欠发达地区县级公共图书馆法治建设任重道远

2024-04-30肖希明王子健

四川图书馆学报 2024年1期

肖希明王子健

摘要：文章选取了我国欠发达地区25个县级公共图书馆，围绕《中华人民共和国公共图书馆法》的具体实施情况开展深入调查。发现当前我国欠发达地区县级公共图书馆的法治化治理水平有所提升，但地方政府依法保障的情况仍然堪忧。为此提出了四个基层公共图书馆法治建设着力点，为新时代基层公共图书馆的法治化建设和高质量发展提供参考。

关键词：基层公共图书馆；法治建设；《公共图书馆法》；欠发达地区

中图分类号：G259.2 9 文献标识码：A

The Rule of Law in County-level Public Libraries in Underdeveloped Areas Has a Long Way to Go： Investigation and Analysis of Several County-level Libraries in Hubei， Chongqing， Hunan， and Guizhou

XIAO Ximing， WANG Zijian

Abstract： This paper selects 25 county-level public libraries in underdeveloped areas of China to carry out in-depth investigation on the specific implementation of the Public Library Law of the People's Republic of China. It is found that the current level of rule of law governance of county-level public libraries in underdeveloped areas in China has been improved， but the situation guaranteed by local governments according to law is still worrying. This paper puts forward four focus points for the rule of law construction of grassroots public libraries， in order to provide reference for the rule of law construction and high-quality development of grassroots public libraries in the new era.

Keywords： grassroots public library; rule of law construction; Public Library Law of the People's Republic of China; underdeveloped area

0 引言

2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称：《公共图书馆法》），并于2018年1月1日起正式施行。《公共图书馆法》作为党的十九大之后首部文化立法，一方面彰显出公共图书馆事业在中国特色社会主义新时代文化发展中的重要地位，另一方面也标志着我国公共图书馆事业的发展不再一味地借鉴西方公共图书馆事业发展模式，而是开始寻求符合自身特色与社会实际情况的发展途径。《公共图书馆法》实施5周年来，我国公共图书馆国家治理体系和治理能力现代化水平得到明显提升，公共图书馆服务体系城乡一体建设实现持续深化，“以人为中心”的公共图书馆功能转型升级初见成效，公共图书馆事业取得举世瞩目的重要成就［1］。

回顾过去的5年，《公共图书馆法》为我国公共图书馆事业的发展做出了以下四个标志性的贡献：一是形成了具有中国特色的公共图书馆法律界定，明确了政府保障公共图书馆发展的主要责任，确立了满足中国特色社会主义发展需要的公共图书馆主要功能和目标任务；二是完善了公共图书馆发展的体制机制，建立起符合我国社会发展实际情况的总分馆法律制度；三是推动了公共图书馆服务内容的突破性发展，鼓励和促进公共图书馆服务与现代科学技术相结合；四是引导了地方的公共图书馆立法工作，为地方根据自身实际情况细化公共图书馆管理制度提供了根本依据。学界也围绕着《公共图书馆法》的制定和施行展开了诸多讨论。在法律制度的理论价值层面，李国新总结了《公共图书馆法》的出台对我国公共图书馆事业发展的8大历史贡献［2］；邓杰明以制度理性、法律价值和法律实践为标准，确定《公共图书馆法》在公理性、具体执行性和司法适用性上的5大原则［3］；金胜勇等从指引、评价、教育、预测、强制作用五个方面阐释了《公共图书馆法》的法律价值［4］；米传振则对《公共图书馆法》的立法技术进行了全方位的比较分析［5］。在法律制度的实践价值层面，李玉海等以《公共图书馆法》为依据，构建出包含基础-进阶-竞争3层等级的图书馆馆员知识和能力体系［6］；金武刚从地方立法需求视角出发，分析了《公共图书馆法》实施以來我国图书馆配套制度建设取得重要进展［7］；张健和张东禹对司法场域中《公共图书馆法》的表达与实践进行了探讨［8］；时诚则以《公共图书馆法》第43条为研究对象，对数字时代读者个人信息、借阅信息与隐私信息的关系进行了分析［9］。

