网络餐饮食品安全监管问题及对策研究

李敏 商春锋 宋纯艳

关键词：网络餐饮，食品安全，监管，对策

0 引言

近年来，网络餐饮服务在“互联网+”政策的大力支持下迅速崛起，给人们带来极大的便利，也为传统餐饮业平添了新活力。调查数据显示，2021年我国网络餐饮收入为6535.7亿，占全国餐饮业总收入的14.2%，2022年持续增长，日益成为餐饮行业的重要组成部分[1]。但随着各大平台快速扩张，网络餐饮行业暴露出了诸多问题，食品安全也逐渐成为消费者关注的重点[2]。

1 我国网络餐饮食品安全监管现状

我国餐饮行业历经多年的发展，综合水平逐年提升，已经进入投资主体多元化、经营业态多样化、经营模式连锁化和行业发展产业化的新阶段。随着国家政策的进一步利好，互联网餐饮行业紧密结合上下游资源，充分掌握消费者的需求变化，逐渐成为餐饮服务的主要形式之一[3]。

目前，我国90%以上的网络餐饮经营单位依托美团、饿了么两大平台进行订餐服务，截至2020年，两大平台入驻商家已高达40万家[4]。与传统餐饮业不同，网络餐饮有着更大的虚拟性和隐蔽性，食品供应链更长，供应环节更多，给食品安全监管带来更大的挑战[5]。

现阶段，我国网络食品安全监管进入起步阶段，监管方式正日趋制度化和规范化。为了保障网络餐饮食品安全，我国先后出台了多项食品安全相关的法律法规，旨在进一步约束餐饮平台和入网商家的违法行为。然而，在实际过程中，监管方式传统、单一、基层监管力量薄弱，监管力度难以满足现在高速发展的网络餐饮市场，导致部分法律法规无法得到落实，违规违法现象仍层出不穷。

2 济宁市网络餐饮食品安全监管现状

2.1 济宁市网络餐饮食品安全监管概况

截至2023年11月，济宁市入网餐饮商户10，762家，其中网络小餐饮服务单位占网络餐饮店铺超70%，它们多集中在背街小巷、位置偏僻、基础设施简单、资金投入少、人员变更频繁，普遍存在环境卫生脏乱差、从业人员操作不规范等特点，食品安全隐患突出，给食品安全监管带来很大挑战。为了提升网络餐饮领域食品安全管理水平，完善管控流程，济宁市市场监管部门制定了《开展餐饮质量安全提升行动实施方案》《餐饮服务食品安全监督管理工作要点》《关于全面实施网络订餐“食安封签”的通知》等一系列文件，通过开展餐饮外卖检查行动、约谈网络订餐平台责任人员、网络订餐“净网”行动等多项举措，进一步加强对网络餐饮平台的有力监管。目前，济宁市针对网络餐饮的监管工作仍处于尝试阶段，前期的监管工作既取得了一定的成效，也暴露出了一些弊端。

2.2 济宁市网络餐饮食品安全监管中存在的问题及原因

2.2.1 信息不对称

在网络餐饮服务中，存在严重的信息不对称现象[6]。一方面，由于网络本身的虚拟性特点，消费者处于劣势地位，很难直观地了解网络餐饮提供者的真实信息和餐饮质量，只能通过商家提供的信息或图片进行选择。为了吸引消费者的注意，不少商家会在第三方平台上提供与实际情况完全不符的精美图片，误导消费者的选择。另一方面，餐饮服务提供者资质没有严格标准，餐饮平台为了自身利益，往往对入驻商家的信息审核不到位，导致监管部门掌握的信息与真实情况不对称，很大程度上阻碍了监管工作的推进。

