乡村振兴战略背景下驻村第一书记的角色转换与职能优化

2024-04-30周忠丽

学习论坛 2024年1期

［摘要］驻村第一书记制度是中国共产党农村工作在新世纪的重要制度创新，也是中国特色社会主义制度的重要组成部分，在推进精准扶贫、全面建成小康社会过程中发挥了显著的作用。不过，需引起重视的是，在继脱贫攻坚之后的乡村振兴战略中，驻村第一书记制度存在的隐性不足，可能会被放大，从而抑制制度目标的实现。在全面推进乡村振兴的过程中，需要用好驻村第一書记制度，更需要从制度上进行调整，引导驻村第一书记走实走深群众路线，助推农村基层组织有序运转，推进强村富民，提升乡村治理水平。通过角色重构与职能优化，将驻村第一书记的工作重心从为村庄争取外部资源转移到引领乡村组织振兴、激活村庄可持续发展的内生动力上来，最大限度发挥驻村第一书记制度优势。

［关键词］驻村第一书记；乡村振兴；村党组织；职能优化

［中图分类号］D267.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608（2024）01-0034-07

一、问题的提出

党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村……扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”［1］，“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴”［2］。党中央从中华民族伟大复兴的战略全局出发来实施乡村振兴战略，成为实现第二个百年奋斗目标的关键环节与坚实基础。基层党组织是实施乡村振兴战略的主心骨，是推进乡村振兴战略走好“最后一公里”的关键，起到重要的保障作用。为此，习近平强调：“在接续推进乡村振兴中，要继续选派驻村第一书记，加强基层党组织建设，提高基层党组织的政治素质和战斗力。”［3］

干部驻村是中国共产党长期以来形成的一种行之有效的农村治理方式，其主要任务是推动党的方针政策在农村地区贯彻落实，它几乎贯穿了党领导农村工作的整个历程，因此，其成为社会科学研究领域的一个经典议题，被视为“政党下乡”的重要实践形式［4］。有研究认为，驻村干部作为“具身的国家”（the embodied state）［5］，延伸了“国家的触角”（the reach of the state）［6］，使国家在乡村社会场域中更为能动。这种工作方式通常被认为可以快速而有效地实现国家意志，及时回应农民急难愁盼的问题，推动农村经济协调发展，维护农村社会稳定。新时代，随着精准扶贫工作的开展，以及乡村振兴战略的实施，有关驻村干部的研究主要围绕驻村第一书记展开，形成了诸多研究成果。

基于宏观制度视角的相关研究指出，驻村第一书记制度的实施并上升为国家制度层面，实际上是国家—社会关系变迁在基层社会的反映。驻村干部与村“两委”分别代表了“国家”与“农村社会”两种不同轨道上的力量和资源［7］。同时，致力于描述驻村第一书记制度的实施现状，探讨制度运行的逻辑及特征［8］，视驻村第一书记制度为一种富于弹性的制度设计，具有灵活性、自主性与能动性的特征，能够在复杂多变的乡村治理中有效调节科层制统一性与基层治理多元性的内在张力，其实质是为薄弱村庄注入领导力［9］，使得下乡资源的配置由过去的“大水漫灌”转向“精准滴灌”［10］。微观行动视角研究聚焦于村庄内部，通过对村治场域中第一书记与村“两委”互动的个案研究，分析驻村第一书记制度的效度。其中，一种观点持肯定态度，认为作为国家制度与基层实践的连接点，驻村第一书记能够有效贯通国家与社会，融合国家、基层组织和农民三者的利益诉求，成为整合农村基层社会的“节点”［11］。另一种观点进行了反思，认为驻村第一书记在扮演国家与社会链接者的角色上，未能取得预期的成功。由于缺乏地方性知识与乡土权威支持，驻村第一书记往往难以深入村庄，只能悬浮在村庄之上。比如，驻村工作的开展，受到权责不匹配与乡村关系闭合的双重限制，容易招致乡镇干部和村干部的“共谋”［12］；驻村第一书记引发了乡村关系的解构，导致组织间关系更加复杂、资源分配不均更加剧烈，以及治理成本增加等负面影响［13］。