上述研究从不同角度对《公共图书馆法》的贡献和现存不足进行了多方面的分析，但对于《公共图书馆法》在地方实际落实情况的调查研究却有所欠缺。为了弥补当前研究领域的薄弱部分，本文选择我国公共图书馆事业发展的难点和重点之一——欠发达地区基层公共图书馆作为研究目标，从鄂、渝、湘、黔四省交界地区的县级图书馆中取调查样本，深入实地调研《公共图书馆法》在欠发达地区县级图书馆的落实情况和实施现状，希望能为促进欠发达地区公共图书馆事业的发展贡献提供一点参考。

1 调研发现

1.1 调查概况

鄂、渝、湘、黔四省交界区域山川河流密布、地形复杂、交通不便，是国家确定的欠发达县市较为密集的区域之一。域内县级行政区域经济、政治、文化发展环境具有高度相似性，这些县的人口数量、地区生产总值、人均可支配收入等社会经济指标均处在中国县级行政单位的中间段位［10］，是调研中国县级社会发展现状、开展社会科学调研的良好样本。本文选择该地区的25个县级公共图书馆作为调研样本［本次调研的25个县具体为：湖北省长阳土家族自治县、五峰土家族自治县、秭归县、当阳市、宜都市、枝江市、利川市、随县；湖南省冷水江市、洞口县、邵阳县、麻阳苗族自治县；重庆市城口县、丰都县、巫山县、巫溪县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县、彭水苗族土家族自治县；贵州仁怀市、金沙县、习水县、镇远县、松桃苗族自治县、三都水族自治县。］，以图书馆馆长为访谈对象，通过半结构化访谈与实地观察的方式，对县级公共图书馆的法治建设情况进行全方位的调研。

为了尽可能地获取最真实的访谈资料，笔者并未选择预约的方式与受访者见面，而是直接抵达现场后出示学校开具的介绍信表明身份，与县图书馆的工作人员见面后随即开始交流。本次访谈共采访到19位馆长、6位副馆长，采用一对一深度访谈的方式，与每位受访者的交流时间约为1.5 小时，给受访者留有相对充分的思考和表达余地，最大限度地避免受访者过于局促而影响到访谈质量。访谈问题以《公共图书馆法》为基础，围绕着政府依法保障情况与本馆依法治理情况两大部分展开，共选取了14条法律条款，询问和观察这些条款在县级公共图书馆中的落实情况。具体的受访者编号见表1：

1.2 政府依法保障情况

针对该部分情况，本文共选取了7条《公共图书馆法》中明确作出要求的条款作为访谈问题，询问和观察各图书馆的具体落实情况，以此来调查欠发达地区地方政府对于县级公共图书馆发展的保障情况。

（1）县级公共图书馆纳入本地发展规划情况。《公共图书馆法》中第4条明确规定：“县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划。”但在访谈中有11位馆长明确表示县级公共图书馆的发展并未纳入地方社会和经济发展规划之中。有7位馆长表示，虽然地方社会和经济发展规划中制定了有关公共文化事业的发展目标，但基本上都是在向公共图书馆提出发展任务和要求，图书馆并未因此获得实质上的经费补贴和政策扶持。其余馆长则对此均表示不知情，不确定地方经济和社会发展规划中是否有涉及公共图书馆事业发展的内容。

（2）县级公共图书馆经费保障情况。《公共图书馆法》中第4条要求各级政府加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。但从调研情况来看，县级公共图书馆所的经费保障问题仍然相当严峻。有23位受访者不约而同地提到了县级图书馆缺乏经费的问题，更有受访者直言“因为经费的缺乏，我们图书馆的生存比较艰难（E）。”各种细节也反映出县级公共图书馆面临的经费压力，笔者发现在访谈过程中仅有4个图书馆的空调正常开放，其余图书馆为了节约电费均未打开空调。