2.2.2 法律法规体系不健全

与传统餐饮业不同，网络餐饮行业主体众多，关系错综复杂，食品供应链更长，与之相对应的政策法规还不能完全跟进和匹配。虽然我国已出台了多项食品安全相关的法律法规，但针对网络餐饮的条文比较少，一些条款细节还不是非常完善，在具体执行上也面临一定困难。目前济宁市还没有设立地方性的网络餐饮规章制度，仅制定了《开展餐饮质量安全提升行动实施方案》《餐饮服务食品安全监督管理工作要点》等一系列文件，约束力不强，监管人员对第三方平台和餐饮提供者进行法律约束时仍存在很大困难。

2.2.3 食品安全主体责任落实不到位

作为网络餐饮行业的重要主体，第三方平台不仅要接受监管，更是入网餐饮食品和餐饮经营者的重要监管者。但目前各大平台为了抢夺市场，加大规模的扩张，而忽略了对平台的管理。经过调查发现，入网餐饮经营者无照经营、证照不统一、证照到期未及时变更、信息不完整等问题依然突出。除此之外，由于网络订餐量大，外卖骑手招募门槛低，人员素质参差不齐，往往未经培训直接上岗，因此在配送过程中餐饮食品的质量安全也难以得到保障。上述诸多问题均反映出第三方平台和入网餐饮经营者未能认真履行食品安全主体责任，在一定程度上加剧了食品安全问题的发生和监管部门监管压力。

2.2.4 监管主体力量薄弱

本文对济宁市各县市區食品安全监管部门进行了调研，发现自2019年机构改革和职能整合后，普遍存在工作量大、人手不足的问题，下面以XX区为例进行分析。目前，XX区市场监管局共有206人，其中餐饮科和网监科各2人，而截至2023年11月底，XX区入网餐饮单位共有1836户，与监管人员的比例高达459：1，不难看出，有限的工作人员难以应对巨大的监管工作量。基层监管所一般5-7人，但总体年龄偏大，对电子设备了解比较少，难以适应复杂的网络环境，且没有专职负责网络餐饮食品人员。

2.2.5 信息化监管手段匮乏

面对网络餐饮这种新兴业态，隐蔽性强、流动性大，传统的监管模式已经不能满足当前的监管任务。目前大部分地区受到技术和资金的限制，无法配备高端监控设备，建立完整统一的信息库，监管部门与餐饮提供平台各自为战，彼此之间的数据仍未实时互通，对于平台内入网餐饮单位经营状况和经营数量瞬息万变的现状，这种监管模式和效率远远跟不上，势必导致监管工作时效性大幅度降低，从而造成食品安全问题追溯缓慢。

3 济宁市网络餐饮食品安全监管对策

3.1 完善网络餐饮标准体系建设

济宁市网络餐饮食品安全监管处在起步阶段，想要更好地规范网络食品市场秩序，不能仅仅依靠行业的自律，还要建立完善的法律法规体系、明确各主体的法律责任，确保各项监管工作有法可依。首先要保证法律法规得到全面落实，不仅要对第三方平台和入网经营者进行有效约束，还要提高违法成本，使法律强制性在监管过程中得到充分发挥。其次要根据当地网络餐饮发展情况，制定符合济宁市市情的地方性法规和行业标准，从而为实际监管工作的开展提供更强有力的保障。

3.2 落实食品安全主体责任

作为食品安全责任主体，第三方平台对网络餐饮食品安全承担着更大的责任和义务[7]。首先要严格审核入网餐饮单位的信息和资质，并对其进行公示。其次，要主动向市场监管部门报备入网商户数据，建立第三方平台与政府的信息共享机制，让监管部门实时掌握辖区网络餐饮经营户的经营情况，及时发现可能存在的食品安全风险。然后要完善入网餐饮经营者的信用评价机制，将消费者的消费后评价，投诉、举报失信经营行为等纳入信用评价机制。

3.3 加大网络餐饮食品抽检力度

当前的食品安全检验监督抽检更侧重于线下食品，网络餐饮食品的抽检力度还有待加强。首先，将网络食品列入抽检计划，定期进行监督抽检，针对网红餐饮、消费投诉率高和消费群体多的餐饮食品，应重点进行抽检。其次，监管部门应配备专门的快检设备，监管人员随时随地都可以进行抽检，做到动态监管和实时监管。最后，构建以官方检测机构为主、第三方检测机构为辅的检测体系，加强机构间的合作与信息互通，弥补监管部门检测过程存在的短板，使网络食品的安全检测能力得到全面升级。

