中国人口负增长背景下完善生育支持政策问题研究

洪振家

[提要] 人口规模巨大是中国式现代化的首要特征,当前我国人口除了规模巨大外,还呈现出“人口负增长”和“老龄少子化”的特征,面对人口新形势,适度生育是保持人口长期动态平衡的关键。低生育率情况下,国家政策如何促进生育意愿和生育水平是一个紧迫的时代命题。本研究从生育率持续低水平将对经济社会发展带来深层次结构性挑战、我国人口负增长产生的原因及生育支持体系建设的历程、现状以及面临的瓶颈入手,借鉴日本和新加坡的生育支持经验,从政策顶层设计、生育政策属性、紧迫的现实问题、“一胎体验感”、政策制定的前瞻性和包容性等方面提出了完善中国生育支持政策体系的思路和建议。

一、人口负增长对中国式现代化带来的困境

生育率持续低水平将对经济社会发展带来深层次结构性挑战。人口问题是关系中华民族基础性、全局性、战略性的问题。自实行计划生育以来,中国总和生育率持续且快速下降,1992年跌破人口更替水平。根据汤普森的人口转变理论,我国人口结构已从“高出生率、低死亡率、高自然增长率”的传统发展模式变成“低出生率、低死亡率、低自然增长率”的现代发展模式。[1]为应对来势迅猛的人口下降趋势,2011年以来国家先后出台了单独二孩、全面二孩、三孩生育政策及配套支持措施,政策调整对家庭生育意愿和生育水平上升产生了一定影响,但总体情况不容乐观,[2]人口增长水平未达预期,甚至相差甚远。近年来,内生性人口负增长的趋势叠加疫情的影响,生育率呈现断崖式下跌,2022年人口总和生育率跌破1.1,人口开始进入负增长时代。从一定意义上说中国人口将开始不可逆转的负增长,与历史上因天灾人祸导致的人口衰减不同,这是在正常发展条件下因人口发展阶段转变而形成的人口负增长。

人口负增长将会带来一系列的发展与稳定的问题,对中国式现代化建设产生巨大挑战。首先是劳动人口在当前和未来一个时期面临缩减,劳动力供给难以在高数量上维持,以劳动密集型为主的相关产业将受到冲击,经济结构转型更加迫在眉睫;其次是老龄少子化问题突出,老年人口占比过大,总和出生率持续在低水平运行,婴幼儿及青少年人口占比过低,人口结构失衡,容易引发秩序问题;再次,我国应对人口负增长和老龄少子化现象准备不足,如果人口负增长发展过快,将会强化规模缩减效应,人口负增长的负面效应会被无限放大,给社会带来进一步的破坏力和冲击力;最后,人口负增长也会对经济发展带来潜在的影响,在人均消费一定的情况下,人口数量的减少,将直接影响消费规模,导致消费和投资市场的萎缩,降低市场活力,长远来看不利于经济发展。[3]

人口结构的变化会引起政治、经济、社会、文化等一系列的变化,必须引起我们高度重视,如果应对的准备不足,那么人口增长放缓和老龄少子化程度加深的趋势将会是悬在中国发展头上的一把“达摩克利斯之剑”,深刻且持续的影响着中国式现代的进程。面对来势迅猛的人口负增长趋势,唯有积极应对,完善生育支持政策,从经济、文化、社会服务等方面给予生育行为最大的帮助,提升生育意愿、促进生育数量和质量,推动人口结构的均衡发展。