（3）县级公共图书馆馆舍设施的维护和更新情况。《公共图书馆法》第13条规定：“县级以上地方人民政府应加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设。”但笔者在调研中观察到，除了2个县级图书馆刚刚迁入新的馆舍外，其余县级公共图书馆的馆舍设施普遍较为陈旧。访谈过程中可以明显感受到受访者对于馆舍基础设施陈旧的遗憾和无奈，例如受访者R所言：“我们这场馆从没整体翻新过，设施都很老了，椅子坐上去也不舒服，大家其实也不愿意来。”此外，调研中还发现了公共图书馆设施被占用的情况，受访者P表示：“我们有一个20人坐席的社区阅览室，总是被居委会用作开会或其他事情，我们也没什么办法。”

（4）县级公共图书馆文献信息资源建设情况。《公共图书馆法》第15条专门要求县级以上人民政府在设立图书馆时要“具备与其功能相适应的文献信息”。从调研发现的实际情况来看，县级公共图书馆的文献信息资源建设堪忧。17个图书馆没有的资源购置专项资金常年难以得到落实，甚至有7个图书馆已经有至少一年没有新增任何文献资源。受访者B表示：“每年政府给的钱基本上就是20万免费开放的钱，多余的钱，好的光景就给点，差的光景就一分钱不多给。”文献信息资源增长缓慢甚至停滞的现象，在本文所选取的25个县级图书馆中普遍存在。

（5）县级公共图书馆数字化设备建设情况。《公共图书馆法》第31条规定“县级政府应当完善公共图书馆数字化、网络化服务体系和配送体系。”经过调研发现，县级图书馆的数字化设备断代和闲置的情况十分突出。2个迁入新馆舍的图书馆均配置了完善的自助借阅系统和资源查询设备，电子阅览室也配备了新的数字化阅读设备，但却因为无人使用导致大部分设备闲置。其余图书馆的数字化设备也存在大量的损坏和闲置情况，或是因为缺少维护和更新已经无法正常使用，或是因为图书馆工作人员不会操作而长期处于关机状态。

（6）县级公共图书馆馆长和工作人员任职资格情况。《公共图书馆法》第19条规定政府设立的公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能。从调研结果来看，这一规定显然在县级公共图书馆没有得到很好地落实。受访者T作为县级图书馆馆长仅有小学文化水平；受访者U既是这座百余万人口大县的县级公共图书馆馆长，同时也是该县最大的营利性连锁书店和教育辅导机构的老板。对于图书馆工作人员的专业知识与技能也缺乏相应的标准和考核，调查所选的25个县级公共图书馆均没有制定专门的人员考核条例，受访者S更是直言不讳地表示：“大部分工作人员都是图这里工作轻松，走关系从别的单位调过来的。”

（7）县级公共图书馆总分馆制度实施情况。《公共图书馆法》第31条要求县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制。调查中所有受访者表示总分馆制度已经基本實现，图书馆资源的通借通还、服务向基层延伸和对基层图书馆开展指导工作的规定也已经基本得到落实。但也有不少受访者提出了总分馆制度在实施过程中的遇到的困难，例如受访者K反映的缺少其他机构配合的问题：“我们在把服务向社区延伸，但社区一直没有给什么支持，我们自己做的很难”；受访者C反映的缺少人力和物力落实的问题：“通借通还在名义上是可以的，但在实际中还没遇到过。人家在别的地方借的书，就算还给我们，我们也没那个能力给送到那边去。”

