进一步发挥新型城镇化作用 助推山区县高质量发展

浙江省建设厅（310007） 童 彤 吴 怡 翁大伟 朱 静

浙江的山区县高质量发展，事关全省发展大局和共同富裕示范区建设成败。以新型城镇化引领山区县城乡协调发展，加快构建山区县高质量发展新格局，对形成山区县新型工农城乡关系、缩小城乡差距、实现共同富裕意义重大。

1.山区县新型城镇化基本情况

据统计测算，2022 年浙江山区县平均常住人口城镇化率为60.7%，低于全省12.7%。目前三批国家新型城镇化综合试点中，浙江山区26县仅开化县入选，国家发改委公布的120 个县城新型城镇化建设示范名单中仅缙云县入选。从经济发展水平看，山区26县地域面积约占全省的45%，GDP 不足全省10%，人均GDP 仅为全省的36.1%，居民人均可支配收入为全省的73.9%。同时，县域经济分化明显，2022年26县中GDP 增速低于全省平均的县有7 个，增速最高地区和最低地区差距达11.4个百分点，山区县规上工业数字经济核心产业增加值仅占全省的4.8%。从人口流动看，“十三五”期间山区县常住人口占全省比重由17.23%降至15.75%，超半数县户籍人口下降，至2022年11个县人口少于30万。从城乡建设看，“十三五”期间山区县人均市政公用固定资产投资增速3%，城市污水处理率由88%上升至96.89%，垃圾分类覆盖率78%以上，但农村生活污水处理设施标准化运维率仅为19.4%，城乡建设历史欠账较多，仍处在由“量”转“质”的关键期。

2.制约山区县高质量发展的关键问题

（1）土地资源稀缺与利用率低下并存 山区县受地形地貌、生态环境、经济社会等多因素制约，建设用地分散，发展腹地有限，集约化程度不高。随着涉林垦造耕地政策收紧，山区县后备资源紧缺，耕地保护压力增大，缓坡资源有待开发。与此同时，前一阶段粗放式的城市扩张，导致人口集聚度不高，建成区人口密度偏低，降低了土地利用效率。土地已成为制约山区发展的重要因素。

（2）基础设施薄弱与建设成本高昂并存 从区位看，山区县大多在浙西南，偏离大湾区—沿海发展带、四大都市区等重要经济区，县域内外的基础设施短板依然突出。对外运输通道结构单一，铁路、高速公路等重大区域交通与长三角城市群、相邻都市区联系不足，较低的区域交通一体化程度限制了人流、物流、信息流等资源的对内输送。在基础设施方面，除中心城区外路网密度极低，水、电、路、气及公共服务均存在布局不均衡、供需不匹配、可持续性差等问题。此外，山区的基础设施建设成本相对平原更高、建设难度更大。

（3）建设阶段错位与更新发展诉求并存 除个别县外，多数县（区）均以“出售”建设用地指标换取调剂收益，这种“以资源换资本”的方式使得山区县城镇化进程严重滞后于发达地区，基本处在同类县城10 年前的发展水平。相较于“十四五”期间全省0.56%的平均增速，该类县城仍处在城市快速发展区间，未来对城市建设补课赶趟的诉求大。

（4）人口持续流出与低水平城乡均衡并存山区县普遍存在户籍人口增幅收窄或降幅扩大趋势，常住人口呈现微弱增长乃至负增长现象。老龄化引发社会活力下降，社会保障、健康养老压力倍增，山区县均已步入老龄化社会，约20 个县处在深度或超老龄化区间。部分村工作人员比村民多，教师比学生多，小学陆续被撤并，甚至已无60岁以下村民居住，“未富先老”问题不容忽视。从2022 年城乡收入看，山区县中有近半数城乡收入比低于全省平均，超三分之一的人均可支配收入低于全国平均。