二、人口负增长产生的原因及生育支持政策体系建设的历程

(一)人口与发展的相关理论

200多年前,马尔萨斯出版了《人口原理》,被认为是人口理论的经典之作,尽管他的观点并不被完全接受,但对后世的影响不可低估。马尔萨斯认为,人口呈几何级增长,而人口所需要的食品水等生活资料则是以数量级增加,生活资料永远不能够满足人口增长的需要,因此,人口增长就成为了贫穷、自然灾害、战争源头,[4](P.10-55)人口增长对经济发展和人民生活水平充满了负面作用;而英国的凯恩斯则认为在国家发展过程中,人口增速放缓或者下降则是对经济发展的极大威胁,凯恩斯把人口增长同社会经济发展联系起来,认为充足的人口能够为经济发展提供有效的需求;[5]哈佛大学David E.Bloom和Jeffrey G.Williamson等经济学家则更加关注受生育率和预期寿命影响的年龄结构特征,认为在人口转变到一定阶段,劳动年龄人口比重的上升和抚养比的下降形成人口红利,使得经济在某一阶段高速持续增长。[6]人口红利学派的观点被广泛用于分析我国改革开放以来经济高速发展的现象,如今人口增长放缓,人口红利消失的言论也甚嚣尘上。

(二)人口负增长产生的原因

1.经济收入大幅提升抑制了整体的生育意愿。根据西方经济学家莱宾斯坦、贝克尔等人观点认为,发展中国家的居民随着收入水平的增加,孩子养育成本随之增加,父母更加注重儿童养育质量而非孩子数量。生育意愿下降是经济发展的物质主义和个人主义发展的结果。近年来的生育率逐渐降低[7],也印证了“经济发展是最好的避孕药”的说法。2.人口增长的负惯性和低生育文化,结婚意愿下降、离婚率上升导致了生育意愿的下降。低生育文化代际传递假说认为长期低生育率环境会形成一种低生育文化,年轻一代见证了父母一代的低生育率,受其影响,也会降低自己的生育意愿。[8]中国长期实行的计划生育政策和现代化社会构建削弱了父母生育子女的意愿,同时子女受到环境的耳濡目染形成了不愿生育的意识,从而形成了低生育文化;[9]面对低生育文化带来的低生育率,应该从婚恋、生育、养育、家庭关系、社会风俗、社会理念等方面重塑社会生育新文化,形成“关爱女性”“培养孩子”作为新文化的出发点和重要视角;[10]经济发展与社会转型带来结婚意愿下降、离婚率上升进一步导致生育意愿和生育率的降低;[11]“养儿防老”传统观念的弱化、家庭生育主义动机让位于个人生育动机以及无性别生育的文化也降低了生育意愿[12]。3.职业内卷、“母职惩罚”与缺乏照料时间的叠加抑制了生育意愿。传统经济学认为,生育会挤占父母工作的时间,降低对工作的投入,抑制工作女性劳动参与。[13]一方面随着就业形势的竞争加剧,工作岗位来之不易,因为生育长时间的休产假可能会使工作岗位的不稳定;另一方面随着工作内容和时间的内卷化,青年夫妇难以抽出时间照料、陪伴孩子,高昂的保姆看护费用同时也让青年夫妇生育意愿望而却步。同时“母职惩罚”使得父母为生育孩子牺牲工作时间、工资和晋升的成本,尤其是女性生育后把更多的时间投入到照顾孩子上,更大概率的造成职业中断、职位变动、薪酬减少等;[14]孙文凯等人的研究发现,工作女性的生育惩罚更大,生育的机会成本也更高,这也会在一定程度上降低体制外工作女性的生育意愿,[15]这也导致了许多女性不敢轻易生育[16]。4.生养高成本之忧和社会保障的逐渐完善的同时也降低了生育意愿。当前我国的“教育狂热”“攀比效应”直接加剧了养育成本,不仅经济成本过大,同时耗费家长时间和精力,再加上国内房价一直居高不下以及中国自古就有“居者有其屋”的传统思想,教育和住房两座大山直接拉升了养育之忧。近年来,我国加大社会建设,建成了世界上最大的社会保障体系,社会保障制度尤其是养老保障和医疗保障取得了实质性的进步,家庭养老逐渐向社会养老转变,“养儿防老”的观念也在弱化,社会制度的完善降低了生育意愿。[17]

图1 生育意愿与生育率下降机制图(作者自制)