1.3 本馆依法治理情况

针对该部分情况，本文共选取了7条《公共图书馆法》中明确作出要求的条款作为访谈问题，询问和观察其具体实施情况，以此来调查欠发达地区县级公共图书馆的依法治理情况。

（1）县级公共图书馆章程制定情况。《公共图书馆法》第16条要求公共图书馆章程应当包括名称、馆址、办馆宗旨、业务范围、管理制度及有关规则、终止程序和剩余财产的处理方案等事项。本次调研的25个县级公共图书馆都设有明确的管理章程，章程内容基本涵盖了《公共图书馆法》中所规定的几个重要内容。有不少图书馆还根据自身所处地区的实际情况，对管理章程做出了补充。例如有5个位于少数民族聚居区的县级图书馆，在管理章程中对于尊重少数民族风俗习惯、保护少数民族特色文化等方面做出了专门的规定。

（2）县级公共图书馆资源共享共建情况。《公共图书馆法》第30条明确表示：“国家支持公共图书馆开展联合采购、联合编目、联合服务，实现文献信息的共建共享，促进文献信息的有效利用”。所有受访者均表示，目前已经建立起了省-市-县-乡村（街道）的公共图书馆文献信息资源共享共建体系。对于县级公共图书馆而言，文献信息资源共享共建的意义重大，正如受访者G所言：“如果没有省图这几年不停地给我们送书送资源过来，我这个图书馆拥有的东西可以说不到现在的一半。”但从当前的现实情况出发，县级公共图书馆更多的是作为资源“共享”的受益方，而在资源“共建”方面则很少发挥出应有的作用。多名受访者表示本馆并未参与到资源的联合采购中，向乡村和街道传递的文献信息资源也大多来源于省、市级公共图书馆。

（3）县级公共图书馆免费开放及基本服务情况。《公共图书馆法》第2条明确规定公共图书馆应向社会公众免费开放，并提供“收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务。”本次调研所选取的25个县级公共图书馆均做到了免费开放，也都向公众提供了相关基本服务。所有受访者都支持公共图书馆的免费开放政策，一方面是因为该政策符合公共图书馆的性质，另一方面是因为国家与省政府提供的免费开放专项经费是一项比较稳定和确定的经费来源，甚至是大多数县级图书馆唯一可以按时拨付的经费来源。也正是因此，有13位受访者在访谈中表达出了提高免费开放专项经费的期待。

（4）县级公共图书馆提供的阅读指导情况。《公共图书馆法》第36条要求公共图书馆应当通过开展阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动，推广全民阅读。但在本次调研的25个县级公共图书馆中，普遍存在阅读指导活动场次少、影响范围小、公众参与少的问题。有6个图书馆在过去的一年内没有举办任何阅读推广活动，仅有4个图书馆在过去一年举办了5次以上的阅读推广活动。还有12个县级图书馆仅在本馆内举办活动，并未将活动向乡村或街道推广。有18位举办过阅读推广活动的图书馆馆长表示，举办活动时经常出现参与人次较少、社会反响不够强烈的问题。

（5）县级公共图书馆公休日免费开放情况。《公共图书馆法》第38条明确规定公共图书馆在公休日应当开放，在国家法定节假日应当有开放时间。本次调研的25个县级公共图书馆的均做到了公休日正常开放，即使是在春节、中秋节等国家法定节假日，也会在固定时间内开放图书馆的借阅室和自习室，并安排工作人员值班进行管理。

（6）县级公共图书馆数字资源建设情况。《公共图书馆法》第40条要求公共图书馆应当加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台。从调研情况来看，数字资源是县级公共图书馆资源体系建设的短板部分。访谈中有21位馆长明确表示目前没有力量独立建设数字资源库，剩余的4个图书馆雖然在尝试建设本馆数字资源平台，但也都进展缓慢。本次调研的25个县级图书馆中，至今没有一个图书馆建立起本馆的线上线下相结合的文献信息共享平台。受访者A在访谈中提到：“我不太懂你说的这个数字平台，我们搞这个有什么作用呢？我搞了也没有老百姓来用啊。”这表明，县级公共图书馆在数字资源建设时除了要面临资源、经费和人员等方面的压力，县域居民的实际需求问题也应当是一项重要的考量范畴。