（5）风貌品质不佳与资金平衡约束并存 山区县县城风貌品质有待提升，历史地段保护意识淡薄，对当地人文历史、传统建筑风格的挖掘和提炼不深，在地化创新不足，县域特色彰显不够。如部分县重点打造的城市客厅，道路一侧像城市、另一侧像农村，山脚安置房建设的天际线破坏了山的轮廓线等。另一方面，各县普遍反映，开展城中村、棚户区改造等城市更新因错过了政策窗口期，目前资金缺乏是最大问题，且区块普遍难以实现平衡，各地往往以提高安置房等新建房屋容积率、增加商住供地面积等方式缓解资金压力，这与当前城乡风貌管控、绿色低碳发展等有冲突。

3.对策建议

（1）尽快启动“两会一点”，解决山区县“动力从哪来” 建议召开新型城镇化或城市工作会议，全面总结我省新型城市化战略实施工作，系统部署新时代深入实施新型城市化战略的思路目标和政策举措。重启省推进城镇化工作联席会议，强化全省城镇化顶层设计和协调联动，加大对山区县的指导帮扶。尽快启动县城城镇化试点，并向山区县倾斜，为其高质量发展注入内生动力。

（2）再度打开政策窗口，解决山区县“钱从哪来” 建议允许山区县适度提高城市更新“拆改留”比例，并争取国开行等政策性银行在其城市更新抵押贷款、融资贴息、利率优惠上的支持。结合高质量发展共同富裕示范区建设，加快区域重大基础设施、基本公共服务特别是优质教育、医疗资源在山区县的布局；加大“国”字号企业在县内投资建设比例，并适当提高省级财政补助系数；立足山区县资源禀赋，推出特色化绿色金融产品，并在生态补偿机制创新、农村集体经营性建设用地入市、农村各类产权抵押担保融资等方面充分授权，在地方政府专项债券发行等方面给予更大支持。

（3）差异供给坡地政策，解决山区县“地从哪来” 在“框定总量、挖掘存量、做优增量、管控流量”的土地利用背景下，向低丘缓坡拓展发展空间仍是山区县缓解人地矛盾的必然选择。建议将低丘缓坡地综合开发试点向山区县倾斜，允许利用低丘缓坡地开发70 年产权的住宅类项目，出台相关政策适当降低占用低丘缓坡地成本。同时，兼顾城镇布局功能优化、地方发展等需要，合理划定山区县城镇开发边界，并结合山地发展的不确定性，允许以两年为周期开展城镇开发边界实施管理状况评估调整，给予山区县更多发展可能。按照“点状布局、垂直开发”生态型建设要求，给予山区县新增建设用地指标。此外，优化“飞地政策”，支持山区县在大湾区、省级高能级平台布局和联建“产业飞地”“科创飞地”，并享受“飞地”空间规划指标支持。

（4）加快撤村并镇，解决山区县“人从哪来” 下山脱贫、移民搬迁仍是山区县就地城镇化的重要“催化剂”。建议抓紧探索大搬快聚富民安居运行机制，建立涵盖多元化资金筹措、多渠道人力开发、多途径下山安置等政策保障，强化中长期规划制定和目标考核激励。省财政要建立农业转移人口市民化奖励资金持续增长机制，加大对山区县资金倾斜；要对整村搬迁后的闲置农房再利用、安置小区基础设施建设给予补助；立足“小县大城”战略，抓紧研究农业转移人口市民化成本分担机制，建立可持续的人口素质提升机制，构建农业转移劳动力向产业转移的绿色通道。

（5）持续西进数字生态，解决山区县“发展向何去” 立足山区县生态资源优势，强化数字变革引领，加快全省数字新基建总体架构覆盖山区县优势区域，推动5G 精品网络、新型互联网交换中心、数据中心等向浙西南建设进程，支持遂昌、云和等地利用仙侠湖、云和湖布局云服务器，加快培育数据要素市场，让数字经济成为山区县建设“重要窗口”的重要成果。同时，坚持数字赋能生态建设，深化数字经济与生态经济融合发展，全力支持山区县在旅游康养、生物医药、功能食品等领域的布局，设立省山区县数字生态专项资金，用于培育山区数字经济产业，着力打造“网红经济”“流量经济”。支持有条件的地区积极招引头部企业入驻，打造总部在大城市、分时在当地，孵化在大城市、转化在当地，前台在大城市、后台在当地的山区县“分时经济”发展模式，真正实现“以时间换空间”，推动生态产品价值的实现和转化。