整体观之，基于宏观制度视角的相关研究，更多地从制度、结构、政策与文化层面分析驻村第一书记制度实施的宏观环境，提出通过优化制度设计，建强村级党组织，改善基层治理；基于微观行动视角的相关研究，重视进入村庄现场，通过个案研究，细致描绘第一书记在驻村中的成效、遭遇及困境。这两种研究视角均取得了丰硕的研究成果。不过，上述研究多是基于脱贫攻坚与精准扶贫的背景，当前，农村工作的重心已转移到全面推进乡村振兴上，因此，需要在新的视野下，以新的视角来研究第一书记驻村。在乡村振兴战略背景下，驻村第一书记面临着什么样的新任务和新职能？驻村第一书记制度有哪些优势，在运行中存在怎样的不足，这些优势和不足对乡村振兴意味着什么？我们应该如何最大限度地发挥驻村第一书记制度的优势，使其更好地契合乡村振兴战略，实现农业农村现代化？本文尝试从中国农村基层治理逻辑转换的长时段框架中，分析驻村第一书记的角色转换与职能优化，进而探讨驻村第一书记助推乡村振兴的可能性路径。

二、从乡村振兴战略看驻村第一书记的新职能

21世纪初，随着城镇工商业成为财税的主要来源，党中央对“三农”工作提出“多予、少取、放活”的指导方针。2006年，“中央一号”文件提出推进社会主义新农村建设，不仅规定在全国范围内取消农业税，而且对农业进行补贴［14］。毋庸置疑，税费改革消除了农民负担，缓和了国家与农民的关系，但也带来了农村基层社会治理的新难题：乡镇财政变得越来越“空壳化”［15］，基层政权从过去的汲取型变为悬浮型，与农民的关系日益疏远；农村基层党组织凝聚力一度呈现弱化、淡化、虚化与边缘化态势［16］。

城乡资源配置方式的变化，不仅颠倒了国家与农民的资源输送关系，而且使基层社会治理形态和治理手段都发生了历史性变革，再分配能力取代汲取能力，成为农村基层党组织建设与乡村治理能力现代化的重心。为顺应农村经济社会发展新趋势，部分省份开始探索新的农村基层社会治理方式。2001年，安徽省以制度形式向农村派驻第一书记，取得了显著成效，随后不少地方政府开始向农村派驻第一书记，尝试破解新的农村治理难题。2015年，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室和国务院扶贫开发领导小组办公室又在各地探索和积累的基础上，将驻村第一书记制度提升为全国性农村基层治理手段。《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》规定，对党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村要全覆盖，通过选派驻村第一书记建强农村基层党组织和推动精准扶贫。

事实证明，驻村第一书记在农村基层治理中发挥了至关重要的协调作用，助力国家圆满完成了脱贫攻坚。不过，脱贫只是第一步。习近平指出，“脱贫是迈向幸福生活的重要一步，我们要继续抓好乡村振兴”［17］，进而“解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕”［18］。为了更好完成这一新的历史重任，中央决定继续“选派一批优秀干部到乡村振兴一线岗位，把乡村振兴作为培养锻炼干部的广阔舞台”。2021年5月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，要求“对脱贫村、易地扶贫搬迁安置村（社区），继续选派第一书记和工作队”，对“党组织软弱涣散村，按照常态化、长效化整顿建设要求，继续全覆盖选派第一书记”。