(三)生育政策体系建设的历程

国家层面的生育政策历程。自1980年9月25日党中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(简称“925公开信”),表明控制人口数量已将上升为党和国家的战略。[18]自此以后,计划生育政策开始了以独生子女为主要特征的严格执行阶段;党的十二大上,计划生育被定为基本国策,同年被写进宪法;到了90年代计划生育被摆到和经济发展相同重要的位置;进入20世纪,随着经济的发展、社会的进步以及严格执行的计划生育政策,人口增速开始明显降低,总和生育率和出生人口明显下降,老龄化问题开始凸显,人口结构失衡开始引起国家重视;2013年国家宣布实行“单独二孩”政策,表明实行了数十年的严格计划生育政策开始松动,中国人口政策开始走向新的道路;2015年,为进一步放松生育管制,缓解前期积攒的人口问题,国家修改《人口与计划生育法》,提倡“一对夫妇可以生育两个子女”,“全面二孩政策”时代到来;尽管两轮生育政策放宽后,人口出现了短暂的生育高潮,但并不能有效的缓解长期压抑的人口政策带来的人口结构畸形发展,[19]2021年《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》出台,文件提出“适龄婚育、优生优育、实施三孩政策”,此文件一出,表明三孩政策正式落地,生育政策进一步放宽,开始走向鼓励生育的方向。

生育支持政策体系的内涵。2022年国家卫健委出台了《关于进一步完善落实积极生育支持措施的指导意见》,鼓励和支持一对夫妇生育三个子女,把婚嫁、生育、养育、教育都纳入到生育支持政策中,完善教育、医疗、保险、财政、住房、就业等相关配套政策,“积极营造婚育友好社会氛围,加快建立积极生育支持政策体系,健全服务管理制度,为推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展提供有力支撑”[20],《意见》中明确生育支持政策的内容具体、涉及部门广泛、责任主体明确,生育支持政策不仅仅是鼓励生育,而是从全周期考虑从生到养再到教育的过程,是实现人口结构平衡的长期考虑。[21]

现阶段生育支持政策。2022年中国新增出生人口965万人,总和生育率跌破1.1,人口出现历史性的负增长,这是我国人口发展的一个新的重要阶段。我国生育支持主要聚焦于以下几个方面:1.经济支持,经济支持主要来自于儿童津贴、生育津贴、住房补贴、个人所得税项扣除等方面。旨在通过直接或者间接补贴儿童或其父母来缓解生育抚养成本。如浙江省“面向三孩家庭保障性住房租金可按同类住房的85%定价”“三孩家庭首次申请公积金贷款买房的,贷款额度可上浮20%”。2.时间支持,河南省出台的《河南省优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》规定“鼓励用人单位实行有利于职工平衡工作和家庭关系的措施,依法协商确定有利于照顾婴幼儿的灵活休假和弹性工作方式。适时对现行有关休假和工作时间的政策进行相应修改完善”;广东提出平稳有序实施三孩生育政策,在生育时间支持上,鼓励用人单位设置有利于照顾婴幼儿合理的灵活休假方式和弹性用工方式。3.社会服务支持,上海市2021年修改《上海市人口与计划生育条例》,新增托育服务、公共基础设施建设、婴幼儿医疗服务等内容,“市和区人民政府应当综合采取规划、土地、住房、财政、金融、人才等方面措施,建立健全普惠托育服务体系,提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”“鼓励和引导社会力量举办托育机构,支持幼儿园和机关、企业、事业单位、社区提供托育服务”“医疗卫生机构应当按照规定为婴幼儿家庭开展预防接种、疾病防控等服务,提供膳食营养、生长发育等健康指导”;江苏省在《江苏省关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》提出“发展普惠托育服务体系”“降低生育、养育、教育成本”等措施;浙江省以“浙善有育”为抓手,出台了一系列生育支持的配套政策,同时“浙善有育”上线“浙里办”APP,为提供“孕前保健、孕期保健、住院分娩、儿童保健、预防接种、生育技术服务等内容,为新生儿家长打造了一条龙的服务链”。各个地方紧跟中央提出的生育支持政策,尽管中央和地方出台了一系列的生育支持政策来鼓励生育,但生育现实和政策目标仍有不小差距。新的人口数据说明前期以鼓励生育为主要关注点的生育调节政策没有达到目标效果。[22]