（7）县级公共图书馆古籍保护情况。《公共图书馆法》第41条要求公共图书馆应当加强馆内古籍的保护，根据自身条件采用数字化、影印或者缩微技术等推进古籍的整理、出版和研究利用。所有馆长均表示，古籍保护工作是本馆的工作重点之一。尤其是处在少数民族聚集区的县级图书馆，一直以来都相当重视少数民族古籍、非物质文化遗产和民族特色习俗的收集与保护。从调研结果来看，虽然县级公共图书馆普遍较为重视古籍保护工作，但依旧缺乏对于古籍资源研究、开发和利用的能力。有12位受访者表示，在整理地方古籍的过程中需要省、市两级图书馆的配合，包括提供专家和设备等；还有7位受访者表示，省、市级图书馆是整理和利用地方古籍的主力，县级图书馆只能做一些基本的保障工作。

2 问题总结与原因分析

调研结果反映出，《公共图书馆法》在欠发达地区县级公共图书馆的实施情况既有成效，也有不足。针对这些不足，本文从法治视角出发将其背后的原因总结为以下四方面：

2.1 法治思维较为薄弱

《公共图书馆法》为我国公共图书馆事业的发展提供了重要的法律保障，对政府所负担的责任做出了明确的界定和要求。但法律颁行以后，其实施就成为公共图书馆法治化建设的重要问题，这一问题在欠发达地区则更为突出。事实上，法律永远是应然与实然的矛盾体［11］，前者是法律条文确立的法律制度，表达的是立法者的意志；而后者则是法律条文的落实和实施情况。

从本次调查情况来看，《公共图书馆法》这种应然与实然的矛盾是很明显的。例如经费保障情况，法律要求地方政府：“加大公共图书馆投入，足额、及时的拨付经费”，但实际情况却是25个县级公共图书馆中有20个图书馆的经费已经连续缩减了两年以上，甚至有部分图书馆的经费只有国家强制规定的免费开放经费可以按时拨付。还有纳入地方发展规划的问题，调查所选取的25个县均未按照法律规定将公共图书馆事业的发展列入本县社会经济发展规划中。此外，图书馆长和工作人员的任职资格、图书馆场所被占用的等方面也存在不少问题。以上这些“立法是一套，实践是另一套”的社会现象，已经成为目前县级公共图书馆治理中普遍存在的问题。其背后的根源，就是地方县级政府在治理公共图书馆事业时的法治思维薄弱，有法不依、执法不严。对《公共图书馆法》及其具体规定不够重视，在治理本地公共图书馆过程中忽视了法治的重要意义。

2.2 政策条文有待完善

客观地分析，围绕公共图书馆法治化治理的相关政策条文不够完善，也是导致《公共图书馆法》中“应然”与“实然”产生矛盾、部分条款难以落实的重要原因之一。所谓的“政策条文”主要包括两个方面：一是《公共图书馆法》中部分条款的表述有待完善。例如经费保障中的“足额、及时拨付”，这里的两个词就过于模糊，不具备可操作性，给拨款部门自由裁量的空间太大；还有要求馆长应当具备“相应的文化水平、专业知识和组织管理能力”，这里缺少基本的评价标准，难以判断是否符合“相应”的要求。

二是《公共图书馆法》配套法规与政策的制定有待完善。《公共图书馆法》的法律规定大多为原则性、方向性甚至是鼓励性内容，涉及图书馆事业发展和图书馆日常运行的许多具体问题，还需要各级行政管理部门通过制定各种法规政策、标准规范将有关法律规定具体化。因此，特别需要地方政府立法加以本地化，来配合《公共图书馆法》的落实和执行。但在本次调查中发现，大多数县级文化管理部门只是对上级的文件照发照转，缺少结合本地实际情况、具有可操作性的政策与制度文件，因而很多问题只能凭决策者的个人意志决定，成为阻碍公共图书馆法治化治理的重要原因之一。