从以上驻村第一书记制度的变迁可知，乡村振兴战略背景下驻村第一书记的角色与功能，正面临着某种程度的调整或重塑。驻村第一书记制度最初是针对乡镇财政空壳化、村级基层党组织软弱涣散而提出的，目的是向财政恶化的乡镇提供资源支持，强化基层党组织凝聚力，改善基层组织与农民群众的关系。2015年到2020年期间，随着国家矢志打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会，驻村第一书记被赋予了精准扶贫的历史重任，成为国家脱贫攻坚的主力军。也正是在这个时期，驻村第一书记制度在全国范围内推广，实现了最大程度的村庄覆盖，标志着驻村第一书记制度上升为一项正式的国家制度安排。在打贏脱贫攻坚战和全面建成小康社会后，党和政府农村工作的重心转移到全面实施乡村振兴战略上来。乡村振兴战略的实施，赋予了驻村第一书记新的角色和职能，其首要任务不再是精准扶贫，而是发挥自身制度优势，整合资源，促成乡村振兴的合力。新形势和新任务的出现，意味着驻村第一书记必须对自己的工作重心做出相应调整，从此前短期性的物质资源下乡，转移到长期性的建强村级党组织、培育农村产业、提升治理水平和公共服务供给上。简言之，就是帮助村庄打造自我造血能力，形成可持续发展的内驱力，为各地区、各民族、各阶层共同富裕奠定坚实基础。

三、驻村第一书记制度的优势与不足

（一）驻村第一书记制度的优势

资源流向塑造乡村治理的基本结构。目前，国家资源下乡分为两类。第一类是到户到人的财政资金，如种粮补贴、新农合新农保财政补贴等。这类资金具有普惠性，也不涉及“再分配”，是一个单纯的政策执行问题。第二类资金用于乡村公共品供给，如基础设施建设，人居环境改善等。这类资金多以“项目制”的方式下乡进村。但项目不具有普惠性，须以竞争性方式获得，在常规的科层制运作中，习惯按部就班、层层落实，缺乏灵活推进的内驱力，力量薄弱的村庄问题尤甚，难以获得这类竞争性的项目支持。驻村第一书记制度的优势在于，其内含的多线政治动员、跨部门互动与人格化交往特征，恰好弥补了常规科层制的内在缺陷［19］。作为一种偏重国家和政府主导、“外力”注入型的制度安排，驻村第一书记制度破除了科层制按部就班、逐级落实的藩篱和羁绊，进行跨层级、跨部门和跨领域的资源整合，有效实现了体制内外各类资源的优化配置。

一是资源动员机制从“单向动员”到“多向联动”。中国幅员辽阔、人口众多，需要分工明确、层级分明的专业性官僚科层体系来进行日常管理。科层制动员在衔接方式上采用自上而下的单一化衔接方式，是一种“单向动员”。第一书记驻村本质上是基于问题导向和目标管理的政治动员。一方面，在广度上，驻村干部“这根针”可以牵住各职能部门“千条线”，从而为乡村振兴服务；另一方面，在深度上，资源能够通过驻村干部这个通道，更直接、更高效地抵达基层。这在某种程度上对原有的科层制动员体制进行了改革。

二是资源组织机制从“机械”到“弹性”。科层制组织结构存在纵向的层级划分和横向的部门划分，由此导致乡村振兴牵涉的各项事务，在不同层级的多个职能部门中得到分类，在某种程度上形成了条块分割。驻村第一书记能借助派出单位的权威、资源与个人能力，打破条块分割导致的“机械组合”，将外来的项目与资源，与村庄的实际需求“无缝对接”起来，推动资源的跨层级、跨部门流动。

三是资源配置机制从粗放到精准。回应性不强是传统科层制的短板。随着乡村振兴战略的大力实施与治理重心下移，大量资源下沉到农村基层。在此过程中，何类资源在何时以何种方式下乡，更多的是依据技术官僚的判断，由此导致进入乡村社会的公共产品与实际需求往往存在偏差。驻村第一书记的制度设计，较好地解决了供给偏离需求的问题。驻村第一书记制度以问题和结果为导向，从派出单位的帮扶内容到第一书记的选派，都针对特定村庄治理难题与发展目标来确定，使资源配置机制更加精准，较大程度上矫正了大水漫灌的粗放式资源下乡，更能满足村庄与村民的实际需求。