三、当前中国生育支持政策体系面临的瓶颈

(一)调节性生育政策失灵,顶层设计不足

生育政策是国家调控人口数量、提升人口质量、优化人口结构、推动实现生育水平适度的重要工具。调节性生育政策被认为是应对“老龄少子化”的有效措施,但就实际而言,我国的生育调节政策并没有达到理想中的效果,一方面经济社会的发展、社会文化的变迁在一定程度上更影响生育的意愿和生育行为,当前的实际生育率低于生育意愿,生育意愿低于政策生育率。另一方面,生育政策调整为鼓励生育而生育水平持续降低。因此,生育政策的放开并未充分促进生育行为的转化,当前的调节性生育政策在调控人口数量和质量上显现出“政策失灵”。2020年以来总和生育率一直在1.3以下,而近年来大多数研究的生育意愿为1.6-1.8之间[23][24],说明生育意愿与生育行为偏离,生育意愿没有有效转化为生育行为,这部分为“未被满足的生育意愿”[25]。

(二)未充分关注未婚人群和一胎体验感受

首先,目前中国的生育政策主要关注已婚家庭,对未婚人群的支持相对较少。但是随着社会的发展和变化,越来越多的人选择独身或者未婚生育,然而这部分群体的生育需求和生育问题没有得到充分的关注和满足。其次,二胎、三胎是建立在一胎的基础上,如果一胎体验感不好,将直接影响对二胎三胎的生育意愿,现阶段的生育政策无论是经济补贴、时间照料还是社会公共服务方面,都没有对一胎给予足够的重视,反而跨过一胎对二胎、三胎进行各项补助,似乎有些“本末倒置”,降低了一胎的体验感,不利于二胎三胎的生育意愿和行为。

(三)未能根本解决生育公私领域的性别不平等问题,尤其是“母职惩罚”与“父职溢价”现象

我国性别不平等的观念受到历史文化的影响,男性在职业选择、劳动报酬和社会发展中有着天然的优势,女性利益受到男权文化的知识压制与权力规训的倾向。[26]中华人民共和国成立以来,政府在致力于性别平等方面做出了巨大努力,从婚姻自由到保障女性受教育权利,从就业平等到保障女性政治参与,一系列的措施使得我国女性知识文化、社会地位、政治参与的权利逐渐得到保障。无论是在家庭还是社会中,女性都是生育的重要主体,国家和社会都在极力保障女性的生育权利和提高生育待遇,如不断改进的生育保险、增加的生育假期和生育津贴等。尽管性别平等已经成为人类社会共同的追求,但受到现实因素的影响,“男主外、女主内”的格局依然没有发生根本转变,[27]女性被期待承担更多家庭养育责任,[28]生育公私领域的性别不平等依然现实存在。值得警惕的是,在生育领域,女性的产假虽是给予女性的生育福利,但也有可能加剧“母职惩罚”。“母职惩罚”是女性在生育过程中付出的生育代价,女性在生育之后会将花费大量精力用于照顾子女,在时间精力一定的条件下,女性不得不挤出一部分工作时间来照顾孩子,使得女性的就业机会更低、职场中断概率更高、薪酬也更低,单纯的增加女性的产假会使得女性在婴幼儿照顾方面有着不可推卸的理由,会进一步加剧女性在职业中的不平等现象和“母职惩罚”,与此同时,男性被赋予了更多挣钱养家的“职责”,这种责任与期待使得男性在职场中更加努力工作,升职空间更大,事业进展更顺利,出现“父职溢价”现象。应当在增加女性产假的基础上,适当给予男性产假,有利于男女在育儿过程中的合理分工,减少性别不平等,从而促进生育意愿和生育行为。

四、生育支持政策的国际实践

在现代化的过程中,世界上有许多国家比中国低生育形势到来得更早一些,其他国家在探索应对低生育的问题上比中国更早、经验更丰富,参考这些国家的“得与失”,不仅可以避免前车之鉴,还利于构建符合我国国情特色和历史文化的生育支持体系。本研究借鉴了日本和新加坡应对低生育的做法,日本和新加坡在地理位置上和中国相近,文化上也有相通之处,两国早在上世纪末就陷入了“低生育陷阱”,在应对人口结构问题上,两国促进生育政策的得失有着有益的参考价值。