2.3 普法工作不够深入

《公共图书馆法》已经实施了五年，但对于该法律的普及和宣传工作却仍然不够深入，集中表现为社会公众对公共图书馆和自身文化权利的忽视、误解甚至偏见。通过调研得知，有居民认为自身应得的文化权益是政府的“恩赐”（M），进而对图书馆这个机构产生了畏惧心理；还有部分公众不知道自己可以免费获取公共图书馆的资源服务，甚至认为图书馆要收费才能进入（N）。令人担忧的是，公众对县级公共图书馆所存在的误解远不止个人文化权益方面，甚至有些误解已经固化成为社会层面普遍存在的偏见。例如，“公共图书馆举办的活动被认为没有意义（O）”“在县图书馆工作受到领导的漠视和家人的不理解（P，C）”。

其实，《公共图书馆法》对于图书馆的服务体系建设、服务内容、服务对象、服务方式、服务时间与空间、促进全民阅读、读者权益保障等工作环节都有明确的规定，充分表达出了公共图书馆的目的就是保障公民基本文化权益、提高公民科学文化素质和社会文明。而且公共图书馆的所有服务内容和公共活动都是免费举办，并且呼吁公众积极参加。但由于《公共图书馆法》的社会知晓度仍处于较低水平，公众对法律本身和法律赋予自身的权益都知之甚少，为公共图书馆依法促进全民阅读、保障公众文化权益等方面带来了巨大阻碍。

2.4 监督问责机制有所缺失

之所以会出现有法不依、执法不严的情况，还有一个关键因素是对于县级政府或文化主管部门来说，违反或忽视《公共图书馆法》的某些规定并未对其产生任何不利影响，而县级图书馆也没有能力和权利去督促政府严格执行《公共图书馆法》的各项规定。从调研情况来看，缺少对《公共图书馆法》落实情况的监督机制和相应的问责机制，已经成为当前县级公共图书馆的法治化治理水平不足的重要原因之一。

受访者E、M与S与在访谈中也表达了类似的观点，即县级公共图书馆事业发展停滞甚至倒退，对于领导人而言几乎不用承担责任；国家开展的县级以上公共图书馆评估的结果，在地方政府看来远不如创建精神文明城市的评估结果。其实不单是对政府缺少监督懲戒，对于公共图书馆是否严格执行了《公共图书馆法》的监督和惩戒同样不足。调查中发现部分县级公共图书馆没有按照法律的相关规定，在长达一年的时间内都举办任何活动推进全民阅读，存在明显的“懒政”问题。但县级政府和文化主管单位依旧没有对馆长或其他责任人给予警告和处分，也未见任何督促图书馆积极举办活动的文件或通知。在此背景下，如果长期处于缺少监督和惩戒的外部压力，地方政府和公共图书馆本身可能会更加忽视《公共图书馆法》的存在，进一步破坏公共图书馆法治化治理的进程。

3 基层公共图书馆法治建设的着力点

3.1 完善与健全相关法律及配套制度

公共图书馆法治化治理是图书馆事业健康发展的根本保障，也是党中央提出“全面依法治国”战略的重要组成部分。《公共图书馆法》的颁布与实施是我国图书馆法治建设进程中的重要里程碑，但图书馆法治化建设不能仅通过一部法律来实现，而是要建立起相应的法律保障体系，全面推动图书馆事业发展依法治理、有法必依、执法必严、违法必究，通过建立健全相关制度和运行机制将法律条文的规定落到实处。结合调研结果与县级公共图书馆实际情况，本文认为应当首先将以下两方面作为重点：

（1）尽快出台落实地方政府责任的地方性法规或政策文件。必须以地方性法规的形式明确地方政府对公共图书馆建设的主要责任，将公共图书馆事业纳入当地国民经济和社会发展规划。经费保障最能体现地方政府的保障力度，地方性政策法规文件（条例）可以明确提出图书馆经费应占本县财政预算的比例并足额拨付。还应当详细列出图书馆经费范围，包括文献信息、人员、服务、设施、设备、图书馆运行与维护等方面，务必做到“专款专用”。