（二）驻村第一书记制度的不足

多年来，驻村第一书记在推动农村工作发展中发挥了重要作用，成为党的群众路线在农村基层的生动体现。但是，驻村第一书记制度因其特定的运行与考核方式存在的不足，在某种程度上削弱了第一书记的功能作用，使其无法发挥应有的巨大制度能量，成为阻碍其更好地助力乡村振兴的藩篱。

首先，在强化“一切为了群众”为民服务的同时，弱化了“一切依靠群众”的组织与动员。基层治理可以分为三重境界：第一重境界是为群众服务，第二重境界是在为群众服务的过程中提高自身的服务能力，第三重境界是组织与动员群众，引领群众实现自我管理与自我服务［20］。此前，驻村第一书记在推动基层治理过程中，更多的关注点和重心均在服务群众上，忽略了依靠群众和组织动员群众，农村基层治理呈现出“权威主导下的有限参与”［21］。一方面，项目能否进村，以及以何种方式进村，很大程度上取决于驻村第一书记获取资源的能力；另一方面，作为项目受益者，大多数村民缺乏参与主体意识，认为村庄获取的下乡资源是驻村第一书记“跑”出来的，是其私人网络的个人功劳。因此，村庄的公共参与容易流于“表象化”，甚至还出现了“干部干群众看”“干部越主动，群众越被动”的尴尬局面。除此之外，还有一个需引起关注的问题是，和到户到人的各类补贴或救助资金不同，项目化的资源下乡涉及“再分配”，资金使用过程存在公共利益与个人利益的分歧。如果忽略了对村民的组织与动员，不能在村民广泛参与和协商的基础上形成资金使用方式与建设内容的一致意见，项目进村就可能导致村庄利益格局的失衡。

其次，在推动加强党支部标准化规范化建设的同时，某种程度上滋生了基层形式主义。第一书记驻村的治理机制，实质是打破科层组织常规化运作，借助科层组织成员的个人能力和资源，积极调动和快速实现国家各种资源与村庄的对接。但是，在具体运作过程中，项目考核机制事实上又强化了科层制特性，抑制了驻村第一书记的治理能力。以项目制为例，“项目进村”通常需要经历立项、申请、审核、分配、批复、实施、监管、验收、评估、审计及奖罚等复杂程序和技术系统，涉及各行为主体之间的责任、义务与权利［22］。这种可测评可考核的方式，固然可以强化刚性约束，推动自上而下的监督与考核，但是，也会让驻村第一书记陷入事本主义的窠臼。在各种奖惩制约与考核压力下，驻村第一书记往往对指标忠诚，而非对公共组织、村落共同体、村民切身利益忠诚，甚至不得不采取“仪式化表演”策略，发展“面子工程”以应付各方面的监督和考核评比，没有真正强化基层党组织与农民之间的联系。

再次，现有制度设计不利于驻村第一书记制度的长远规划，不利于乡村形成可持续发展的长效机制。根据《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，驻村第一书记要“推动健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强村党组织对村各类组织和各项工作的全面领导，形成治理合力”。但在实际运行过程中，驻村第一书记任期一般为两年，入村后先要开展基础性调查工作，了解所驻村庄基本情况，形成工作思路，然后争取所需资源。这个过程需要相当长的一段时间，真正留给规划实施的时间十分有限。同时，受考核机制驱动，驻村第一书记在制定发展规划时，通常会优先考虑见效快、看得见的工程，如改善基础设施、推广常规性项目等，而对于健全基层党组织、打造乡村治理体系、培养和引进人才、探索特色产业、推动乡村文化建设等方面的工作，关注不够。

乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化，这一目标的实现，要求乡村具备能够独立发展的领导力和组织力，在产业布局、人才队伍、治理水平、精神文明等方面，形成自我造血功能和可持续发展能力。较之脱贫攻坚，乡村振兴对驻村第一书记的角色定位与功能作用提出了全新的要求，驻村第一书记制度的隐性不足将会被放大。只有从制度上引导驻村第一书记实现角色转换与职能优化，将工作重心转移到完善乡村发展与治理的根本机制上来，才能真正助推乡村振兴战略的实施。