(一)日本应对低生育的做法

随着战后日本经济的恢复、社会的发展变迁,日本的结婚率不断下降、初婚年龄推迟和“晚婚”引起的晚育,这些因素共同导致了日本的低生育,20世纪70年代后日本的生育水平就一直低于更替水平。日本政府为应对人口危机制定了从生育、养育到教育一系列的政策,形成了政府、社会、企业多重主体共同努力促进生育的社会氛围,致力于打造兼顾工作和育儿等对生育友好的社会环境。

在政策方面,日本先后推出了《儿童津贴法》(1971)、“天使计划”(1994)、《支持培养下一代措施促进法》(2003)、《少子化社会对策基本法》(2003)、《日本一亿总活跃计划》(2016)等相应的计划和法律,从国家战略上重视人口生育。经济方面,政府拿出“真金白银”鼓励生育。对于低收入的家庭,政府拿出每户不高于60万日元的经济补助,补贴年轻夫妇购房或者租房,“居者有其屋”,减轻生育后的住房压力;实行一次性生育补贴和不孕不育治疗,大幅减轻孕妇产检、分娩所需的费用负担,由保险公司直接支付给医院。对于不孕不育治疗,一次治疗补贴可达10万日元,共计可享受5次;编制高达123亿日元的财政预算为孕妇提供紧急救助等。生育支持理念方面,形成了全社会共同参与的生育友好氛围。从社会、社区、企业等角度来建构解决少子化问题的对策框架,在983个市区町村建立了育儿家庭综合支援中心,为年轻夫妇提供怀孕-生产-养育医疗保健信息和医疗技术保障,打造社区一体化的生育服务;日本鼓励企业平衡员工工作和育儿的关系,在保证育儿假的基础上,弹性设置工作时间和工作方式,使得员工能够兼顾家庭。政府敦促企业开展男性育儿假和参与家庭育儿分工,减轻女性压力,更好地鼓励生育。社会舆论方面,日本政府还鼓励包括企业、媒体、社区、教育机构、非营利机构等单位,积极营造出有益于生育的良好社会舆论氛围。[29]尽管日本鼓励生育政策没达到预期的目标,但是一系列的政策措施避免了日本生育率下降到更低的水平,在一定程度上维持了生育数量。日本完善的鼓励生育措施值得刚进入人口负增长阶段的我国学习借鉴。

(二)新加坡应对低生育的做法

新加坡是世界人口密度最大的国家之一,“二战后”新加坡人口激增,总和生育率一度高达6%,加上新加坡国土面积狭小、自然资源匮乏、粮食紧张,到20世纪60年代,新加坡不得不开始实行限制生育政策。[30]新加坡政府在面对如何化解人口过剩和人口结构不均衡的问题同时又要保持人才的增长问题时做了系统的研究,相对于高学历高收入群体而言,低学历低收入想要生育更多数量的孩子,无疑是对财政负担的加重,此时,新加坡政府鼓励受过高等教育的群体多生育,而对于收入较低和受教育程度不高的群体,则鼓励绝育。60年代,新加坡政府积极推广避孕技术以及号召“两个就够了”的政策,提倡小规模家庭。限制生育政策的推行加上经济的快速发展,生育计划“过于成功”,新加坡的生育率很快开始下降,1977年新加坡的总和生育率降至1.8,首次跌破人口更替水平,此后新加坡生育率持续下降,2020年已经下降到历史最低水平1.1%。上世纪70年代,生育率跌破更替水平时,新加坡政府已经意识到了生育政策的问题,80年代,新加坡开始把限制生育政策调整为鼓励生育政策。

