949年在党的七届二中全会上发表《党委会的工作方法》,强调“要把问题摆到桌面上来”(25)《毛泽东选集》第4卷,第1440页。、“党委各委员之间要把彼此知道的情况互相通知、互相交流”(26)《毛泽东选集》第4卷,第1441页。等加强党委领导班子建设的方法。在编纂党的组织法规制度法典时,可将这些党的优良传统和工作惯例等以原则性条款的方式确立下来,从而为具体规范提供“基础或本源”(27)张文显:《法理学》,高等教育出版社,2018年,第120页。,使法典真正成为具有统一价值的整体。

党内法规的法典化,应被视为一个整合规范同一类对象的多种党内法规渊源的机遇。法典不但要反映客观的社会经济生活,还要为自身的未来发展预留空间,这就要求编纂法典要兼及党内法规的各类渊源类型。只有综合党内法规的规范渊源与非规范渊源,才能更好地以历史的、全局的、发展的视角解读规范和设计法典,实现党内法规法典应有的制度功能。

(二)法典化可适当吸收部委党内法规与地方党内法规中的部分内容

厘清党内法规渊源与党内法规法典化之间的关系,应把握不同渊源对于法典化的价值,做到集合规范的“横向到边”。在此基础上,还可探索集合规范的“纵向到底”,即法典编纂不仅可以整合中央党内法规,还可考虑整合必要的部委党内法规,甚至是地方党内法规中的适当规范。

一方面,党内法规法典化可适度吸收成熟稳定的部委党内法规中必要的内容。部委党内法规上承中央、下启地方,通常是面向全党对中央党内法规进行细化。具体来说,以下三种类型的部委党内法规都可纳入法典化范围。一是实际承担了中央党内法规应当承担的职能的部委党内法规。在2019年《制定条例》修订前,党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关等党组织之间的党内法规制定权限并无明确规定,直到《制定条例》修订之后,党内法规制定权在不同主体之间的配置才得以进一步明确。因此,实践中一些在2019年之前制定的部委党内法规实际上承担了修订后的《制定条例》规定的中央党内法规的职能,这部分党内法规应被纳入法典化范围。如中共中央组织部于1985年2月印发的《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》是现行有效的部委党内法规,其中,关于党的地方各级代表大会代表的产生等问题的规定,应当属于《制定条例》第9条第1款第(二)项规定的中央党内法规制定权限范畴。对于这种因历史原因承担了中央党内法规职能的部委党内法规,其内容应当被吸收进法典。二是程序性、实施性部委党内法规中的部分内容。如果部委党内法规当中有一些具体的程序性、实施性规定,在法典化过程中,这些规定当中的一些相对稳定的部分同样可以成为法典的内容。如此,便可避免党内法规法典陷入原则性过强、实施性不足的境地。如中央和国家机关工作委员会2019年印发的《中央和国家机关党小组工作规则(试行)》中关于党小组设置和党小组组长、党小组的职责任务、组织生活等的规定,分别对应《支部工作条例》第13条第1款至第3款的内容,即是《支部工作条例》中对党小组的一般规定在中央和国家机关中的具体展开,这些规定即可成为未来法典编纂时汲取的规范来源。具有类似功能的党内法规并不罕见。如中央和国家机关工作委员会制定的《中央和国家机关严格党的组织生活制度的若干规定(试行)》涉及对《支部工作条例》第五章“组织生活”等的细化,中共中央组织部制定的《党委(党组)书记抓基层党建工作述职评议考核办法(试行)》涉及对《地方委员会工作条例》第13条第1款和《党组工作条例》第18条第3款等的细化。可见,诸多中央党内法规的规定在落实上有赖于部委党内法规,整合部委党内法规能使党的组织法规法典更具实施性。三是先行先试后被证明具有良好效果的部委党内法规。《制定条例》第12条第1款规定,就应当制定中央党内法规的有关事项,部委可以根据党中央授权先行制定党内法规,待条件成熟时再制定中央党内法规。如中央纪律检查委员会于2017年1月制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,经过近两年的探索,党中央决定将其上升为中央党内法规,于2018年12月以“中办发”文件形式发布《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。因此,在编纂法典时,亦应关注已经具备条件但尚未被上升为中央党内法规的部委党内法规。

另一方面,党内法规法典化原则上可以不吸收地方党内法规,但对于先行先试后发现具有普遍适用性内容的地方党内法规,在法典化过程中可加以考虑。与部委党内法规不同,地方党内法规“着重规范‘块’上重要问题”,位于党内法规制度体系“金字塔”的最底端,必须以中央党内法规为制定依据,且不得与部委党内法规相抵触。(28)宋功德:《党规之治:党内法规一般原理》,第661页。由此可见,地方党内法规的规范内容大多不具有一般性、普遍性意义,其效力层次较低、适用范围仅限于本地方,因此,对于法典编纂来说,地方党内法规的整合意义有限。《制定条例》第12条第1款也规定了地方党内法规的先行先试功能,故对于地方党内法规中一些先行先试的好经验好做法,也可上升为中央党内法规。在党内法规法典编纂过程中,对这部分内容也可加以考虑。

在党内法规的法典编纂活动中,应当秉持全面整合高位引领的中央党内法规、广泛吸收位列中端的部委党内法规、适度采纳位列低端的地方党内法规的基本理念。将党内法规单行文本分为不同层级,目的在于构建上下贯通的党内法规体系,法典化把党内法规单行文本整合在一起,理应考虑如何将外在的层级体系内化于法典之中。通过法典化,将部分部委党内法规和地方党内法规的适当内容吸收纳入的过程,实际上是中央党内法规完善其自身体系架构需求的体现。

四、结论

随着《规划纲要》的公布,党内法规法典化的探索已经具备了从理论探讨转为制度实践的可能。在此背景下,对事关党内法规法典化的重要理论问题展开讨论极具必要性。针对开篇提出的“法典编纂的逻辑基础”“法典化的程度”“法典编纂的规范来源”等三个理论问题,本文的研究结论如下:(1)在谋求党内法规法典化的过程中,不能简单地将党内法规的“1+4”板块视为党内法规部门或直接以“1+4”板块作为法典化的前提,应当在逻辑上回归部门法的划分思维,将调整对象属于同一部门的单行党内法规作为党内法规法典编纂的基础。(2)党内法规的法典化应适度而为,将全部党内法规编纂为一部综合性的“党内法规法典”的观点不可取也不可能,而在现有的党内法规部门中,只有党的组织法规制度当中调整党的组织体系建设的党内法规适合展开法典编纂活动。(3)党内法规法典的编纂不仅应当以现有的单行中央党内法规为其规范来源,还应适度涵盖与法典调整范围相关的党的规范性文件等其他党内法规渊源,适度吸收部委党内法规的规范内容,亦可将一些地方党内法规中合适的先行先试经验纳入法典当中。