四、优化驻村第一书记职能助推乡村振兴

乡村振兴是一项系统工程，驻村第一书记制度是助推乡村振兴战略顺利实施的重要制度安排。从当前各地实践观之，各级党委政府不断创新第一书记驻村机制，加大对驻村工作的支持力度。但在调研中也不难发现，不少地方依然将驻村工作简单地理解为“就是带来资源与项目”，以致如果在派出单位层级低、可输出的项目资源有限的情况下，驻村第一书记开展工作就比较困难，甚至“不受基层待见”。基础设施短缺与社会公共服务供给不足是乡村建设的短板。虽然补齐短板是非常必要的，但远远不是乡村振兴的核心要义。乡村振兴的核心，是要活化乡村的经济、社会功能，激发乡村自身可持续发展的内生动力。因此，需要用好驻村第一书记制度，更需要从制度上进行调整，重构驻村第一书记的角色，转变驻村第一书记的功能，使之成为连接政党与农民，整合政府、市场和社会，融合城乡发展的关节点。具体而言，要努力做好以下几个方面的工作。

一是走深走实新时代群众路线。“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”，是《中国共产党章程》有关群众路线的表述。其中，“两个一切”是党的最根本的群众观点，“一来一去”是主要的领导途径和工作方式方法。农村工作一直是党和政府工作的重要方面。中央和地方各级党委政府制定了一系列的方针政策来加强对农村工作的领导与保障，包括不断加大资源下乡的力度。将这些方针政策与资源迅速有效地宣传和流转到农村基层一线，是贯彻落实的前提。驻村第一书记制度设立的初衷就是为了回应农村基层的诉求，保持与农民的血肉联系。驻村第一书记既可视为党向农村下派的农村工作方针政策宣传队，也可视为农村工作调查队。因此，第一书记驻村不仅是推进乡村振兴、改善农村基层治理、促进农村经济发展及培养锻炼干部的重要途径，也是党了解农村、农业、农民以及制定农村政策最直接、最权威的数据来源。与此同时，驻村第一书记还在村庄治理中起到“稳压器”的作用［23］。在现代化与城镇化进程中，传统社会结构、家庭功能与思想观念均面临深刻变革，利益与价值的分化导致村庄矛盾与纠纷呈现新的特点。驻村第一书记与村庄通常没有具体利益的纠葛，能够坚持较为客观公正的立场，且因多来自上级党和政府部门，具有一定的权威基础。在遇上大的矛盾纠纷发生时，驻村第一书记能及时向政府相关部门汇报，为问题的解决争取时间。

二是助推农村基层组织有序运转。作为一种植入农村社会的制度安排，驻村第一书记制度在日常运转中呈现双重特性。一方面，干部个体的驻村工作具有临时性和短期性，这一特性使驻村第一书记力求在有限的任期内打造“看得见、好评估”的业绩以应对考核；另一方面，村庄的常规性治理，需要注重全局性与长效性。当这种“双轨双治”的治理机制出现权力交叠时，以“运动式治理”为代表的短期治理机制，因其组织动员的高效与便利性，难免会损害村“两委”主导的常规治理机制，进而影响乡村治理的整体效能与可持续性［24］。正如斯科特所言，“每一种逻辑都与不同的行动者类型相联系——彼此从来不曾完全取代，但它们之间的矛盾与冲突，极大地削弱了场域结构的一致性、内聚性与稳定性”［25］。从长时段观之，无论乡村振兴还是乡村治理现代化，最终依靠的是不断发展与完善的常规治理机制，以及其法治化、制度化与科技化水平。因此，驻村干部应树立责任意识，明确自身与村“两委”的角色定位，协助村级组织正常开展工作，发挥好辅助和服务的“助产士”作用，推动目前业已形成的常规性村级治理机制良性运转。