1.以经济与财政支持为主的生育政策。以生育医疗补助计划(Baby Bonus Scheme)、税收抵扣、共同储蓄计划、购房优惠为主的经济激励,目的是削减父母养育孩子的经济负担。政府会提供一次性的“婴儿花红现金奖励”,生育一胎到三胎,可获得3000-13000新元不等的现金奖励;在此基础上,新加坡推出政府和父母“共同储蓄计划”,设立儿童发展账户,国家财政按照1:1配比额度提供资助;除了直接的现金补贴外,新加坡还推出了税收抵扣措施,在有第一个孩子时可以要求5000新元的税收回扣,有第二个孩子提高至1万新元,之后每出生一个孩子,都可以得到2万元新元的税收回扣。父母可以要求每个孩子4000新元的所得税减免,在职母亲可以要求所得税减免,比例为:第一个孩子减免收入的15%,第二个孩子减免20%,以后每个孩子减免25%。

2.鼓励夫妇共担育儿责任,打造育儿与工作之间的平衡。妇女可以享受到最长16周的产假期,全为有薪假期,同时男性也拥有父亲护理假(Paternity Leave),父亲也可以得到全为有薪假期的两周产假,以便陪伴孩子和配偶。在儿童满7周岁之前,父母每年还享有7天的带薪育儿假。除此之外,政府支持雇主提供灵活的工作安排,为雇员提供更好的工作与生活平衡。

3.积极建设生育友好的社会基础设施建设。加大社会服务供给,尤其是对托幼场所、育儿中心等机构的财政补贴,推出“幼儿园费用援助计划”“课后儿童俱乐部”等项目,同时提供社区关怀资金,重视社区的力量,为家庭提供婴幼儿养育、青少年成长的信息服务。[31](P.155-156)

总的来说,新加坡的生育支持政策是以现金直接激励为主,运用财政货币工具提升国民生育意愿,同时辅助社会建设,打造以社区为载体的生育友好型社会。虽然新加坡对生育支持的力度空前,拿出真金白银鼓励人口生育,但人口生育效果却不甚理想,生育水平和总和生育率也在极低之下,政策目标和政策效果存在不小的差距。深入分析后发现有两方面的原因:一是新加坡过于重视经济手段刺激生育,而对父母养育花费的经济成本和机会成本关注不够。相对于养育儿童花费的经济成本,国家给予的生育补贴“杯水车薪”,父母养育孩子付出的时间成本与7天的带薪年假相比也同样是“九牛一毛”。二是新加坡同属儒家文化圈,父权体制特征明显,性别角色依然保持“男主外女主内”的认识行为,家庭内部和社会外部性别不平等观念依然存在。这些现实因素共同导致新加坡生育政策效果不尽如人意。

五、完善中国生育支持体系的思路和建议

顶层设计方面,制定更加灵活多样的生育政策,强调整体性和系统性,避免制定“单兵独进”的生育支持政策。政策范围上,应构建社会经济文化等多方面因素全覆盖的生育支持政策体系。不仅经济上要拿出“真金白银”鼓励生育和养育,文化上也要做好舆论宣传,最大程度消除前期限制生育给社会带来的负面影响;政策周期上,政策不能只关注“生”和“育”,应建立成长周期全覆盖的生育支持政策体系,相比于生育的成本,后期儿童成长、教育、医疗、住房等所花费的经济时间精力成本更值得关注。

生育政策要从工具属性向人文属性转变。青年群体生育意愿的低迷,不仅是成本约束下个体理性选择的结果,更是一种深层次的文化观念转变。[32]作为一项政策工具,生育政策在限制生育的时代发挥了重要作用,避免了我国人口的无序扩张,缓解了人口数量的增加与环境承载量之间的矛盾。但是在当前社会中,低生育水平的现实问题不仅仅是刺激生育工具的运用就能解决的,它是政治、经济、文化合力发展到一定阶段的结果。日本、新加坡等国的经验也表明,单纯用政策工具刺激生育的效果作用不大。在此情况下,生育政策要突出人文属性。借鉴清华大学张羽等人的研究成果,生育政策的人文属性指的是在生育支持体系中的人文成分,具体指能够实际影响生育过程及其结果的人类主体品质,以及生育过程中具有人文价值的结果。[33]生育政策要积极培育人文属性,避免简单从“投入-产出”计算生育成本,在生育过程中,生育意愿和生育行为的选择不仅有基于“经济人”的理性假设部分,更多的是基于“社会人”的情感假设。“为人父母”是大多数社会人最基本的价值取向,父母拥有孩子的想法并不主要取决于经济成本的考量,更多的是社会文化、情感选择以及人生价值实现。故在制定生育支持政策时,应当更多地赋予其人文属性。