（2）制定细化落实《公共图书馆法》及相关法律对图书馆工作要求的文件。根据基层公共图书馆的特点，对《公共图书馆法》和国家各部门颁发的相关文件（包括法律、法规和政策等）中有关图书馆工作的内容提出细化要求和落实措施。这些工作涉及基层图书馆的文献资源建设、数字化建设、文献保护与处置、古籍保护、文物保护、免费开放、服务时间、未成年人保护、接受捐赠、鼓励社会力量参与图书馆建设、志愿者服务等许多方面。

3.2 树立法律权威，严格依法治理基层公共图书馆

调研中发现的有法不依、执法不严的现象，从侧面反映出《公共图书馆法》的权威性受到了挑战。对法律的忽视甚至无视，都严重破坏了公共图书馆事业法治化治理的进程，因此，本文认为应当从以下两个方面出发，严肃《公共图书馆法》的法律权威性，依法严格治理基层公共图书馆。

（1）基层公共图书馆的各级责任主体要牢固树立法治思维，摒弃人治思维，切实维护法律的严肃性和权威性。特别是《公共图书馆法》中有很多是对相关责任主体的强制性条款（常用“应当”作为表述）。对这些条款，各级责任主体都要有敬畏之心，严格依法办事，依法行政。决不能以个人意志或好恶进行决策，也不能以各种借口或偶发事件的变化作出有违《公共图书馆法》的决定。

（2）建立依法治理县级公共图书馆的监督机制。国家监察部门应该将公共图书馆的各级责任主体“是否履行了《公共图书馆法》所规定的法律义务”以及“在履职过程中是否符合存在违背《公共图书馆法》及其他相关法律的行为”纳入监察范围。应当建立对违法行为的追责机制，同时应该赋予并落实公共图书馆乃至社会公众对各种违背《公共图书馆法》的决策和行为提起行政诉讼的权利。

3.3 大力开展《公共图书馆法》的宣传普及活动

从实际情况来说，政府对保障公共图书馆事业发展职责的不清晰、社会公众对自身文化权利的模糊以及公共图书馆对自身职能的认识不足，很大程度上是源于《公共图书馆法》的宣传不够普及和深入，社会各界包括基层图书馆本身都对法律认知相当模糊。因此，基层公共图书馆应当在全面开展法律法规学习活动的基础上，大力宣传和普及《公共图书馆法》的具体内容和法律精神，引导地方政府与社会公众正视和重视公共图书馆事业发展。本文认为可以具体从以下三方面出发：

（1）重视自身的宣传推广工作。在宣传形式方面，基层公共图书馆可以充分学习大中型城市图书馆的经验。如将图书馆的名称、馆址等纳入城镇路标、路牌、公共交通等公共标识系统，以提高图书馆的知晓度、辨识度；确定本地的读书月、读书季，开展各种活动，推动、引导、服务全民阅读，同时扩大图书馆的影响；与广播、电视、报刊、融媒体等公共媒体合作。还可以借助抖音等短视频媒体平台，将图书馆事业发展与服务的宣传作为公益宣传内容。在宣传内容方面，大量加入《公共图书馆法》中有关保障公众基本文化权益的条款，提高法律社会知晓度的同时，让更多公众正确的认识公共图书馆。

（2）把握与政府和主管部门互动的机会。基层公共图书馆应努力把握一切与政府领导人和主管部门负责人可以产生互动的机会，包括邀请县级领导参与和指导图书馆举办的相关活动、积极参与地方政府及有关部门举办的活动、以各种灵活多样的方式汇报图书馆工作，并指出这些工作是《公共图书馆法》的规定与要求，让政府及主管部门了解图书馆对本地经济和文化发展的贡献，了解到法律中涉及自身的相关规定。