3.4 提升监管人员监管水平

监管工作到最后还是人在监管，因此监管人员的专业化能力水平直接决定了监管效率的高低。当前网络食品安全监管力量薄弱，专业化水平欠缺，难以应对庞大的网络餐饮市场，因此迫切需要打造一支专业水平过硬的监管队伍。不仅要调整监管人员结构，按需扩充网络餐饮食品监管力量，实现监管队伍“老中青”合理配备。还要注重对监管人员的专业培训，一方面，可以通过监管实例与法律法规相结合的方式为日常监管提供思路；另一方面，也要结合现代化网络技术，让监管人员熟练掌握电子设备，提升专业化信息水平，使监管队伍更加适应现代化、网络化的监管要求。

3.5 强化线上线下一体化监管

建立健全线上线下一体化监管机制是贯彻落实“依法管网”“以网管网”“信用管网”“协同管网”的要求[8]。目前网络餐饮发展迅速，监管难度已远超传统餐饮，需要进一步强化监管模式，抓好线上线下同步监管。一是开展网络订餐线下治理，建立完善入网餐饮服务提供者台账，开展线下检查，加大对各平台销量排名靠前的网红店铺的检查力度。二是提升在线监测能力，支持、促进线下监管向线上延伸。积极融合互联网技术和市场监管业务，根据监测结果，科学合理安排大数据监测活动，及时反馈监测过程中发现的问题，达到“线上数据赋能线下高效执法”的监管目标。

3.6 健全网络餐饮食品安全智慧监管体系

面对错综复杂的网络餐饮，采用智慧手段提高监管信息的互联互通、监管数据的深度挖掘、监管效能的有效提高是时代趋势[9]。目前，济宁市市场监管局正大力推进食品安全智慧监管，“互联网+明厨亮灶”“山东食链”可追溯系统等平台的使用率和覆盖率逐步提升，但距离全方位、全覆盖监管还有一定差距。因此，要进一步提升网络餐饮食品安全智慧监管能力和水平，积极探索大数据、区块链、人工智能等新技术在互联网平台监管执法中的应用，大力推行“阳光厨房”和“食安封签”。要加快形成全区域网络餐饮监管体系，重点增强穿透监管能力，实现统一指挥、统一调度、快速响应、及时处置，提升监管的精准性、及时性和有效性。

3.7 构建网络餐饮社会共治

网络餐饮服务行业不同于传统的线下餐饮模式，参与主体更多，关系更为错综复杂，如果仅仅依靠政府部门的监管力量，很难实现监管全覆盖和监管高效率[10]。因此，网络餐饮服务行业应该在充分发挥政府主导作用的前提下，鼓励消费者积极参与监管，提升消费者的维权意识，勇敢打击网络餐饮行业中的违法行为。同时还要最大限度地发挥新闻媒体作用，强化舆论监督，提升信息公开水平，引导餐饮主体的自我约束。着力打造部门监管、社会监督、媒体宣传、示范引领的社会共治格局，打破信息壁垒，实现力量互动、成果共享，保障人们的消费安全，促进行业健康有序发展，维护社会稳定。

4 结语

网络餐饮是社会进步和经济发展的必然趋势，也是当前餐饮市场的重要组成部分。针对济宁市网络餐饮食品安全监管存在的问题，首先要立足市情，完善网络餐饮标准体系建设，使监管工作做到有法可依；其次要落实网络餐饮食品安全主体责任推动平台规范健康发展；然后监管部门要强化監管力量，推行线上线下一体化智慧监管模式，实现精准监管；最后，要动员社会各主体参与到网络餐饮食品安全监管中来，形成监管合力，共同维护餐饮行业健康发展。