三是推进强村富民。产业振兴是整个乡村振兴的基础和前提，也是強村富民的关键。如果将乡村振兴置于中国整个现代化进程当中来看，乡村问题的本质其实就是现代化问题，而制约当前乡村现代化的根本要素，如人才流失、资本匮乏、技术薄弱等，都是乡村自身无法解决的，只能依靠国家和城市。驻村第一书记推进强村富民，就是要借助国家在乡村振兴战略背景下对乡村的大力投入，吸引要素回流，通过城乡融合发展刺激乡村产业发展。城乡融合发展是资源下乡的目的，也是乡村振兴的根本出路。只有打通生产要素在城乡间的自由流动通道，推动人才、资本和技术等要素向乡村集聚，助力乡村将城市动能内化，才能真正赋能乡村。显然，来自城镇而又扎根乡村的驻村第一书记，无疑是借助城乡融合推动乡村振兴的最佳组织力量。驻村第一书记在推进强村富民的工作中，应强化城乡融合发展意识，从城乡融合角度，帮助所在乡村确定产业发展方向，并牵线搭桥将优质城市资源注入乡村，为乡村产业振兴找到可行出路。

四是提升乡村治理水平。乡村振兴离不开和谐稳定的社会环境，选派驻村第一书记，无疑彰显了乡村治理过程中的“国家在场”（statepresence）［26］。驻村第一书记作为国家推动乡村振兴的载体，是改善乡村治理的重要力量，在资源的组织与动员方面具有不可替代的作用。因此，驻村第一书记在乡村振兴中的角色与作用，远非只是“向上跑来项目”，更重要的是着眼于变革传统乡村，如何来实施项目，并以此为契机，促进村庄公共性成长，培养村民的参与意愿与能力，提升乡村治理水平。习近平指出：“要加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序。”因此，锻造现代化的村干部和新时代的新型农民，激活村庄可持续发展的内生动力成为必然。驻村第一书记作为嵌入乡村的外部力量，应强化社会治理理念，不断探索新时代村民自治的实现形式，把群众参与决策落到实处，引导民众借助议事会、恳谈会和制定村规民约等形式，全过程参与到乡村决策中来，实现让民做主、由民做主，而不是为民做主、替民做主。同时，通过孵化社会组织等方式培育村民的公共精神，提高村民自组织化水平，让乡村社会真正成长起来，激活村庄可持续发展的内生动力。

五、结语

驻村第一书记制度是中国共产党挖掘传统治理资源，探索出来的一条新型乡村治理与发展之路。这一制度不仅有效化解了工业化城镇化过程中乡村组织弱化和人才匮乏的结构性难题，而且实现了以城市资源精准扶助贫困乡村的伟大梦想，成功实现了全面建成小康社会的目标。鉴于驻村第一书记制度的优势，中央决定继续向重点乡村选派第一书记，持续促进农业农村发展。但是，在乡村振兴战略背景下，驻村第一书记工作应该注意两个关键问题。一个关键问题是，中央继续向重点乡村选派第一书记，主要目的是巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，进而推进乡村振兴战略的实施。具体地讲，就是借力驻村第一书记，推动乡村实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴五大目标。这种新的历史重任决定了驻村第一书记不能再固守以前职能，即为所驻村庄争取短期性的政策支持和物力救济，而是必须立足乡村长远和整体发展，将工作重心转移到为所在村庄建强党组织、塑造村级干部队伍、确定发展方向、提升自治水平和改善工作作风上来。简而言之，就是帮助所在村庄实现可持续的独立发展和自我发展。另一个关键问题是，地方政府必须对原来的驻村第一书记制度进行适当调整，选派更具长远和整体眼光、更具组织能力的驻村干部，以便最大限度地贯彻中央振兴乡村的新思路和新要求，同时也要调整和完善原来的考核制度，让驻村第一书记摆脱短期性考核的束缚和业绩压力的焦虑，真正有能力、有精力、有时间思考和推进乡村振兴战略。

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