（3）加强与社会力量的合作。公共图书馆应当重视与企业和媒体等社会力量的互动，获得资源投入的同时扩大图书馆的社会影响力。基层公共图书馆可以与本地企业开展合作，帮助企业建设图书馆阅览室，与企业合作举办庆祝活动等。并且依据公共图书馆可以依据《公共图书馆法》，报请当地政府对为图书馆事业作出突出贡献的社会力量进行表彰。利用“依法宣法”的形式，让更多人了解到《公共图书馆法》鼓励社会力量的参与，并且规定了要对退订图书馆事业发展作出贡献的社会力量予以奖励，进一步扩大法律的普及范围。

3.4 法治与德治有机结合

习近平总书记在十八届中央政治局第五次集体学习时强调“要坚持依法治国和以德治国相结合”，为公共图书馆事业发展如何贯彻依法治理提供了新思路。法治和德治可以在公共图书馆治理中相互补充、相互促进，形成具有中国特色的公共图书馆法治化治理体系。笔者认为可以将以下三点作为公共图书馆法治与德有机结合的着力点：

（1）塑造图书馆职业精神。所谓“图书馆职业精神”，主要包含有图书馆人对职业持有的信念和秉持的价值观。中国图书馆学会早在2008年就发布了《图书馆服务宣言》，对我国图书馆核心价值体系进行了细致的诠释。基层公共图书馆可以以此为基础，根据自身所处地区的特色，制定能够体现本馆实际发展水平和发展目标的“职业精神纲领”，塑造起每一位职工的图书馆职业精神。

（2）培育图书馆职业自信。职业自信为职业精神的塑造提供了重要支撑。基层公共图书馆的存在使得基层群众可以免费、平等、便利的获取信息和知识服务，并且提供了公开的文化活动场所及必要的基本公共服务。每一位图书馆职工都应该意识到，自己所做的工作是在为广大基层群众服务，对保障基层群众的基本文化权益和基层社会经济的稳定发展具有不可替代的作用。这是图书馆所特有的，区别于其他行业和领域的工作特点，也是图书馆职业自信和职业自豪感的重要来源。

（3）提升图书馆机构凝聚力。基层公共图书馆德治建设水平的推进，离不开一支敬业乐业的图书馆员队伍，这就要求基层公共图书治理过程中注重“以人为本”。基层公共图书馆在要充分相信职工，在各种发展困难的情况下都尽可能地善待职工。让职工在充满人文关怀的图书馆工作环境中，构建起公共图书馆自身的“职业凝聚力”。同时，这里的“以人为本”还应当包括读者群体。基层公共图书馆应当尊重和重视居民的实际文化需求，以当地特色的文化底蕴为基础，以“以人为本”为服务理念，为公众提供优质的文化服务内容。总的来说，就是“用特色吸引读者、用资源满足读者、用服务感化读者”，构建起公共图书馆自身的“文化凝聚力”。

4 结语

治玉石者，既琢之而复磨之，治之已精，而益求其精也。我们应当在充分肯定我国欠发达地区县级公共图书馆发展成果的同时，注意到其法治建设之路依旧任重而道远。结合调研结果与实地观察的情况，本文所选取的14条法律条文中，有关总分馆制度、图书馆章程设置、资源共享共建、地方古籍保护、场馆免费开放和公休日开放的6项规定已经基本得到了落实。虽然在执行过程中存在不少现实困难，但制度的实施已经对地方公共图书馆事业的发展产生了一定成效。其余8项法律条款的落实情况则令人担忧，且主要集中在政府依法保障方面。尤其是经费保障情况和纳入地方发展规划的情况，亟须引起相关部门的重视和妥善解决。为此，本文围绕着《公共图书馆法》的在欠发达地区县级公共图书馆的落实情况，提出了4个基层公共图书馆法治建设着力点，希望能为新时代基层公共图书馆的法治化建设和高质量发展提供參考。

参考文献：

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