从教育、医疗、住房、父母就业等问题着手,着力解决阻碍生育最紧迫的现实问题。现实中生育的最大障碍来自于适龄生育夫妇对未来压力的不确定上。压力的不确定一是来自于养育儿童所要面临的“教育狂热”教育压力、“居者有其屋的”的住房压力、“看病难看病贵”的医疗压力;二是生育后的工作压力,生育会使父母为了照顾儿童减少劳动供给,降低劳动参与率,减少工作时间,这一点在女性角度体现得更为明显。很多女性因为生育持续脱离工作岗位,不再具备就业的意愿或能力,从而选择退出劳动力市场。即使能够重返工作岗位,哺乳、照顾孩子需要占据一定的时间,使得工资降低,甚至还可能会有雇主的歧视,生育带来的职业中断使女性人力资本贬值带来的“母职惩罚”效应。当前家庭的经济压力和父母的职业压力是生育过程中最急迫需要解决的问题。可以借鉴新加坡的现金激励政策,对生育儿童进行一次性的现金补贴、医疗补贴、教育补贴和住房补贴。当前,我国仅有东部部分经济发达城市对生育三胎有经济上的奖励,并未在全国范围内形成系统的政策支持,应当尽快制定相应的政策。人大和劳动部门在劳动法律方面加强保障,减少“母职惩罚”效应。不能让年轻夫妇因为生育而导致降职降薪、失去实现人生价值的另一条途径,这是“得不偿失”。

尽快出台《儿童福利法》,构建普惠型的儿童福利,减轻育儿的家庭压力。我国现阶段还是补缺型儿童福利,人口负增长和老龄少子化背景下儿童福利需求和供给出现不平衡的状态,长远来看,应积极构建普惠型儿童福利社会来缓解这一问题。构建普惠型儿童福利社会,首先要明确生育是公共产品还是私人产品?传统观念认为,儿童是私人物品,当个人或者家庭决定生育的时候,他们是受益者,理应承担成本。但是放在整个社会中来看,生育具有正外部性,儿童或者年轻人是社会发展的基本命脉,是推动社会发展的不竭动力,关乎国家和民族的未来,[34]因此,生育不仅是私人产品更是公共产品,国家和政府应当投入更多的人力物力支持生育,构建普惠型儿童福利社会。

从微观角度来说,应更加重视“一胎”生育体验感,为生育“二胎”“三胎”,做好铺垫。当前的鼓励生育政策主要集中在二胎和三胎环节,忽略了“一胎”夫妇的感受,如果“一胎”体验感或者获得感不尽如人意,那么生育多胎的意愿就会大打折扣,无论是经济上还是社会服务上,对“一胎”的群体有主观意识上的忽视。再加上未婚群体数量逐渐上升和初婚年龄不断推迟,一胎生育在未满足的情况下直接把二胎、三胎当作重点考虑对象的做法过于着急。应该重视当前婚恋文化、彩礼问题、低结婚欲望,积极出台相应的家庭政策,避免过于晚婚晚育造成的社会问题,在此基础上大力提升一胎生育的体验感,除减轻生育成本外,赋予生育社会价值。

重视人口新特征新变化,推进生育支持政策端口前移,实施“全面放开、自主生育”的生育政策。人口负增长和老龄少子化是我国现在人口发展的新特征,在应对人口新发展变化时,政策制定应当及时预测把握人口发展的趋势,体现政策前瞻性和包容性。不同的家庭存在差异化的生育需求,有的家庭不想生,有的家庭想生三胎四胎甚至更多胎,我国现在实行的是“三孩政策”,但限制生育数量对生育水平的影响已经微不足道,但对希望生育多胎的家庭和群体构成了限制,一方面我们希望人口多生育,另外一方面又限制生育数量,这似乎是政策矛盾之处。